中央一號文件力保糧食安全

鄒碧穎

2022年全國“兩會”召開前夕，中央一號文件正式落地，聚焦糧食安全與鄉村振興話題。

2月22日，《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（下稱《意見》）發布，這也是新世紀自2004年以來，第19個指導“三農”工作的中央一號文件。23日股市，農牧飼漁板塊整體呈下跌趨勢，但數字鄉村、農機、鄉村振興板塊漲幅居前，恒鋒信息、智慧農業、富邦股份、廣西廣電、浙農股份、貴廣網絡等多只個股漲停。

此次《意見》分為8部分35條細則，提出“牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線，突出年度性任務、針對性舉措、實效性導向，充分發揮農村基層黨組織領導作用，扎實有序做好鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理重點工作，推動鄉村振興取得新進展、農業農村現代化邁出新步伐”。其中包括，開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點。

中國人民大學農業與農村發展學院教授程國強向《財經》記者介紹，從2017年黨的十九大提出實施鄉村振興戰略到如今，《意見》已是第五個有關“鄉村振興”的中央一號文件。此前出臺的四份文件都是頂層設計、總體布局，尤其2021年的中央一號文件部署整個“十四五”時期的涉農工作任務，而今年《意見》的年度性非常強，主要是部署2022年的重點工作。

程國強分析，今年的中央一號文件主要按照“穩字當頭、穩中求進”的方針進行設計與布局。這源自2021年底中央經濟工作會議研判，今年中國經濟面臨一系列壓力，特別是世紀疫情沖擊下，百年變局加速演進，外部環境更趨復雜嚴峻和不確定，要求經濟工作要穩字當頭、穩中求進。此外，習近平總書記在去年底中央政治局常委會專題研究“三農”工作的會議上也指出，“必須著眼國家戰略需要，穩住農業基本盤”，特別是“措施要硬，執行力要強，確保穩產保供，確保農業農村穩定發展”。這些方針均在《意見》中有所落實體現，2022年提出了一系列具有針對性的舉措，而且要壓實責任、強化考核，體現了政策的實效導向。

程國強認為，《意見》的要點可提煉歸納為“一二三四”。一個總體要求，確保實現“三穩”。即按照“穩字當頭、穩中求進”的政策基調，確保實現農業穩產增產、農民穩步增收、農村穩定安寧;兩條基本底線，即牢牢守住保障國家糧食安全的底線、守住不發生規模性返貧的底線;三項重點任務，包括鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理;四個關鍵保障，包括擴大投入支持、強化金融服務、加強人才支撐、深化制度供給。總體來看，《意見》旨在為中國2022年保持平穩健康的經濟環境、國泰民安的社會環境提供更加堅實的支撐。

為保障糧食安全，2022年中央一號文件從種子、大豆、耕地、農機、農業補貼等方面，推出了一套組合拳式的綜合舉措，并就相關工作壓實了責任與考核機制。

《意見》指出，堅持中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧，全面落實糧食安全黨政同責，嚴格糧食安全責任制考核，確保糧食播種面積穩定、產量保持在1.3萬億斤以上。主產區、主銷區、產銷平衡區都要保面積、保產量，不斷提高主產區糧食綜合生產能力，切實穩定和提高主銷區糧食自給率，確保產銷平衡區糧食基本自給。

實際上，近兩年，盡管東北臺風、河南水災等較為嚴重的自然災害相繼發生，2021年中國全國糧食總產量仍實現13657億斤，連續七年保持在1.3萬億斤以上，被稱作“十八連豐”。但中國農業大學中國糧食與食物安全研究中心主任王宏廣接受《財經》記者采訪時曾介紹，中國糧食安全問題的核心已由口糧安全轉變為飼料糧安全，本質是肉類安全、食物安全。中國的口糧自給率為98%，糧食自給率為86%，這不能掩蓋食物隱性自給率為70%的事實。

值得注意的現象是，中國糧食進口量在近年來不斷攀升。2021年中國全年累計進口糧食16454萬噸，同比增18.1%，約為中國糧食產量的24%，創下歷史新高。其中，大豆占糧食全年進口總量的58.7%。同時，玉米、大麥、高粱、大米去年的進口總量均創新高，小麥為次高。另一面，進口糧食的安全性也很難實現100%的保證。新冠肺炎疫情發生后，俄羅斯、印度、越南等產糧國家曾宣布推出部分糧食出口的臨時性限制措施，一度增添中國對糧食安全的隱憂。2月22日，普京突然下令對烏克蘭展開軍事行動，國際糧市的穩定性再度引發擔憂。

