情境性分析視角下縣委書記權力運行優化研究

王 婷

一、問題提出

“郡縣治，天下安”，縣域政權作為距離老百姓最近的一級地方政權，自古以來就在中國政權結構中占據重要地位。縣一級處于改革發展的第一線，經濟社會的發展變化、人民群眾的訴求期盼、發展中的矛盾困難、上級政策在基層的落實情況等問題，縣委書記了解最早，也最有發言權。縣委書記是黨和國家發展戰略在縣域的組織者、推動者和執行者，科學規范的縣委書記權力運行機制直接影響著黨和國家發展戰略在縣域的有效實踐。

學界關于縣委書記權力運行的研究主要分為兩種進路：第一種進路是從“結構”的視角出發，將縣委書記權力運行放在政治體制改革中考察其結構性困境，側重于科學分權的行政性改革研究。楊雪冬認為，在“省管縣”改革過程中，縣委書記影響力的增強與縣在整個體制中重要性的不斷突出緊密相關①楊雪冬：《縣級官員與“省管縣”改革（Ⅰ）——基于能動者的研究路徑》，《北京行政學院學報》2012年第4期。；周慶智以“權力清單”改革作為著眼點，認為“權力清單”只是功能性權力的范圍和職責的調整，規范縣政權力運行必須在基本政治框架內和權力結構上做出制度性的調整和結構性的調適②周慶智：《控制權力：一個功利主義視角——縣政“權力清單”辨析》，《哈爾濱工業大學學報》（社會科學版）2014年第3期。；姚巧華認為，縣委書記的權力公開透明化運行是當前基層政治改革的深層次命題。③姚巧華：《縣委書記權力運行科學化路徑論析》，《中州學刊》2015年第7期。第二種進路是從“過程”的視角出發，考察縣委書記權力運行各環節的內在機理。孫立樵針對權力關鍵節點查找權力風險點，構建了縣委書記權力風險節點化防控機制④孫立樵：《縣委書記權力風險節點化防控機制構想》，《領導科學》2013年第13期。；何旗、郭文亮從科學配權、適度分權、嚴格監權、陽光曬權四個維度構建了治理縣委書記腐敗問題的根本路徑①何旗、郭文亮：《加強縣委書記權力監督制約的四維探索》，《中州學刊》2017年第3期。，等等。

這些成果為深化縣委書記權力運行研究奠定了良好基礎，同時也存在進一步拓展的研究空間。相較于優化縣委書記權力運行的迫切現實訴求，立足于風險防控的視角進行的理論研究相對滯后。牛文元認為，社會系統在經歷有序到無序，再到引發重大公共危機的過程中，其實質上是一個從量變到質變的過程。②牛文元：《社會物理學與中國社會穩定預警系統》，《中國科學院院刊》2001年第1期。這里涉及作為前端的社會風險和作為后端的公共危機兩個層面的問題。盧曼指出，“風險概念描述的乃是未來問題化的一種形式，也就是與時間打交道的一種形式。”③尼古拉斯·盧曼：《風險社會學》，孫一洲譯，南寧：廣西人民出版社，2020年，第59頁。這意味著風險實質上是蘊含時間跨度的預判，關注的時間重心在于未來，立足于未來的時間維度，新型的、變化著的社會關系相伴而來的是新的可能性與發展格局，對于未來可能發生的事情，人們根據自己的經驗預判出哪些可能是作為前端的社會風險，哪些可能會成為公共危機。因此，“風險計算是一種歷史機制的一部分，總是起始于其既定狀態，與采納或否決風險緊密相關，事后的判斷修正甚或通過預見這一切發生的可能性，仍是不確定的。”④尼古拉斯·盧曼：《風險社會學》，第52頁。對于這種不確定性，早期的風險研究通過概率學進行分析，構成了風險分析的理性主義傳統，而晚近的研究則將價值判斷融入風險研究中。風險防控代表著人類理性與文明的發展，即面對時間分離可能產生的損失，在現在與未來之間，人們根據具體發展情境的要求，有意識地、主動地采取預防性的措施和制度化的手段加以處理，使可能產生的損失最小化。在此過程中，情境發揮著重要作用，“風險是針對未來規劃的一種完全特別的形式，未來則必須被可能性/不可能性的中介所決定。”⑤尼古拉斯·盧曼：《風險社會學》，第81頁。這種中介實際上內嵌于情境中。如前所述，風險計算是歷史機制的一部分，正是通過這種歷史情境，動態化地形塑著實踐中的行為，從而實現了實踐生產、社會情境和風險防控的有機統一。

