論PPP模式養老服務的優勢、問題與策略

尹靜汝，張裕坤

(1.寧夏大學法學院,寧夏銀川 750021；2.中共寧夏回族自治區黨校,寧夏銀川 750021)

隨著經濟社會的發展，醫療技術的進步，人類平均壽命逐漸延長，人口老齡化正在成為全球人口發展的趨勢。1999年我國60周歲以上老年人口占總人口的10%，標志著我國已進入老齡化階段。國家統計局數據顯示，至2020年末，我國65歲及以上人口已經達19064萬人，老年撫養比19.7%[1]。人口老齡化加大了社會保障和公共服務的壓力，社會活力和創新動力受到持續影響，人口老齡化的巨大挑戰和壓力，考驗著政府規劃養老的能力。在此背景下，積極應對人口老齡化，已成為舉國上下必須關注的社會問題，日益得到各級政府以及社會各界的關注與重視。各級政府面對養老公共服務需求增多，供給不足，供給主體與資金來源單一的實際國情，借鑒國際經驗，將養老服務與PPP模式有機結合，積極探索PPP養老服務模式。

一、 PPP模式

PPP模式，也稱為3P模式，是Public-Private Partnership的縮寫，按照字面意思理解，即“公私合作”模式。PPP模式起源于20世紀80年代的英國，是由英國布萊爾政府提出的，政府與公民、社會以及市場之間構建一種合作模式，有效發揮市場的作用，形成多元治理主體，以此推動公共服務質量的提升[2]。由于不同國家和地區的經濟形態不一，經濟社會發展的程度不同，對于PPP模式的定義也不盡相同。比如，根據聯合國培訓研究院的定義：“PPP模式是指政府部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統上由政府部門提供的公用事業”[3]；根據歐盟PPP委員會的定義：“PPP模式是政府部門和私人部門之間的一種合作關系，雙方根據各自的優劣勢共同承擔風險和責任，以提供傳統上由政府部門負責的公共項目或服務”[4]。PPP模式的提出，打破了完全由政府承擔公共服務的限制，將公共服務的“供給”和“生產”分開，分別由政府與社會資本負責，實現二者優勢互補、合作共贏。

在我國，2015年2月25日，民政部、發改委等10部委聯合發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》指出，降低養老服務的準入門檻，鼓勵養老服務對社會資本開放，民間資本可通過PPP等模式參與養老服務和養老產業發展[5]。政府公共部門與社會資本的合作有多種形式，但其最終目的都指向為公民提供更加有效、優質的公共產品與公共服務。從形式來看，PPP模式是一種新型的項目融資模式；從參與主體來看，PPP模式允許社會資本參與到項目之中，以提高運行效率；從項目收益來看，PPP模式在實現政府公共部門職能時，同樣會為民間資本帶來相應收益。PPP模式的特征主要有三個：其一，伙伴關系，這是PPP模式最為重要的特征，即政府購買公共產品與服務、為社會資本授權、征收稅費及款項等，且政府與社會資本雙方目標一致；其二，利益共享，利益共享是參與主體形成穩定、長期的投資回報。但是利益共享并非是指雙方簡單的利潤分成，而是嚴格控制社會資本在公益項目中獲得的利潤，避免其獲取超額利潤；其三，風險共擔，風險與利益并存，在PPP模式中，伙伴關系的體現不僅是利益共享，還包括風險共擔。如果不同風險由最善于應對風險的參與主體來承擔，那么項目的成本就會隨之降低。另外，由于合作方式、項目運行、參與主體等內容不同，PPP項目也具有不同的分類，比如BOT，即建造、運營、移交；PFI，即民間主動融資；BOOT，即建造、擁有、運營、移交；BTO，即建設、移交、運營等等[6]。

