養老金改革，并軌無期

王全寶

10月16日，人力資源和社會保障部等多個部委召開閉門會議，討論養老體系改革的頂層設計方案。10月21日，人社部副部長胡曉義表示，有關部門確實召開了這次會議。達成共識的主要是來自4家國內和3家國際研究機構的專家，相關部門并沒有發表具體意見。

據參與方案討論的知情人士向《中國新聞周刊》透露，為期兩天的會議討論有關養老金的內容涉及多個方面，如養老保險多軌制改革、做實個人賬戶、完善養老金投資運營機制、延長養老保險繳費年限等。

此次會議雖然是內部的閉門會議，卻受到公眾高度關注。劉成是北京一家國企的退休人員，他最關注的莫過于養老金改革中的公平性。“兩個學歷、工作的年限都差不多的退休人員，但是一個在企業退休，一個在機關單位退休，他們的養老金為什么會相差那么大？”這是他最想弄明白的一個問題。

劉成的“麻友”中，有兩位是企業退休人員，一位是中央機關司局級退休干部。“我們三個企業退休的養老金平均每人2800元，那位機關退休的一個人養老金就7000多元，幾乎是我們三個人的總和。”劉成告訴《中國新聞周刊》，為此事他還去所在企業的人事部門咨詢過多次。

同樣一份養老金，企業和機關事業單位之間何以有如此大的差距？所謂的多軌制，也是許多人關注養老金改革的一個核心問題。

在長期研究養老保險制度的中國勞動關系學院教授高愛娣看來，有關養老金改革的討論，事關公平性的多軌制改革最為困難，剩下的其他事項都屬于技術性問題。

中國社科院世界社保中心是研究中國養老保險的權威機構，該中心秘書長房連泉則認為，養老金改革是一攬子的制度設計問題。從改革原則上講，公平性和效率性的權衡，始終是制度設計需要解決的根本性問題。

“多軌制涉及的公平性，是目前最受關注的問題，成為影響各方面改革的阻力和難點。如果講公平，我認為最重要的是制度公平。”房連泉對《中國新聞周刊》說。

方案出臺尚需時日

“兩天的會議，主要是四個團隊把各自方案進行了介紹，與會人員再針對某些具體問題展開討論。這次會議只是部門和專家之間的研討，之后部委之間以及中央和地方之間還有不同層面的研討，因此方案出臺尚需時日。”一位不愿具名的參與討論的人員向《中國新聞周刊》透露。

他所說的四個團隊，即中國社會科學院、國務院發展研究中心、中國人民大學和浙江大學四家單位。此前，人社部委托這四家學術機構分頭研究制定了養老保險制度頂層設計方案，并與它們就各自養老方案簽訂了保密協議。

上述不愿具名人士表示，四家單位在養老改革方案上有方向上的共識，也有制度環節具體操作上的不同。而這些細節性操作是與會者最關心、亦是討論最激烈的問題，“所謂魔鬼出在細節上嘛”。

《中國新聞周刊》還從消息人士處獲悉，此次閉門會議圍繞個人賬戶空賬問題、養老多軌制改革、投資運營、全國統籌以及延長養老保險繳費年限等多方面問題展開研討。

“研討會上，對于養老金并軌，大家認為這個問題已經不需要再討論了。并軌只是時間上的問題，只是將多軌并成一軌，還是并成兩軌，在這些具體操作性問題上還沒有達成共識，還需要進一步討論。可以說是方向已定，但并軌還沒有期限。”上述知情人透露。

人社部副部長胡曉義也在21日表示，人社部下一步的工作重點，首先就是改革機關事業單位養老保險制度。人社部也會及早提出合理建議，但目前并軌問題暫無明確時間表。

相對于官方對并軌問題的模糊回應，學術界的呼吁則顯得尤為迫切。

在方案提供單位之一——中國人民大學教授鄭功成看來，養老保險制度頂層設計方案的核心任務之一，就是推動機關事業單位的養老保險改革，來化解雙軌制下的利益格局失衡。

鄭功成認為，雙軌制長久存在無疑是現行養老金制度最大的不公，這次應當納入頂層設計的范圍。“最重要的原則是要維護‘同一代人相對公平，不能讓同一代人處于不平等地位。現在企業中的老年人也進入了新的社會養老保險制度，而機關事業單位的新人卻仍然享受著不用繳費的退休制度。如果再不考慮并軌問題，造成的將是兩大群體中的老、中、青三代人都不公平。”