具體到縣委書記權力運行的風險防控問題，習近平總書記強調，“如果把國家喻為一張網，全國三千多個縣就像這張網上的紐結。‘紐結’松動，國家政局就會發生動蕩；‘紐結’牢靠，國家政局就穩定。”⑥習近平：《擺脫貧困》，福州：海峽出版發行集團、福建人民出版社，2014年，第31—32頁。改革開放以來，伴隨著中央簡政放權、重心下移戰略的實施，縣委書記的權力日益擴大，在縣域治理中擁有除外交、軍事外幾乎所有的決策權力，在某種程度上，縣委書記處于經濟社會發展戰略布局的最前沿，其權力運行蘊含著一系列潛在風險，縣委書記的崗位也成為“高危職位”。為了消除潛在風險以及保障黨和國家發展戰略的有效踐行，需要在對縣委書記權力運行進行風險預測的基礎上，采取相關措施防控縣委書記權力運行過程中可能引發的風險。因此，對縣委書記權力運行過程進行風險防控，既是中國特色社會主義政治發展的客觀要求，也是實踐黨和國家發展戰略的有效路徑。本文以風險防控中的情境化分析為研究視角，將具有動態性特征的情境性研究思路納入對縣委書記權力運行的分析中，力求為全面、清晰地把握和理解縣委書記權力運行風險防控的整體圖景提供突破口。

二、情境作用于權力運行：風險生成的時間跨度

唯物史觀認為，實踐范疇并不是直接轉向物質生產的，而是通過在歷史的、現實的、具體的社會情境中進行物質生產，進而推動歷史的發展。不同于費爾巴哈意義上的脫離了具體社會情境的“抽象個人”，馬克思認為人是社會關系的總和，社會關系是人生活的場域，人的實踐活動也是在具體的、感性的社會情境中生成的歷史性產物，反過來，物質實踐的生產方式也構成了歷史情境的本質屬性。通過具體的社會情境，實踐和歷史得以發生關聯，這里，實踐生產和社會情境有機地統一起來，“正是這個‘一定的’社會情境，促使馬克思從黑格爾作為絕對本質實現自身的具體的定在環節中，真正發現了歷史的現實運動，并把其作為歷史唯物主義的根本出發點和核心原則。”⑦宋曉杰：《歷史與實踐的定在情境與自由之翼——兼論馬克思歷史唯物主義與實踐的關聯性》，《河南大學學報》（社會科學版）2010年第6期。在這個意義上，歷史唯物主義用以觀察社會歷史的方法與以前一切歷史理論是不同的——人類社會歷史的客觀規律性是不以人類主觀意志為轉移的，人們探究這種規律必須從客觀存在的歷史事實出發，在此過程中，人與環境是相互創造的。

通過歷史唯物主義中關于情境的分析可以發現，縣委書記權力運行過程中的情境就是與權力運行產生互動作用的縣域環境。縣委書記的權力運行過程內嵌于具體的、歷史的、現實的縣域情境中。或者說，縣委書記權力運行在某種程度上是一個與外界情境不斷交換的復雜系統——受縣域情境影響，本身又作用于縣域情境，這里的關鍵在于，縣委書記權力運行與縣域情境之間相互作用的機制是什么，即不斷變化的縣域情境如何影響縣委書記的權力運行過程，縣委書記的權力運行如何作用于縣域情境，對這種相互作用機制的分析，為縣委書記權力運行的風險防控研究提供了一個重要的出發點。

