民辦高校教師權益的實現：困境、成因與路徑

李旋旗

(湖南應用技術學院，湖南 常德 415100)

權益保障，是教師隊伍建設的關鍵環節。新修正的《中華人民共和國民辦教育促進法》(2016年)(以下簡稱《民辦教育促進法》)及其《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》(2021年)、《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育，促進民辦教育健康發展的若干意見》(2016年)(以下簡稱《意見》)等民辦教育新法新政，對民辦高校教師的物質保障權、民主參與權和職業發展權等多方面的權益保障作出了若干法律規定，這為更好地維護民辦高校教師的合法權益提供了強有力的制度保障。《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》(2018年)明確提出今后工作的重要任務之一是“維護民辦學校教師權益”，從而為新時代民辦高校教師權益的實現提供了根本指引。然而，從實踐來看，不少地區民辦學校及其教師仍處于“觀念歧視，體制排斥，權力侵害，權益難以保障”[1]的發展環境，如何維護好民辦高校教師權益仍是民辦高等教育發展過程中必須正視和解決的重要實踐問題。

一、民辦高校教師權益保障存在的主要問題

(一)對教師身份地位保障力度有待加強

雖然《民辦教育促進法》明確規定民辦學校的教師與公辦學校的教師“具有同等的法律地位”[2]，但是在調研中，有超過80%的民辦高校認為其社會地位不高，身份編制不清，職業幸福感不強。之所以造成這一困窘局面，根本原因在于當前絕大多數民辦高校在民政部門注冊登記為“民辦非企業單位”，不能享受公辦高校“事業單位”地位。由于沒有“事業編制身份”，廣大民辦高校教師無法享受事業編制相應待遇。雖然浙江等地一些非營利性民辦高校被登記為事業單位，但其教師并非直接納入事業編制，而只是比照公辦高校教師享受類似編制內待遇而已[3]。如何有效保障教師身份地位、真正落實“同等法律地位”，依然困擾著目前民辦高校的持續健康發展。

(二)對教職工物質權保障力度有待加強

依法保障教職工的物質保障權是民辦高校應有的基本責任。但是，在實踐中，民辦高校教職工難以享受同地區同類型公辦高校的薪水福利待遇，也與教職工心理期望相差甚遠。近年來，伴隨著國家對教育經費投入的不斷增加，公辦高校教職工收入有了很大幅度的提高，民辦高校教職工薪酬待遇原有的優勢已不復存在，其薪酬收入與本地區同類型的公辦高校有較大的差距，且遠遠不在一個層級上。調研顯示，超過60%的教師不認可當前工資待遇，其中，31.43%的教職工對薪酬制度表示不滿意或非常不滿意；由于收入待遇較低，51%的教師將民辦高校作為“無奈選擇”和尋找“更好”職業之前的跳板[4]。民辦高校教師社會養老保險問題更為突出。如前所述，我國民辦高校教師沒有“事業編制身份”，因此，他們只是享受企業職工社保待遇而無法享受事業編制相應的社保待遇(按照現行政策，前者退休后基本養老金比后者少40%以上)。此外，一些民辦高校還通過延長工作時間、不發放寒暑假基本工資、降低社保繳費基數和試用期內教職工不予繳納社保等方式降低經營成本，個別學校甚至制造各種理由推卸對員工承擔的醫療、社會保險等方面的責任。正是由于薪酬待遇和社會保障待遇偏低，民辦高校教師流失率一直居高不下，學校內涵式發展受到極大制約。

(三)對教職工職業發展權保障力度有待加強

多數民辦高校都能認識到教師的業務培訓于教師職業發展的重要價值，但是一旦涉及過多的經費投入，就擔憂培訓后的教師可能會“跳槽到競爭對手的學校”任職，校方往往變得慎之又慎。因此，在現實中，不少民辦高校為了降低辦學成本，普遍存在“重使用、輕培養”的傾向，缺乏長效的教師培訓機制，學校在培訓資金配套、培訓資源分配上也難以落實，從而導致教師自我職業發展受限。調研表明，約有70%的民辦高校教師認為“課題立項申請困難”，“評估評獎機會、進修培訓機會較少”，“專業發展受限更大”；有大約38%的民辦學校“沒有或者沒有全額照發教職工培訓進修期間工資”[5]。毫無疑問，民辦高校教職工職業發展權保障力度有待加強。