二、PPP模式養老服務的優勢分析

目前，我國多地引入PPP模式推動養老公共服務項目建設。比如，寧夏搭建了智能化社區居家養老服務平臺。該養老服務平臺按照PPP模式，遵循“政府引導、社會參與、市場運作、老人受益”的原則，建成了覆蓋范圍包括全區的養老公共服務平臺。在吸引社會資本方面，加盟養老公共服務的供給方多達1260家。養老公共服務供給方既包括各種生活服務大類，也包括為特殊老人提供的定制項目[7]。隨著新公共管理理論逐漸走向實踐，PPP模式養老服務的優勢也越發凸顯。

(一)資金來源多元化，緩解政府財政壓力

盡管從2015年至2020年，國家財政一般公共服務支出呈現逐年遞增的趨勢。但是，我國老年撫養比自2002年至2020年同樣基本保持逐年遞增的態勢[8]。政府的財政壓力負擔仍然較重，地方財政收支缺口較大，對中央轉移支付依賴程度較高。而養老公共服務一般投資周期長，前期需要大量資金投入。所以，在養老公共服務需求增多、供給壓力增大的情況下，吸收更多的社會資本進入養老公共服務領域，拓寬養老公共服務供給主體，既包括政府主體，也包括民營部門，同時吸納個體資本，使資金來源多元化，不僅在很大程度上緩解了政府的財政壓力，而且也能夠為地區養老公共服務提供強大的財力支持，進一步的將“輸血式”供給轉變為“造血式”引導，從而形成良性循環。

(二)整合社會養老資源，提高養老服務供給效率

同樣的要素，進行不同的排列組合，會帶來完全不同的收益情況。如果能夠使各個要素出現在最合適的位置，加強各要素之間的聯合，那么，最后的整體收益一定會大于簡單排列堆積的效果。養老服務供給要素之間同樣面臨資源的協調問題。在以往傳統的養老公共服務供給方式中，部分養老服務項目出現了資源配置不合理、公共服務供給效率低下、資金利潤收益差等各種問題。但是，PPP模式養老服務項目通過政府引導，把國家政策資源與社會資金資源很好地調適起來，把社區人力資源與家庭情感資源進一步關聯起來，把政府宏觀監管與社會資本有效流動結合起來，達到了二者長板補短板，優勢互補的良好效果。

(三)專業人才聚集，養老服務專業化程度高

物盡其用，人盡其才，是項目管理最理想的方式。在傳統的養老公共服務參與主體中，政府扮演了最為重要的角色，承擔著養老服務供給的大部分工作，除了面臨資金短缺的壓力，同時還面臨著專業人員不足的困難。隨著經濟社會的發展，人民生活水平的提高，人們對養老服務不僅具有數量上的需求，還增加了質量上的要求。在這種背景下，便凸顯了PPP模式養老服務項目的優勢，社會資本擁有較為先進的管理經驗，以及專業的人才培養體系，在各領域都具有優秀的專業人才。比如，銀川市興慶區居家助殘養老政府購買服務項目，以及興慶區一級特困殘疾人家庭生活服務項目。該運營平臺針對特困老人及特困殘疾人，制定了滿足于個體需求的精準化養老服務，如助餐、助潔、助醫、助浴、助急[9]。這些大量精準化服務的背后，離不開各領域人員的專業化操作，而養老服務專業化程度的提高，能夠最大限度的提升個體及家屬對養老服務的滿意度。

三、我國PPP模式養老服務的問題分析

我國自二十世紀引入PPP模式， PPP模式的實踐整體處于初期發展階段。自引入PPP模式以來，大多應用領域集中在公共交通、公共水電等公共基礎設施建設方面，在公共服務領域的應用，仍在不斷的探索中。國內可借鑒的PPP模式養老服務項目相對較少，加之每個地區存在不同的經濟與社會背景，可供直接引鑒的案例則更少。我國PPP模式養老公共服務存在以下問題。