如前所述，風險蘊含時間跨度的預判，本質上是客觀性和主觀性的結合體，客觀性指風險是在實際生活中客觀存在的，主觀性指人們根據自己的主觀認知、知識背景等來界定風險的存在方式。英國學者瑪莉·道格拉斯和斯科特·拉什認為，由于不同社群的文化價值判斷不同，所以他們所感受到的風險也不同，從這個意義上說，風險是被社會文化建構出來的。①斯科特·拉什：《風險社會與風險文化》，《馬克思主義與現實》2002年第4期。特定價值取向與風險感知之間存在特定的關系，“每個社會均有其獨特的風險圖景（portfolio），用來塑造值得關注的風險，每個社會也在通過制度化的手段選擇一部分風險進行控制。”②方曼：《風險感知跨學科研究的理論進展與范式變遷——基于心理學視域的解讀》，《國外理論動態》2017年第6期。可以說，在不同的情境中，人們對風險的界定和理解不同，隨之采納的應對行為不同，風險的核心內涵也不斷發生轉變。正是由于風險本質上蘊含時間跨度的預判，不論是對于風險認知，還是風險防控的行為，風險都受情境影響。

具體到縣委書記權力運行過程中，當縣域發展情境作用于縣委書記的權力運行時，由于對于這種情境可能引發的風險有不同的認知，縣委書記權力運行會相應形成不同的模式和機制。在縣域情境的作用下，縣委書記的權力運行會做出相應的適應性調整，這種縣域情境，既包括正向的引導作用，推動縣委書記權力健康規范地運行，也包括負面的消極影響，對縣委書記帶來某種壓力和誤導，還包括中性的干擾。確切地說，風險感知成為縣委書記權力運行應對縣域情境壓力時的具體反映，反過來，由于這種風險感知受縣域政治制度、經濟利益、倫理原則、社會規則等具體情境的影響，縣委書記權力運行中風險的界定并不是通過某項科學實驗來證實與解釋的，而需要放到具體的、現實的、發展變化的縣域情境中進行詮釋。因此，有效防控縣委書記權力運行中的風險，也將立足于具體的縣域情境展開行動。

三、縣委書記權力運行的歷史情境及其內在邏輯

唯物史觀指出，對任何歷史事件、歷史人物的分析都要從特定的歷史情境出發，基于特定的歷史條件來認識，做出實事求是的評價和分析。任何一個歷史階段，都有自己獨特的時代內涵和歷史使命，從而形成了特定情境下的發展要求。因此，只有在唯物史觀的視域下分析縣委書記權力運行的具體情境，針對性地研究不同階段歷史情境中縣委書記權力運行的內在邏輯，才能準確把握縣委書記權力運行的本質屬性，清晰揭示出情境、風險防控與實踐行為之間的內在關系。

（一）改革開放前縣委書記權力運行的內在邏輯

中華人民共和國成立后，國家百廢待興，面臨的首要任務就是恢復和發展國民經濟。這一時期，黨和政府通過社會主義三大改造建立了社會主義公有制，在全國范圍內實行計劃經濟體制，將有限的資源集中到重點建設上，在短期內使中國建立起比較完整的基礎工業體系。在資源高度集中的國家架構中，縣委書記的主要工作職責就是在短時間集中縣域資源，順利完成中央的資源調配任務。這一時期，縣委書記權力運行呈現出三個方面的特征，具體如下：

1.政治關系的整合性。傳統的鄉村社會是以血緣、親緣、地緣關系為紐帶整合起來的，人們彼此之間呈現出差序格局的倫理關系。中華人民共和國成立后，伴隨著土地改革運動、互助合作化運動、人民公社化運動的深入推進，農村開始實行“三級所有，隊為基礎”的人民公社制度，統一管理全鄉、全社的各種事務。人民公社既是生產組織，也是基層政權組織，下設生產隊、生產大隊管理生產建設、財政、糧食、貿易、民政、文教衛生、治安、民兵、調解民事糾紛等鄉村事務。在這種背景下，縣域百姓被整合進人民公社，新型的政治關系取代傳統的地緣、血緣關系而成為連接縣域百姓之間的紐帶，新型的政治共同體取代了傳統鄉村社會的倫理共同體，縣域黨組織在縣域社會中處于核心領導地位，縣委書記和縣域百姓之間存在樸素的同志關系，團結帶領人民群眾重構了基層縣域的權力秩序，實現了國家權力的下沉。