(四)對教職工民主管理權保障力度有待加強

目前，多數民辦高校雖然從形式上成立了教職工代表大會，但是由于職責不明確，教職工代表大會形同虛設，廣大教師參與學校民主管理權益的實現程度較低，民主管理權在多數民辦高校還是相當弱化。不僅如此，教職工參與學校決策治理機會亦不多。雖然大多數民辦高校董事會開始吸納教職工代表，但是，他們大多并沒有真正發輝實質性作用。董事會的決策權僅僅集中在“董事長一個人或以董事長為中心的少數幾個人的手里”[6]。董事會成為舉辦者控制學校和實現個人權力的工具，只是應付國家評估檢查的形式而已。總體而言，大多數民辦高校民主決策和民主管理體制尚不健全，再加上“離散的教師結構”和“打工者”的身份意識，民辦高校教師參與學校民主管理活動的機會較少，主動參與的意愿也不高。

二、民辦高校教師權益保障難以落實的主要原因

《民辦教育促進法》從法理上明確了民辦學校教師與公辦學校教師具有“同等法律地位”，享有物質保障權、職業發展權和民主參與權等各項權益，但實踐中民辦高校教師各項合法權益難以得到充分落實。這種困境也是內外部因素共同作用所導致的。從宏觀層面來看，民辦高校教師權益法律保障體系與管理機制的不健全是教師權利保障得不到有效落實的外部制度性根源；從微觀層面來看，學校內部治理理念與治理機制的不完善是其內在原因。

(一)政府層面：教師權益法律保障體系與教師管理機制的不健全

1.民辦教育法規保障機制的不健全。完善的民辦教育相關法律制度，是政府推進民辦高校教師權益實現的重要手段。民辦教育新法新政從原則上對民辦高校教師的物質保障權、職業發展權、民主管理權等各項權益作了簡要的、原則性的規定，對于維護民辦高校教師的合法權益無疑具有重要的價值和意義。然而，新法新政“缺乏更具體的措施支撐”，存在“政策文本供給不及時、部分條款可操作性不強”[7]的問題，從而制約著新法新政執行效果。因此，新法新政出臺后，各省(市、區)也相繼出臺了旨在細化新法新政的地方實施意見。不過，總體而言，具體政策仍不明晰、不確定，有的政策僅具象征性，缺乏操作性[8]。

以教師社會保障機制的完善為例，《意見》明確指出，“完善學校、個人、政府合理分擔的民辦學校教職工社會保障機制”[9]。這一創新政策，《意見》只給出了原則性的規定，具體的操作制度安排留給了地方政府。然而，從28 個省(市、區)制定的相應地方實施意見來看，只有貴州、山東等個別省份表現出一定的政策創新，提出“探索建立公民辦學校同等退休制度”的意見；遼寧、黑龍江和寧夏等少數省份的意見“雖稍有擴充，但幾乎都使用了富有彈性的詞匯，仍缺乏可操作性”；其余20個省照搬《意見》原文，“沒有在國家原則性意見上進行延伸和擴展”[10]。此外，在制定如何登記事業單位法人、如何實現“同等法律地位”、如何加大財政力度、如何有效推進人事代理、如何保障教師民主管理權利等事關民辦高校教師切身利益的政策措施上，大多數省份的實施意見基本沿用了《意見》的相關政策表述，依然停留在原則性的“意見”層面，民辦高校教師的權利因此無法獲得更具體的法律保障。概而言之，國家民辦教育新法新政以及各省實施意見的出臺，優化了民辦高校教師權益保障的法律制度環境，但仍不能更好地滿足民辦高校教師權益實現的實踐需求。民辦高校教師權益的實現仍然需要配套更為具體可行的實施細則方案，使新法新政真正落地。