方案提供單位之一的中國社會科學院世界社保中心主任鄭秉文也認為，此次養老制度頂層設計，應該同時進行不同人群養老金并軌改革，否則隨著時間的推移，改革窗口越來越小。

作為方案提供者，鄭秉文、鄭功成的上述看法具有代表性，亦可能影響決策者盡早解決養老體系并軌制問題。但在另一方面，養老改革不但涉及個人的切身利益，還涉及機構分類、人事制度、工資分配、財政保障等多方面的配套措施改革，顯然并非易事。

“在方案中我們會采用有利于執行、影響面積小、積極穩妥的方案。而對于并軌制問題，這需要權衡利弊、積極穩妥去推行，它太敏感了！”參與討論的某部委官員告訴《中國新聞周刊》。

缺乏制度設計導致“碎片化”

據中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞回憶，上個世紀80年代起，有關部門就開始討論機關事業單位的養老制度改革，但一直不甚了了。

在中國從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，養老保險也從政府包攬一切轉變為個人、企業、財政共同承擔。但由此也形成了中國特色的兩套并行的養老金體系：一套是政府部門、事業單位的退休制度，個人無須繳納社保，由財政統一支付養老金；另一套是社會企業單位的繳費型統籌制度，單位和職工本人按照一定的工資比例來繳納。

“這意味著企業和企業員工均需為養老繳費，而機關事業單位群體則主要由全民供養。”唐鈞解釋說。

隨著社會變遷，社會養老保險制度又漸漸形成了目前多種養老保險制度，包括公務員的制度、事業單位的制度、企業職工基本養老保險、新型農村社會養老保險、城鎮居民養老保險。在一些地區，還制定了針對城鎮無保障老人、農民工和失地農民的養老保險制度等。

對于多種形式的養老保險制度，鄭秉文將其稱為養老保險的“碎片化”狀態：包括城鄉之間的“大碎片”，以及不同人群之間的“小碎片”。

鄭秉文進一步分析認為，養老保險碎片化問題造成了養老金多軌制現象，即不同身份人員，有來源不同的退休養老金制度，且養老的待遇差距較大，從而造成社會不公現象。

實際上，有關養老金多軌制話題亦成為兩會代表委員們關注的核心議題。今年兩會前，媒體“十大熱點問題調查”結果顯示，社保問題連續3年位列榜首，其中98%的網民認為廢除養老金雙軌制條件已成熟。

鄭功成身兼全國人大代表，他也認為，養老金雙軌制應當盡快得到改變。“雙軌制只是表面上的問題，實質的問題是雙軌制下兩大群體在權益和待遇方面的巨大差別，是嚴重的社會不公。”

廢除養老金雙軌制的改革也在一些地區試點推行，但過程并不順利，甚至裹足不前。早在2008年2月，國務院就召開常務會，決定事業單位推進養老改革試點，要求在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展事業單位試點改革。但五年多過去，上述試點改革至今并無實質性進展。

社科院世界社保中心秘書長房連泉分析認為，五省市試點改革，意圖是向企業養老保險制度靠攏，但改革阻力非常大。“我認為停滯的主要原因是缺乏改革的頂層設計，機關和事業單位的養老金改革需要聯動，并需要配合以企業單位的養老金改革，還需要補充性職業年金制度的建立和發展等等。”他告訴《中國新聞周刊》。

房連泉指出，目前的企業養老金改革面臨著種種問題，職業年金制度發展不起來，也影響到了機關事業單位的改革預期。在一些關鍵的問題上，比如機關事業單位改革后應采取什么樣的養老金制度模式等等，這就需要做出改革設計。

他建議，養老金頂層設計應遵循“自下而上，整體設計”的思路。首先應理清養老金制度面臨的各種實際問題，廣泛聽取社會意見，借鑒學界方案；然后需要決策部門從整體高度上把握，出臺一體化的制度改革方案，同時也需要決策者把握好改革時機。