2.政治行為的動員性。這一時期，縣委書記的權力運行更多的是通過政治動員進行有組織、有目的的治理。在這一過程中，縣域治理往往運用強制性政策工具與混合性政策工具，如規制、直接供給、信息輸送等，以實現政治動員和社會教化的有機融合，為制度權威的有效建構、組織系統的高效運行奠定基礎，“通過有效的政工組織進行大規模的動員，通過運動式的集中力量打殲滅戰的方法來解決公共事務管理問題，成了該組織系統正常運轉的效率保障。”①毛壽龍：《政治社會學：民主制度的政治社會基礎》，長春：吉林出版集團有限責任公司，2007年，第48頁。

3.政治規范的引導性。中華人民共和國成立后，中國共產黨由革命黨變為執政黨，為加強黨的自身建設、提高黨員干部的素質，中國共產黨陸續開展了整風運動、整黨建黨運動、“三反”“五反”運動等，這些舉措對防治腐敗、形成清正廉明的黨風政風具有重要作用。這一時期，又紅又專、忠誠奉獻、艱苦奮斗、大公無私成為縣委書記奉行的基本原則。面對中華人民共和國成立初期嚴峻的經濟社會形勢，實行這個原則，對確保各項工作堅持社會主義方向起到積極作用，縣委書記的各項工作始終堅持黨的領導和社會主義方向，執行黨的路線、方針、政策以及上級下達的命令。正是這種對政治規范的自覺性遵循，為克服中華人民共和國成立初期的內憂外患奠定了堅實基礎。

（二）改革開放時期縣委書記權力運行的內在邏輯

隨著黨的十一屆三中全會的召開，中國開啟了改革開放和社會主義現代化建設的偉大征程。一方面，黨的十一屆三中全會確立了解放思想、實事求是的思想路線，鄧小平同志提出“發展才是硬道理”，黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上，實行了社會主義市場經濟體制，中國經濟得到快速發展；另一方面，國內外形勢錯綜復雜，世界社會主義建設出現嚴重曲折，蘇聯解體、東歐劇變，中國社會主義發展面臨嚴峻形勢。在此背景下，中國共產黨始終正確認識并牢牢把握社會主義本質——解放生產力、發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕，堅定不移地走中國特色社會主義道路，堅決捍衛中國特色社會主義建設。新形勢、新任務推動了縣委書記權力運行方式的調整完善，主要表現如下：

1.權力運行的基本邊界漸趨清晰。現代社會通過分工，形成有機團結，從而構建了新型社會秩序。②埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠敬東譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2013年，第73—92頁。黨的十一屆三中全會后，隨著人民公社的解體、社會主義市場經濟的推進、城鎮化戰略的實施等，縣域百姓不再完全隸屬于傳統的政治共同體或家族共同體，其身份標識日益分化。政治上，縣域百姓的民主法治意識不斷增強，多元利益訴求日漸凸顯；經濟上，家庭聯產承包制的實行解放了農村勞動力，而經濟體制改革推動了縣域權力要素的空間重構，經濟、社會空間得到極大釋放；文化上，縣域百姓的傳統宗族意識尚未完全消失，民主平等意識也在不斷發育，對自我利益的訴求日益強烈。在此背景下，縣域社會各領域逐漸呈現出相對分離的狀態，公權力與私權利之間以及作用于政治、經濟、社會等領域的權力分化日益明晰。與之相應，縣委書記權力運行的邊界性逐漸凸顯。龔維斌認為，縣委書記的權力源于公民權利，其權力邊界是由公民權利、黨章與法律所界定的。③龔維斌：《縣委書記權力來源與渠道》，《人民論壇》2006年第10期。2009年中央印發《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》指出，縣委書記是中國共產黨執政治國的骨干力量，是黨的中高級領導干部的重要來源。2010年中共中央紀委、中共中央組織部印發《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，明確縣委各職能部門的職責權限、權力運行流程、監督措施，縣委書記權力運行的邊界日益清晰。《黨章》規定，縣委書記是黨的縣級地方組織（委員會）負責人，任期為五年。縣委書記的職責是：堅持黨的基本路線，貫徹執行黨的方針、政策；把握好正確的政治方向；善于團結好委員會中一班人；抓好黨風建設，督促、檢查黨的各項工作等；縣委書記同時還是黨的縣級委員會委員和常委，各級黨組織的書記和委員之間是平等的同志關系，重大問題由委員會通過表決決定。《中國共產黨地方委員會工作條例》明確指出，黨委書記主持黨的地方委員會全面工作，組織常委會活動，協調常委會委員的工作，對黨委工作負主要責任。加強基層黨組織建設，實行市、縣兩級黨委書記抓基層黨建工作述職評議考核制度，完善黨建工作考核綜合評價體系，確保黨建各項部署落到實處。因此，縣委書記主要負責縣委的全面工作，研究決定本縣發展的重大問題，對重大事項、重要干部任免、重大項目投資、大額資金使用等有最終決策權，承擔縣域決策第一責任人的職責。

