美國管道安全管理標準先進性探討

姚瑞峰，張巖，李貴榮，王一飛，馬偉平

1.山西壓縮天然氣集團運城有限公司（山西 運城044000）

2.中油國際管道公司 中緬油氣管道項目（北京100029）

3.國家管網集團西南管道有限責任公司 天水輸油氣分公司（甘肅 天水741002）

4.中國石油長慶油田分公司 第十一采油廠（陜西 西安710016）

5.國家管網集團北方管道有限責任公司 管道科技研究中心（河北 廊坊065000）

十四五期間，我國長輸管道仍處于發展高峰期。 大量新建管道投產運行，老齡化管道普遍存在，機械損傷、腐蝕、第三方破壞等致害因素，使在役管道安全運行面臨嚴重威脅和挑戰[1]。管道安全運行是國家和企業共同關注的重要問題[2]。據美國管道和危險品安全管理局（Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration，PHMSA）統計，自1991年美國危險液體和輸氣管道事故原因，依次是機械損傷、腐蝕、制造缺陷和自然災害。近20年管道重大事故呈下降趨勢，從20世紀90年代約80次/年降至21世紀約50次/年[3]。管道安全狀況改善歸結于聯邦政府制定、完善系列法規標準，管道運營商改進管道安全管理體系，以及泄漏檢測、應急響應和維搶修等科學技術進步[4]。因此借鑒美國管道安全管理體系的先進經驗，有助于降低我國管道事故發生率，提高我國管道安全管理水平。

1 美國管道安全管理模式

美國是世界上長輸管道最發達國家，截至2015年美國液體管道和輸氣管道分別為21×104km和48×104km[5]。從國家、行業和企業3個方面構建了完善、高效的管道安全管理體系，是美國管道行業的顯著特征和成功經驗，值得研究借鑒。

1）為應對管道重大事故的挑戰，持續推進管道安全立法[6]，從1968年《天然氣管道安全法》到2011年出臺《管道安全、監管和勞工法案》等多部法規，有效防范第三方開挖破壞管道行為。

2）管道安全監管部門是運輸部（Department of Transportation，DOT）專設的管道安全辦公室（Office of Pipeline Safety，OPS），負責跨國和州際管道安全管理、檢驗，審核管道運行商事故報告情況和安全狀況報告，處罰管道運營商違法行為[7]。

3）美國石油協會API按照利益相關方協商一致原則制定系列標準[8]，管道安全管理中代表性的標準有APIRP 1173—2015《管道安全管理系統》、API RP 1162—2010《管道運營商公共警示程序》和API RP 1166—2015《開挖監測和觀測》。

4）管道運行商執行以完整性管理為核心的事前預防理念，采取一系列促進管道的安全措施，例如公眾警示程序、開挖一呼通系統、國家管道地圖系統等[9]。

2 API RP 1173—2015標準簡介

API RP 1173—2015《管道安全管理系統》是美國石油協會管道輸送領域新制定標準（第一版）。與職業健康、環境管理等管理體系類似，API RP 1173—2015遵循PDCA（策劃、實施、檢查、改進）循環的管理理念，規定了管道管理體系的基本要求，以及各個要素的原則和要求，如圖1所示。API RP 1173—2015規定管道安全管理體系（PSMS）基本要素包括：領導者和管理部門承諾；利益相關方；風險管理；運行控制；事故調查、評估和經驗教訓；安全保證；管理審核與持續改進；應急預案和響應；能力、意識與培訓；文件和記錄管理。

圖1 管道安全管理體系PDCA循環

3 我國管道安全管理標準現狀

基于我國管道跨越式發展以及防止事故發生的需求，國內已開展國內外管道安全管理對標研究，涉及線路巡護、線路標識、應急響應、人員資質和廢棄處置等方面[10]。總結我國管道安全管理現狀，存在如下問題[11]：管道監管部門繁雜，涵蓋能源、安監、建設、規劃、質安和環保部門，存在權責不清晰和交叉問題；管道企業與政府職能部門、專業救援機構的聯動機制還需改進；管道監管缺少基礎平臺技術支持，管道事故次生災害預警研究不足；社會公眾的管道保護意識和應急安全意識有待提高。以往研究側重管道監管機構、維護技術和管理理念，缺少管道安全標準層面的分析研究。鑒于此，梳理了涉及管道安全管理的國內標準。

1）國家標準GB/T 45001—2020《職業健康安全管理體系要求及使用指南》等同采標國際標準ISO 45001—2018，替代了原國家標準GB/T 28001—2011和GB/T 28002—2011，規定了職業健康安全（OH&S）管理體系的要求和使用指南。該標準適用任何規模、類型和活動的組織。管道行業可借鑒其基本原則，作為制定安全管理標準的指南。

2）中石油標準Q/SY 1002—2013《健康、安全與環境管理體系》在充分考慮與GB/T 28001—2011《職業健康安全管理體系要求》和GB/T 24001—2004《環境管理體系要求及使用指南》標準要素融合和技術內容協調的基礎上，融入中石油在HSE管理體系推進的成功經驗做法，參考AQ 9006—2010《安全生產標準化基本規范》。該標準適用于石油天然氣行業，不完全適用于長輸油氣管道。從實際應用效果看，更適用于管道企業HSE體系審核工作。

3）GB 32167—2015《油氣輸送管道完整性管理規范》規定了油氣輸送管道完整性管理的內容、方法和要求。該標準以美國標準APIStd 1160—2019《危險液體管道完整性管理規范》和ASMEB31.8S—2016《氣體管道完整性管理規范》為基礎，結合我國管道管理維護的實踐經驗。我國長輸管道已全面實施完整性管理程序[12]，完整性管理包括數據采集與整合、高后果區識別、風險評價、完整性評價、風險消減與維修維護、效能評價6個環節，不完全等同于安全管理體系的PDCA循環，后者涵蓋的范圍和內容更為系統詳細，例如應急預案、事故調查和認證審核等要素在標準中較少涉及。