2.教師管理監督機制的失靈。受“官尊民卑”傳統心態的左右以及長期以來教育管理體制的路徑依賴，我國民辦高等教育仍受到觀念性歧視與體制性排斥。不少地方政府還不能從國家教育事業發展的高度深刻認識民辦高等教育的地位與價值，也缺乏對民辦高校教師職業的公共屬性、勞動特點以及職責使命的科學認知，更沒有認識到政府在推進民辦學校教師權益實現中應履行的職責。因此，在管理實踐中，不少地方政府沒有從落實“同等法律地位”出發，系統構建民辦學校教師權益的保障機制。民辦學校教師政策的單一性和碎片化現象比較嚴重，政策實施的效果也大打折扣[11]。在民辦教育管理實踐中，不少地方政府尚未將民辦學校教師隊伍建設納入各地教師隊伍建設整體規劃之中，各職能部門之間也缺乏有效的溝通協調機制，一套權責統一、權威高效的教育行政執法體制機制還在探索之中。再加上監管力量的薄弱、監管方式的單一，以及監管手段的相對落后，監管缺位乏力、互相推諉扯皮、執法不嚴等現象時有發生，這些均在一定程度上影響了民辦高校教師合法權益的實現。以教師專業培訓的配套政策為例，不少地方政府職能部門尚未將教師業務培訓納入到整個教師培訓的年度計劃中，既不給予相應專項培訓經費的扶持，也缺乏培訓效果監督機制，這無疑制約著教師專業培訓權的落實。

(二)學校層面：治理理念與治理機制的偏差

1.治理理念的偏差：對短期利益最大化的追逐。眾所周知，我國民辦高等教育的基本特征是“投資辦學”而非“捐資辦學”[12]。“謀求經濟回報”因此成為絕大多數民辦高校舉辦者的辦學動機。實施分類管理改革后，盡管相當一部分民辦高校的舉辦者選擇非營利性辦學，但是，在現實中大多數舉辦者在獲得了學校控制權之后，會通過關聯交易、壓縮辦學成本、轉讓學校控制權等方式獲得經濟回報。因此，在辦學實踐中，不少民辦高校舉辦者對辦學的長期性、教育的公益性缺乏清晰的認識，甚至用辦家族企業的思維來辦民辦高校，片面追求短期的經濟利益，期望短期內能獲得豐厚的投資收益，公益性的目標與社會責任的履行在趨利的要求下被弱化。這反映在人力資源管理上，一些民辦高校辦學者以企業化思維馬首是瞻，忽視了大師存在的必要性和學校自身品質與品位的追求，在教師隊伍建設上缺乏戰略性全盤謀劃，教師經費保障不足，教師權益關注不夠。一些民辦高校辦學者，為了眼前利益及降低辦學成本，注重教職工的使用而忽視培養、注重外延建設而輕視內涵建設，其結果不僅損害了學校聲譽，而且還直接導致教師權益往往成為壓縮辦學成本的代價。個別民辦院校寧愿每年投入巨額經費進行招生宣傳和社會形象宣傳，也不愿意進行教育資源投入和教師待遇的改善，師資隊伍建設差強人意。

2.治理制度的偏差：“舉辦者單邊控制”的治理模式。如前所述，謀求合理回報是我國絕大多數民辦高校尤其是企業辦學型民辦高校舉辦者的辦學動機。《民辦教育促進法》取消了合理回報，而是“按照國家有關規定”給予存量非營利性民辦高校舉辦者相應的補償或者獎勵。但是，“補償獎勵制度”一直未能明確，預期也存在很大的不確定性。在這種不確定性預期與產權制度下，為了保障其所投入資產的保值甚至是增值，舉辦者自然不愿意將學校治理權移交出來。舉辦者及其代表甚至是家族成員“理所當然”地成為學校董事會的核心，民辦高校也最終形成了舉辦者控制型的董事會格局。

在舉辦者單邊控制的治理實踐下，舉辦者及其代表幾乎壟斷了董事會的話語權。即使個別教職工代表進入董事會，但是在董事會的決策權也有限，很難反映教職工的真正訴求。不僅如此，教職工“通過教職工代表大會等形式，保障教職工參與民主管理和監督”[13]的期望也時常落空，教職工的“民主參與”往往流于形式，成為“無效參與”。因此，舉辦者單邊控制治理模式，不僅會強化民辦高校的營利性色彩，而且極易導致學校“考慮舉辦者利益重于考慮師生員工利益”，學校決策極易產生偏差和失誤，甚至會導致損害師生合法權益事件的發生。