2.權力運行的治理色彩日益濃厚。作為縣域治理的最高領導者，縣委書記的權力運行是一個再決策過程。①王婷：《政策問題建構過程中的縣委書記權力運行分析》，《江蘇社會科學》2019年第4期。一方面要有效落實中央、省、市等各級黨委的決策，另一方面要因地制宜地再決策，全面協調推進縣域治理現代化，實現權力運行的承上啟下、上下兼顧。“與市級黨委政府相比，縣級黨委政府更接近城鄉基層第一線，經濟發展與社會穩定的矛盾易集中在縣級轄區內爆發。與鄉鎮黨委政府相比，縣級黨委政府擁有更多的自主權力，國家的方針、政策和各項實際工作都通過縣一級進行部署下達，鄉鎮黨委政府也習慣按照縣級黨委政府要求開展工作。”②趙波：《我國縣委書記治理行為的政治社會學闡釋——來自中部H省86縣（區）的樣本分析》，《湖南社會科學》2016年第6期。因此，縣委書記權力運行過程必然涉及多元利益主體，這些主體之間的復雜互動構成了縣委書記權力運行的結構關系。縣委書記權力運行過程則可被看作是，各個行動者基于資源的相互依賴與交換構建共同的政策目標，在此過程中產生優勢聯盟的博弈互動與自由裁量的過程。③R.A.W.Rhodes，“Understanding Governance：Ten Years On，”Organization Studies，vol.28，no.8，2007，pp.1243-1264.作為一個多主體目標的結構優化過程，權力運行是一個互動的均衡結果。

縣域傳統倫理關系的解構與新型社會關系、利益格局的建構交織并存，縣域治理必然伴隨著新矛盾新問題，一些潛在風險也會浮出水面。經濟社會的發展對縣委書記的治理能力提出了更高要求，在縣域資源互賴性不斷增強的背景下，任何行動者都無法獨立駕馭和控制權力運行過程，自上而下的動員型、管控型傳統管理模式已經難以適應縣域發展的新格局和縣域百姓的新訴求。只有把縣委書記權力運行過程置于這種網絡結構中進行思考，才能動態地把握縣委書記權力運行的邏輯關系；只有在最大限度地吸納縣域各方面利益訴求的同時，縣委書記才能有效地整合、協調各種關系，確保縣域改革能夠在穩定的政治環境中順利實施，從而優化治理效能。因此，縣委書記的權力運行受多元結構要素的影響，各種權力相互影響，共同作用于縣委書記的權力運行，權力運行的治理色彩日益濃厚。