更何況，國際糧價去年大幅上漲，已經觸發了些許焦慮。聯合國糧食及農業組織的數據顯示，2022年1月國際食品價格指數上升至135.7點，創近十年來最高紀錄。去年，農業農村部部長唐仁健撰文指出，糧食安全是“國之大者”，必須抓緊抓實，確保糧食面積、產量不掉下來，供給、市場不出問題，真正做到以國內穩產保供的確定性來應對外界環境的不確定性。

對此，《意見》部署：穩定全年糧食播種面積和產量，大力實施大豆和油料產能提升工程，保障“菜籃子”產品供給，合理保障農民種糧收益，統籌做好重要農產品調控，落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，全面完成高標準農田建設階段性任務，大力推進種源等農業關鍵核心技術攻關，提升農機裝備研發應用水平，加快發展設施農業，有效防范應對農業重大災害。

程國強總結，中國糧食安全的涵義正在不斷深化，不僅指過去基本口糧自給的安全，還瞄準了整個食物安全。此次《意見》首先提出守好米袋子，即穩定全年糧食播種面積和產量;第二提出抓牢油罐子，即針對目前自給率偏低的現象，實施大豆和油料產能提升工程;第三提出要拎穩菜籃子，保障菜籃子產品供給。而在這背后，還存在三個非常重要的保障措施——

程國強分析，第一，是抓好糧食安全與耕地保護工作的黨政同責。第二，提高農民與地區的產糧積極性。例如，《意見》提出讓農民種糧有利可圖，健全農民種糧收益保障機制，2022年適當提高稻谷、小麥最低收購價，穩定玉米、大豆生產者補貼和稻谷補貼政策，實現三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險主產省產糧大縣全覆蓋。加大產糧大縣獎勵力度。

“今年要擴大大豆種植，整體大豆擴種規模要達到2200萬畝，恢復到2020年的水平，采取了兩個很重要的措施。一個是東北調結構，縮減玉米種植、擴大大豆種植。東北已經明確提出，大豆生產者的補貼比玉米高200元以上，甚至有的地區高出300元錢，讓農民種大豆有基本的收益，愿意種大豆。第二是在黃淮海、西南等地區，推廣玉米、大豆帶狀復合種植模式。大豆、玉米是一個具有土地競爭性的產品，種大豆就不能種玉米，但在南方、在黃淮海地區可以實現間種，通過改善技術模式與生產模式，在不減少玉米種植規模的同時間種大豆，這樣，農民既可以掙到玉米的錢，還可以通過種大豆增收一部分。”程國強說。

《意見》部署，加大耕地輪作補貼和產油大縣獎勵力度，集中支持適宜區域、重點品種、經營服務主體，在黃淮海、西北、西南地區推廣玉米大豆帶狀復合種植，在東北地區開展糧豆輪作，在黑龍江省部分地下水超采區、寒地井灌稻區推進水改旱、稻改豆試點，在長江流域開發冬閑田擴種油菜。開展鹽堿地種植大豆示范。支持擴大油茶種植面積，改造提升低產林。

對于第三個重要的保障舉措，程國強指出，是強化農業科技支撐：“其一，《意見》在去年的基礎上，繼續大力推進種源等農業核心技術攻關，通過實施種業振興行動方案促進種子的突破，以提高單產。未來農業發展、保障國家糧食安全的根本出路在于科技創新，種子是關鍵。其二，《意見》提出，提升農機裝備的研發應用水平。隨著大規模的人口轉移、離開農業，主要的農作物種植必須靠現代農機裝備來支撐，現在很多品種都實現了全程機械化，但自強自立的程度還不夠，因此今后一定還要提升農機的裝備研發應用水平，使現代農業的支撐更牢固。”

值得關注的是，《意見》還提出啟動農業生物育種重大項目。此前的1月20日，農業農村部總農藝師、發展規劃司司長曾衍德介紹，農業轉基因技術是新一代生物育種技術的重要方面，也是發展最成熟、應用最廣泛的新技術。中國轉基因品種產業化應用試點正有序推進。

除了種植本身，保障糧食安全的另一大抓手是耕地保護。

《意見》提出，落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。實行耕地保護黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線。按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實三條控制線，把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。