3.辦學經費的困窘：經費來源渠道單一。充足的辦學經費是保障教師權益實現、建設高水平師資隊伍的基本條件。然而，當前我國絕大部分民辦高校的辦學經費80%以上依靠學費收入，而財政預算內的平均值不足4%，社會捐贈則僅占0.3%左右[14]。這種極度單一化的經費來源渠道，使得許多民辦高校辦學經費“捉襟見肘”，每年學費收入僅僅勉強維持日常教學、教職工薪資支出、校園基礎設施運行等。而且，在民辦高校社會認可度不高的影響下，民辦高校難以依靠提升學費標準來獲得更多的辦學經費。因此，長期以來辦學經費總量偏低問題一直困擾著我國民辦高校，也使得民辦高校難以通過獲得大量的社會資源來改善辦學條件。在教師權益保障實踐中，一些民辦高校辦學者往往因為“囊中羞澀”而有心無力。辦學經費困窘成為制約民辦高校教師權益(尤其是社會福利保障權益)實現的重要因素。

三、民辦高校教師權益保障的優化路徑

民辦高校是一個利益相關者的聯結體。民辦高校教師權益的實現，需要政府、辦學者以及教師等利益相關者在不同權益領域發揮相應作用。“共同治理，協作發展”，是現階段實現民辦高校教師權益的重要路徑。

(一)政府：加強宏觀管理，彌補制度政策缺位，提升治理能力

從當前民辦高校辦學實踐來看，單憑民辦高校自身力量是難以破解民辦高校教師權益實現之困窘局面的。實現民辦高校教師權益，離不開政府的“善政”與“善治”。尤其是在“官尊民卑”傳統心態依然根深蒂固、民辦高校自律機制和市場調控機制尚不成熟的情況下，政府應在輿論引導、制度創設、管理監督、財政資助等方面發揮更多的作用，積極推進民辦高校教師權益的實現。

1.切實加強宣傳引導，糾正認識偏差。如前所述，當前不少地區民辦高校及其教師還處在“觀念歧視、體制排斥”的發展環境之中。基于此，作為社會公共利益的代表，政府在推進民辦高校教師權益實現過程中，還要積極發揮“輿論領袖”作用，切實加強宣傳引導，為民辦教育發展、民辦高校教師隊伍建設營造良好的輿論氛圍。一方面，政府及其職能部門應帶頭革除對民辦教育、民辦學校教師的觀念偏差，深化民辦教育的價值認知，充分認清民辦學校教師的法律地位和職業的公共性。政府及其職能部門要站在國家教育事業發展全局的高度，基于民辦教育事業的公益性和教師職業的公共性，重構民辦教育和民辦學校教師的認知框架和價值觀念，摒棄那種“將教師視為民辦高校的‘打工仔’，其薪酬待遇只由民辦高校解決”的傳統觀念，切實履行政府在民辦高校教師權益實現中應承擔的職責。另一方面，政府還要充分利用行政資源和主流媒體等手段，“加大對民辦高等教育宣傳力度”[15]，讓公眾充分認識民辦教育的價值以及民辦學校教師職業的公共屬性。對于那些有境界、有情懷、有擔當的民辦教育家，政府要依照國家相關規定進行獎勵和表彰；對于創新力度較大且教師權益保護較好的民辦高校，要深入總結和積極宣傳。總之，要“努力營造全社會共同關心、共同支持社會力量興辦教育的良好氛圍”[16]，提升民辦學校教師從業自信心。

2.構建完備的法規政策體系，以法制推進民辦高校教師權益的實現。健全的法律制度體系是維護民辦高校教師權益的根本保障。政府當務之急是堅持“頂層設計與基層創新相結合”原則，構建完備的法規政策體系，共同破解民辦高校教師權益實現的障礙。

在國家層面，進一步完善國家的頂層設計，規定地方政府政策構建的底線要求。即“在關乎民辦高校及其教師發展權益保護方面要有剛性規定和明確要求，使地方政府的政策制定能夠確保民辦高校及其教師權益的基本實現”[17]。同時，要對地方政府及其職能部門落實執行國家政策情況進行督促、檢查，確保貫徹落實政策不走偏、不走樣。