可以看出，我國缺少專門的管道安全管理技術標準，管道企業根據國家標準GB/T 45001—2020和中石油標準Q/SY 1002—2013建立安全管理體系以及體系認證審核工作，這兩項標準在管道安全管理內容上有重復、交叉，不完全適用于長輸管道管理。國家標準GB 32167—2015不能涵蓋管道安全管理領域。因此，重點針對APIRP1173—2015與國內安全管理標準的標準要素對比，有選擇地列出重要的技術性條款，通過查缺補漏，為制定我國管道安全管理標準提供參考。

4 國內外管道安全管理標準差異分析

分別列出國內安全管理標準與美國標準API RP 1173—2015的核心要素，見表1?？紤]國內外標準表述習慣差異，一般性要素和編輯性要素未列出。

表1 國內外管道安全管理體系標準要素對照

通過國內外安全管理標準對比，結論如下：

1）國家標準GB/T 45001—2020和中石油標準Q/SY 1002—2013不能全部覆蓋管道安全管理體系的全部要素，集中體現在“領導者責任”“利益相關方”“定期風險分析和審核”“安全保證”“承包商”“管道安全管理企業文化”等方面。

續表1

2）GB/T 45001—2020和Q/SY 1002—2013中管道安全管理體系的部分要素不完全對應，例如API RP 1173—2015中的事故調查、評價和經驗教訓，GB/T 45001—2020和Q/SY 1002—2013分別是“事故和事件管理”和“失效管理”。

5 APIRP 1173—2015核心要素示例

籌建高效、完善的管道應急響應體系，提升管道行業應對重大事故的應急響應能力至關重要。目前管道事故調查還缺少統一、規范做法。應急響應和事故調查是APIRP 1173—2015兩項核心標準要素，列舉如下，以供參考。

5.1 事故調查、評價和經驗教訓

1）事故調查基本原則和內容。管道企業應針對可能導致嚴重后果的事故建立調查程序。事故調查基本原則是盡快開始，保護事故現場，保護人員和環境，保存并收集各種重要證據。事故調查包括下列內容：①確定事故原因和致因因素，包括事故潛在后果；②調查結果和經驗教訓；③對與事件相關的所有應急響應程序和流程的有效性進行評估和審查；④根據調查結果，提出管道安全績效方面的改進建議，包括工藝和程序方面的變更；⑤將調查獲得的經驗教訓納入風險評估和控制程序，包括后果、失效概率、現行程序、培訓和資源配置方面的審核。

2）經驗教訓學習和交流。管道企業應建立事故調查和經驗教訓的確定、記錄程序。管道經營單位應確保風險評估和管道安全績效的改進建議進行跟蹤落實，直到完成。該程序確保將致因因素、預防再次發生的建議和經驗教訓傳達給相關人員。管道企業可通過內部交流方式借鑒其他行業經驗教訓。建立調查和相應的措施記錄，以便用于后期的風險評估。

3）從歷史事件中汲取教訓。管道經營單位應當建立重新評價程序，定期調查以前發生的、后果嚴重的事故。這項程序的重點是：①從以往事件中汲取新的經驗教訓；②評價企業對經驗教訓的利用效果。

4）從外部事件中汲取教訓。管道企業應當制定外部事件的評價程序，從這些事件中汲取教訓。相關信息的來源包括相同行業、監管機構、受影響的公眾、土地所有者、公共事務官員、應急規劃人員和應急響應人員。經驗教訓的示例包括已經公布的泄漏事件、公開發表的失效和事故調查結果。外部事件來源包括：美國國家運輸安全委員會（Natural Transportation Safety Board，NTSB）的管道故障調查結果、PHMSA指導公告和失效報告，以及共同地面聯盟（Common Ground Alliance，CGA）的破壞性事故報告工具系統關于管道破壞的信息。

5.2 應急預案及響應

管道企業應建立高效應對管道事故的應急響應程序。應急預案應保證立即實施。所有人員和承包商應了解應急預防內容。應急預案應包括下列基本內容：①確定緊急情況的可能類型（溢出、泄漏、氣象事件、安全威脅、火災、公用設施（水電等）供應中斷、流行性疾病、區域性動亂）；②內部或外部通報的要求；③確定應急資源和權限，包括當地的應急反應官員；④了解并采用統一指揮或事故指揮結構；⑤安全、健康與環境保護程序；⑥溝通方案；⑦培訓與演習，包括外部機構和組織；⑧經驗教訓與改進程序；⑨方案的定期審核與更新。

6 結論及建議

我國缺少專門的管道安全管理方面的技術標準，相關標準不能真正指導管道安全管理工作。分析了美國標準APIRP 1173—2015與國家標準GB/T 45001—2020和中石油標準Q/SY 1002—2013在結構框架和標準要素之間的對應關系，國內標準缺失“領導者責任”“利益相關方”“安全保證”等基本要素；“事故調查、評價和經驗教訓”“應急預案及響應”要素內容不完善。美國標準APIRP1173—2015不具備全文整體采標的意義，應借鑒其結構框架和標準要素完整性，制定符合我國國情、先進適用、與國際接軌的管道安全管理標準，與GB 32167—2015《油氣輸送管道完整性管理規范》作為配套標準實施，旨在提高我國長輸管道安全管理的規范化和提高技術水平。