實際上，商務部研究院研究員梅新育最近根據2021年8月發布的第三次國土調查主要數據公報，對比分析此前歷年耕地面積、農作物總播種面積、有效灌溉面積數據，發現中國耕地有效灌溉面積可能已經減少五六百萬公頃至近十年前水平，降幅可能達到8%左右。此外，該調查公報顯示，中國64%的耕地分布在秦嶺-淮河線以北，亦即其穩產高產比南方耕地更依賴灌溉設施;加之有效灌溉面積發生這樣大幅度減少，對中國糧食安全的警示更加強烈。

國家發展和改革委員會原副主任杜鷹在2020年也曾撰文指出，中國13個糧食主產省中，糧食凈調出省已減少到6個;11個產銷平衡省中，有9個省糧食自給率從2003年平均的97%下降到現在的58%;7個主銷區省糧食平均自給率從本世紀初的61%快速下滑到目前的24%，以東北為代表的糧食主產區增產壓力越來越大。中國糧食生產的區域結構矛盾正在凸顯。

對此，《意見》要求，嚴格落實耕地利用優先序，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，永久基本農田重點用于糧食生產，高標準農田原則上全部用于糧食生產。引導新發展林果業上山上坡，鼓勵利用“四荒”資源，不與糧爭地。落實和完善耕地占補平衡政策，建立補充耕地立項、實施、驗收、管護全程監管機制，實現補充耕地產能與所占耕地相當。改進跨省域補充耕地國家統籌管理辦法。加大耕地執法監督力度，嚴厲查處違法違規占用耕地從事非農建設。強化耕地用途管制，嚴格管控耕地轉為其他農用地等等。

“這樣一種耕地保護措施，核心就是防止耕地的非農化、非糧化，確保糧食基本的種植面積。”程國強分析說。

此次《意見》也突出了糧食安全的責任落實。“前兩天提了糧食安全，省長要抓、書記要抓、黨政同責，今年就是在黨政同責基礎上抓考核，要見實效，這是第一個責任。”程國強分析指出，對耕地保護，《意見》也明確黨政同責，嚴守18億畝耕地紅線，而且要考核、見實效。除了穩定面積、保護耕地，還要提升土地質量和生產率，今年再建設1億畝高標準農田。

今年1月20日，農業農村部農田建設管理司司長郭永田介紹，建成后的高標準農田農業生產條件顯著改善，抗災減災能力明顯提升，重災區少減產、輕災區保穩產、無災區多增產。畝均節本增效可以達到500多元。而據悉，2021年中國累計建成高標準農田9.06億畝。《全國高標準農田建設規劃（2021-2030年）》的階段目標之一是，到2025年建成10.75億畝高標準農田，同時改造提升1.05億畝高標準農田，以此穩定確保1.1萬億斤以上的糧食產能。

此次《意見》提出，2022年建設高標準農田1億畝，累計建成高效節水灌溉面積4億畝。同時，對農田灌溉水利配套建設、黑土地保護、鹽堿地的分類改造與適度開發等進行了部署。

值得注意的是，土地方面，《意見》還提出，穩步提高土地出讓收入用于農業農村的比例。開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點。穩慎推進農村宅基地制度改革試點，規范開展房地一體宅基地確權登記。穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市。推動開展集體經營性建設用地使用權抵押融資。開展農村產權流轉交易市場規范化建設試點。等等。

此外，《意見》提出，堅持自下而上、村民自治、農民參與，啟動鄉村建設行動實施方案，因地制宜、有力有序推進。堅持數量服從質量、進度服從實效，求好不求快，把握鄉村建設的時效度。對此，北京在明律師事務所的一篇分析文章指出，前幾年個別省份大規模開展“村莊撤并”行動引發了大量輿情，已經引起中央的高度警惕。問題的核心之一就是基層政府和村集體無視民意試圖“硬搞”。中央一號文件的上述表態無疑是對這種錯誤做法的明確否定，也是為鄉村建設領域村民自治落實落地注入了一針強心劑。

《意見》針對接續全面推進鄉村振興，也在防止規模性返貧、發展農村產業經濟、穩妥推進鄉村建設等方面進行了大篇幅的部署。其中，大力發展縣域富民產業，合理引導靈活就業農民工按規定參加職工基本醫療保險和城鎮職工基本養老保險，啟動鄉村建設行動實施方案，實施“拯救老屋行動”，鼓勵在有條件的村莊開展日間照料、老年食堂等服務，諸多內容同樣值得關注。