地方政府應按照“屬地為主，中央為輔”的原則，以民辦教育新法新政為藍本，完善地方法律法規，夯實民辦學校教職工權益保障的法理基礎。地方相關立法應對民辦學校教職工合法權益的內涵和外延，教職工的工資福利待遇標準、社會保險費的繳納方式，教職工各項治理權利的行使范圍與行使方式、教職工合法權益救濟的渠道和運行機制，教職工董事和教職工監事的身份、參與比例、任免條件、權利義務、參與學校管理的相應程序等諸多問題作出統一明確、具體細致的法律規定，從而為維護民辦高校教師權益提供強有力的制度保障。

3.強化“屬地管理”責任，構建有利于民辦高校教師權益實現的教育行政監管機制。民辦高校教師合法權益的實現，同樣也離不開政府及其職能部門的有效管理監督。當前地方政府在推進民辦高校教師權益實現過程中，有以下4個環節值得關注：一是強化“規劃引領”。地方政府要認真落實《意見》精神，“將鼓勵支持社會力量興辦教育”[18]作為考核各級政府履職的重要內容，“將民辦學校教師隊伍建設納入地方教師隊伍整體規劃”[19]，建立健全公民辦高校教師權益保障一體化發展機制，推進高校教師身份地位、業務培訓、職務聘任、表彰獎勵諸方面的公辦、民辦一體化。二是強化“部門協調”。建立由教育行政部門牽頭的多部門參與的聯席會議制度，加強部門協調與溝通配合，破除部門之間相互扯皮、相互推諉問題，“不斷完善制度政策，優化民辦教育發展環境”[20]，努力推進民辦教育治理體系與治理能力的現代化。三是強化地方政策創新。比如：“加快清理勞動和人事管理‘雙軌制’的殘余”“統一適用于公辦和民辦高校的人事管理制度”[21]，破除因編制等帶來的民辦學校教職工合法權益實現的制度性障礙；積極探索公私并舉的高等教育資源機制，扶持民辦高校良性發展，切實保障民辦高校教師權益的實現。四是強化監管機制的效力。健全聯合執法機制，加大對違法違規辦學行為的查處力度，對于抽逃資金或者挪用辦學經費等違法違規行為，要及時行使有效監管和處罰[22]。完善民辦高校年度報告和年檢制度，緊扣辦學方向、辦學條件、辦學質量、財務資產、學校治理與效益等5大方向進行實地考察和檢查，強化對非營利性民辦高校的法人變更、關聯交易、財務資產、教育質量以及教師權益保障等方面的監督。規范教師聘任程序，加強教師聘用合同的管理，將民辦高校工會工作開展情況作為民辦高校監督管理工作的重要內容。建立守信激勵和失信懲戒機制，規范民辦學校辦學行為，提高民辦高校履行教師保障責任的主動性、自覺性和積極性。

4.加強公共財政扶持，為民辦高校教師權益提供強有力的資金保障。要有效地保障民辦高校教師權益的實現，離不開政府公共財政的資助。當前，政府要基于教育的公益性和教師職業的公共性，本著“分類扶持，區別對待”原則，對兩類民辦高校及其教師實行不同的公共財政資助政策，為民辦高校教師權益的實現提供強有力保障。基于“公益導向”的基本原則，政府的當務之急是要重點扶持那些辦學實力較強、辦學特色明顯的非營利性民辦高校，引導這些學校率先切實保障教師權益。政府既可將一些辦學實力較強的非營利性民辦高校納入中央或地方“雙一流”等重點建設范圍，也可以在各級政府民辦教育發展基金中優先安排一定比例的非營利性民辦高校教師發展專項經費，用于保障教師的合法權益。