(一)PPP模式公共服務項目的法律規范尚不健全

目前，已經有不少國家針對PPP模式或者PFI模式進行專門的立法，比如美國、英國、法國、日本等等。雖然我國各級政府出臺了相關PPP模式的政策與規范意見等，但是，大部分政策的依據來自國務院及相關部門的決策精神及制定的指導意見，以引導為主，規范條例較少。與PPP模式有關的法律法規有《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國預算法》，以及2015年發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等，缺少有關PPP模式公共服務項目的立法規范。沒有明確定位PPP項目各參與主體的權責，政府主體與社會資本主體在提供PPP模式養老服務時缺少法律依據，沒有嚴格界定PPP項目中的違規違法操作，使PPP模式養老服務的受眾失去法律保障， PPP模式養老服務失去長效發展的法律根基，對PPP模式養老服務項目的可持續、規范化發展造成無法估量的損害。

(二)風險承擔制度不完善，缺乏統一評估體制

PPP模式的特征之一便是風險共擔，所以，風險承擔是項目中的關鍵一環。由于PPP模式養老服務項目的參與主體較多，相互關系較為復雜，且項目本身具有多樣性的特征，比如，服務內容從剛需服務到定制服務，服務范圍從城市社區到農村社區，服務人員從網絡技術人員到基層護理人員。項目各個主體、各個環節之間都存在著密不可分的聯系，一旦某個主體或者環節出現風險，帶來的風險效果是牽一發而動全身的，加之風險具有偶然性特征，這就使整個項目面臨著不可預知的風險系數。而我國PPP項目的實踐經歷尚不豐富，風險承擔制度還不完善，如果沒有明確界定各個參與主體的責任與義務，在項目的投資、建設、運營、移交等各個階段都面臨著來自政策、環境、管理、法律等各種風險要素。以寧夏為例，盡管寧夏回族自治區民政廳、老齡辦制定了《寧夏智能化社區居家養老服務平臺建設管理辦法(試行)》(寧民辦發〔2015〕52號)，根據第七條規定：“各市、縣(區)應堅持統一規劃、統一標準、統一管理的原則”。 但是，與交通運輸、水利、電力等硬性的公用工程設施和公共生活服務設施項目不同，養老公共服務所提供的大多是一種軟性的服務方式，而且服務內容繁雜，大到助醫，小到助急，其收費制度比較復雜，評判標準也難以統一，這都降低了寧夏養老公共服務提供的有效性。比如，根據2019年《關于銀川市養老服務質量建設情況的通報》，多數機構無環境設施管理、后勤管理，捐贈物品管理使用、投訴處理、保密制度、機構人員信息、服務項目、收費標準等項目未按要求進行公示。

(三)養老公共服務項目“公益性”和資本“逐利性”的平衡問題

PPP模式養老服務項目大都投資回報周期較長，項目風險存在于各個階段，從項目決策，到設計建設，再到運營管理，以及交付使用等，各種風險的不確定性必然會影響項目的價值與收益，甚至造成養老公共服務職能的損害?；陴B老項目本身具有周期長、投資大、資本回收慢的特點，加之養老服務本身屬于準公共產品，具有有限的非競爭性或有限的非排他性，這種公益性項目與社會資源逐利性之間，必然存在著一定的不適。對于政府而言，需要利用有限的資源實現公共服務效益最大化，由政府引導的養老公共服務項目，旨在滿足老年人及其家庭的需求，保證其公共服務的性質，這也就意味著PPP模式下的養老服務項目相較于純私營養老機構的收費標準低。但是，對于社會資本而言，社會資本本身就具有追逐利益最大化的特征，這與政府的目標在一定程度上是相互矛盾的。因此，如何平衡“公益性”與“逐利性”之間的不適，找到公共服務與資本逐利的最優點，在滿足公眾對公共服務期待的同時，使社會資本有利可圖，獲得一定的利潤，成為推動養老公共服務與PPP模式對接的重點和難點。所以，這就需要政府有效發揮宏觀調控的功能，在公眾需求與社會資本之間找準發力點。