3.權力運行的制度保障不斷強化。改革開放后，黨對制度建設的認識逐漸深化。鄧小平指出，“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”④鄧小平：《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333頁。江澤民強調，“一定要把思想建設、組織建設和作風建設有機結合起來，把制度建設貫穿其中，既立足于做好經常性工作，又抓緊解決存在的突出問題。”⑤江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》，《人民日報》2002年11月18日，第1版。這一時期，中國共產黨關于規范權力運行的制度建設體系日益完善，《中國共產黨章程》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《黨政領導干部選拔任用條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例》等共同構成了監督縣委書記權力運行的比較完備的制度體系，促使縣委書記在制度軌道上行使權力。例如，在科學決策方面，《中國共產黨黨組工作條例》《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》先后制定了末位表態制、黨政一把手不直接分管制度等；在考評問責方面，堅持注重實績、群眾公認的原則，形成了黨內問責、紀檢監察問責、人大問責、社會問責多元一體的責任追究制度；在權力監督方面，構建了集上級省（市）級黨委和紀委部門的監督，同級領導班子內部監督及人大、政協、紀委監督，群眾和媒體輿論的社會監督于一體的權力監督制度體系。

4.權力運行的效率導向持續加劇。改革開放后黨和國家的工作重心轉向經濟建設，“物質享受獲得承認，致富能手成為縣域百姓心中的標桿”。⑥馬正立：《新常態下中共縣委書記成長機理研究——基于場域、機制與角色的分析框架》，博士學位論文，中共中央黨校，2018年，第54頁。在此背景下，縣域發展GDP的競爭逐漸白熱化。在推動縣域現代化發展的過程中，傳統的小農生產模式很難適應集約化、機械化、科技化的現代農業體系發展需求，難以和專業化分工的國際國內市場有效對接，所以勞動生產率和市場競爭力都不高。縣委書記既是黨和國家發展戰略的具體執行者，也是縣域發展的組織者和規劃者，需要在黨和國家大政方針引導下，結合縣域發展實情，抓住改革開放發展機遇，推動縣域各項改革落到實處。在此過程中，縣委書記權力運行的效率導向持續加劇，為此縣委書記積極調配縣域公共資源以期在短期內實現工作效率最大化。權力運行的效率導向能夠盡快實現縣域經濟發展的目標，在短期內快速提升縣域GDP，但也可能導致發展規劃的短視效應，出現“政績工程”“面子工程”等問題，為縣委書記權力運行帶來潛在風險。

（三）新時代縣委書記權力運行的內在邏輯

新時代，中國發展面臨前所未有的挑戰和機遇。從國際形勢來看，習近平總書記多次強調，當今世界正經歷百年未有之大變局，中國將面臨更多逆風逆水的外部環境。從國內形勢來看，當前中國社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，城鄉發展仍有差距，發展不平衡問題依然突出，改革進入攻堅期和深水區后治理難度增大。習近平總書記在中央黨校縣委書記研修班的講話中明確提出要做焦裕祿式的縣委書記，始終做到心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒。進入新階段，立足新起點，縣委書記權力運行呈現出以下特征：

1.強化政治引領和政治標準。隨著世情、國情、黨情發生深刻變化，黨面臨著執政的考驗、改革開放的考驗、市場經濟的考驗、外部環境的考驗等，只有全面從嚴治黨、構建高水平的黨員干部隊伍，才能提高執政本領，才能以改革創新的精神推進黨的建設新的偉大工程。為此，黨的十九大報告要求“堅持正確選人用人導向，匡正選人用人風氣，突出政治標準，提拔重用牢固樹立‘四個意識’和‘四個自信’、堅決維護黨中央權威、全面貫徹執行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔當的干部，選優配強各級領導班子。注重培養專業能力、專業精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力”①習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。，這為縣委書記規范用權指明了方向。縣委書記行使權力要嚴守政治標準，自覺貫徹黨的路線方針政策，在思想上和行動上始終與黨中央保持高度一致。