財政資助非營利性民辦高校教師權益實現，可以采用多種方式：(1)建立健全教師專項補助制度。政府可按一定的標準為非營利性民辦高校教師提供直接的職稱工資補助、基本福利補助、科研補助、長期從教津貼等，以此逐步縮小民辦高校教師與公辦高校教師的收入差距。(2)建立健全政府、學校和個人社會保險費用分擔機制。比如政府可嘗試從地方民辦教育發展專項基金中劃撥一部分資金，為民辦高校高學歷高職稱專職教師購買養老保險，解決其退休待遇過低的問題。(3)建立健全教師幫扶支教制度。政府從有條件的公辦高校選派一定數量優秀人才到非營利性民辦高校任教，其工資由財政撥付。(4)建立教師專業發展的經費資助制度。將民辦高校教師學歷進修、學術交流和在職培訓等事項納入到整個教師建設規劃中，并給予民辦高校一定的經費資助。總之，要通過各種形式的財政資助，以彰顯非營利性民辦高校教師的社會價值與公共屬性，吸引和激勵更多優秀人才到民辦高校任教。當然，財政扶持民辦高校及其教師權益實現的各類資金，應按照預算管理要求納入財政預算，并通過建立資金管理機制和績效評價機制，確保資金公開、透明、規范、有效。

(二)民辦高校：牢記辦學使命，完善治理機制，切實維護教師權益

實現民辦高校教師權益，固然有賴于構建良好的公共治理機制，但其關鍵還在于民辦高校辦學者對辦學公益性與教師價值的認識，以及構建有利于民辦高校教師權益實現的法人治理機制。

1.樹立以教師為本的辦學理念，充分重視教師的地位和作用。民辦高校的舉辦者和辦學者，要樹立“教育以學生為本，辦學以教師為本”的辦學理念，充分認識教師的勞動與價值，重視教師的利益訴求，切實維護好廣大教師的合法權益；要將教師發展置于學校事業發展的重要支持領域，“優先謀劃教師工作，優先保障教師工作投入，優先滿足教師隊伍建設需要”[23]，有效地將教師全面發展與學校持續發展有機統一起來。

2.提高教師薪酬待遇，充分保障教職工的物質保障權。要廣泛籌措辦學資金，合理提高人員經費在學校支出中的比例，建立教師收入與辦學效益掛鉤的工資增長機制；要突出學校改革發展收益的共享性，通過制度安排，讓學校事業發展的成果更多更公平地惠及全體師生員工，讓全體教職工有更多獲得感；要優化薪酬分配機制，健全多層次的薪酬福利保障體系，全面落實各項社會保障制度，使教師收入與其個人業績、實際貢獻直接掛鉤，使其薪酬福利待遇與公辦高校教師相當，與國民經濟發展相協調。

3.完善教師管理機制，努力提升教師治理能力的現代化水平。建立科學的教師聘用制，堅決杜絕教師聘任和續聘中的隨意性，防止那種假借聘任制度而濫用權力、侵犯教師權益事件的發生。完善教師使用培養機制，防止和糾正“重使用而輕培養”的傾向，滿足教師提升教學學術發展能力的需求，促進教師可持續發展。健全教師績效考核評價機制，突出教育教學實績，激發教師工作活力。創設一種與教師平等對話、有效溝通的良性機制，努力營造尊重教師、尊重人才的校園氛圍，不斷提高教師滿意度，使學校真正成為教師發展的沃土、成長的樂園。

4.完善學校治理機制，充分保障教師對學校內部治理的參與。如前所述，舉辦者單邊控制的治理模式，不僅會強化民辦高校的營利性色彩，而且往往極易導致教師權益成為壓縮辦學成本的代價。因此，民辦高校要增強教師對學校的認同感和歸屬感，就要變革原來的治理模式，實現從“舉辦者單邊控制的治理模式”向“教職工代表在內的核心利益相關者參與的共同治理模式”的轉換。在推進學校治理體系和治理能力現代化過程中，民辦高校要以大學章程建設為龍頭，加強學校制度建設，通過完善董事會制度、教職工代表大會制度、學術委員會制度等系列制度，凸顯教師主體地位，落實教師知情權、參與權、表達權、監督權，充分發揮教職工參與學校治理的積極作用，從而有效保障教師權益的實現。

當然，民辦高校教師權益的實現，也離不開廣大教師的努力和行業組織的支持。民辦高校教職工要加強自我認知能力，努力提高維護自身權益的自我意識、民主意識、法治意識，積極主動地行使和保障自身合法權利；行業組織要以中立的立場，建立第三方民辦高校教師權益實現評價機制，助推教師權益的實現。