四、完善我國PPP模式養老服務的策略

養老產業又被人們稱為“銀色產業”，其可發展的市場前景巨大，但是養老產業在我國尚在發展階段，服務供給尚不成熟，行業市場存在一定的金融風險。所以，在缺乏養老產業整體技術發展規劃，以及缺乏PPP模式養老公共服務項目經驗的情況下，如何探索養老公共服務的市場化運作，亟待進行研究。

(一)完善法律法規，為PPP模式提供法律保障

在法治社會，法律的重要性不言而喻，法律既具有預防與警示的作用，同時也具有懲罰與矯正的作用。由于PPP模式涉及領域廣泛、涉及主體復雜。因此，PPP模式的法律體系建設既不是照搬別國經驗，也不是閉門造車的過程，而是一個循序漸進、不斷論證、不斷完善的過程。所以，各級政府之間、各部門之間，需要加強溝通與聯合，共同為PPP模式提供法律依據。因此，明確各部門之間、各級政府之間、項目各參與主體之間的職責范圍，明確PPP模式下公共服務項目的流程細節，明確社會資本進入PPP模式公共服務項目的資質與條件，明確PPP模式公共服務項目的評估方法與監管方式。比如，日本結合自身的經濟與社會發展情況，構建了特色化的PFI體系，專門頒布了《民間融資社會資本整備(PFI)法》，日本也成為亞洲第一個通過立法來推動PPP模式發展的國家[10]。既能保證PPP模式養老公共服務項目的平穩運行，又能在發生項目糾紛時，維護各方的合法權益。

(二)轉變政府治理思維，完善體制機制改革

在傳統治理方式中，公共服務全部由政府生產與供應，政府既要提供強大的財政來源，又要提供專業的人力保障，政府的角色貫穿公共服務的全流程。而在PPP模式下，政府的角色與職能都發生了改變：從“無限”的政府理念，到“有限”的政府理念；從全流程貫穿，到主要負責引導與監管；從提供財政支持，到專注于提供政策支持等。具體來說，一方面促進政府治理理念的轉變，即需要確立執政為民的思想，形成“有限”的政府，同時樹立服務政府、法治政府的理念，致力于為公眾提供更優質的公共服務；另一方面不斷完善體制機制改革，即堅持中國制度特色，構建民主化決策路徑，同時，建立健全市場競爭機制，建立公平有效的項目評估機制[11]?？傊枰獙⒆陨碇糜凇盎锇殛P系”之中，真正與社會資本之間建立一種利益共享、風險共擔的合作機制。

(三)健全監督體系，完善信息公開制度

隨著PPP模式公共服務項目的推廣，公眾對PPP模式的認知度越來越高。盡管在PPP模式中，政府的職能與角色發生了改變，但是其最終目的仍然是向公眾提供優質的公共產品與公共服務，這也是政府的基本職責之一?，F階段，由于PPP模式公共服務項目并不成熟，在實際運營與實踐操作中，必然存在著不科學、不規范的問題，如果缺乏監管體系與公開制度，不僅會造成公眾對公共服務不滿意，同時會引發公眾的信任危機。所以，為了確保公共服務的數量與質量，需要健全監督體系，完善信息公開制度。其中，既包括政府自身對項目的監督，也要加強第三方機構監管，并確保公眾的知情權與監督權。一方面，形成聯審機制，即由與PPP模式公共服務項目相關的各個部門，如財政、城建、民政等，對PPP模式養老公共服務項目各流程進行聯合審查與監督，以確保項目的規范性；另一方面，政府積極發揮PPP模式信息平臺的作用，確保項目的公開與透明。比如，建立PPP項目庫，在公布的項目中，將行業性質、項目地、內容規模、政府參與方式、擬采用的PPP模式等信息主動向社會公開發布。