2.思想教育、制度建設與體制改革多管齊下。黨的十八大以來，中國共產黨以改革創新的精神加快推進黨的建設，思想教育、制度建設與體制改革多管齊下，為提高黨的執政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有力保障，也為縣委書記權力的規范化運行指明了方向。在思想教育方面，2013年，圍繞保持和發展黨的先進性和純潔性，在全黨開展黨的群眾路線教育實踐活動；2015年，針對領導干部這個“關鍵少數”，開展了“三嚴三實”專題教育活動；2016年，中央在全黨開展“學黨章黨規、學系列講話，做合格黨員”的“兩學一做”學習教育活動；2019年，以縣處級以上領導干部為重點，在全黨自上而下開展“不忘初心、牢記使命”主題教育活動；2021年，在全黨開展黨史學習教育活動，對全體黨員（包括縣委書記）進行了深刻的思想洗禮和黨性鍛煉，為縣委書記權力的規范運行提供了思想動力。在制度建設方面，黨的十八大以來，中共中央先后頒布了《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內監督條例》，制定了國家監察法，等等。在體制改革方面，深化國家監察體制改革，組建國家、省、市、縣不同行政層級的監察委員會，同黨的紀律檢察機關合署辦公，實現對國家公職人員的監察全覆蓋。通過這些改革措施，一方面堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重的原則，營造了忠誠擔當干事創業的濃厚氛圍，激發了縣委書記勇于擔當、敢于作為的動力；另一方面，為規范縣委書記的權力運行、確保縣委書記廉潔用權提供了思想保障、制度保障和體制保障。

3.權力運行的關系網絡雜糅交織。“轉型社會中各種傳統的、現代的與后現代因素雜糅交織，利益格局的重新建構與社會關系的巨大解構并存，這一時期尤其需要政府具有強大的調控能力，最大限度地協調各種利益關系，推動各項改革能夠在穩定的政治環境中順利實施，從而比較平穩地實現低成本的模式轉換。”②王婷：《行政體制改革的中國語境和中國命題》，《江海學刊》2015年第2期。對縣委書記而言，其權力運行往往牽涉多重關系。首先，隨著全面依法治國戰略的提出，縣委書記的法治素養得到提升，尊法學法守法用法、依法治縣、依法用權的理性思維和法治意識得到強化，運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力不斷增強。其次，傳統社會家國同構的宗法倫理關系依然存在，世代相傳的文化基因和心理結構仍影響著縣委書記的權力行使，這種倫理關系既可能成為縣委書記順利推進工作的助力，也可能成為縣委書記的行為掣肘。再者，由于權力高度集中，縣委書記在縣域事務的管理方面掌握了大量資源，如果缺乏有效的監督制約，其可能按照個人意志和感情處理公共事務。最后，隨著市場經濟深入推進，利益主體對自身利益的追求日益強烈，理性經濟人模式與實用主義、功利主義、消費主義文化等逐漸興起，縣委書記在行使權力的過程中，如果受這種經濟文化影響，通常極易滋生權力腐敗。可見，縣委書記權力運行過程中，法治關系、倫理關系、政治關系、經濟關系雜糅交織，往往構建了較為復雜的關系網絡。

系統考察中華人民共和國成立以來、改革開放時期以及新時代不同歷史情境下縣委書記權力運行的基本特征可以發現，縣委書記的權力運行在不同發展情境中表現出不同的內在邏輯，縣委書記權力運行的過程內嵌于縣域政治、經濟、文化、社會情境之中，不同階段縣委書記權力運行過程受縣域各方面情境的綜合性影響，可以說，縣委書記權力運行過程的重要動力之一源自這種復雜的縣域情境。因此，研究縣域情境，有助于我們多層次地考察在不斷變化的縣域情境中縣委書記權力運行過程對縣域情境壓力做出反應的條件和本質，進而揭示縣域情境在縣委書記權力運行中的影響機理。

四、優化縣委書記權力運行的縣域情境

縣委書記作為縣級治理的“一把手”，其權力高度集中的背后也蘊含著一系列潛在的風險，如何有效防控這些風險，需要準確把握風險的重要屬性——風險實質上是蘊含時間跨度的預判。面對時間分離可能產生的損失，人們采取預防性措施和制度化的手段加以防控，使可能產生的損失最小化。而此類風險感知和風險防控行為，則內嵌于特定的情境之中，而這些情境要素會作用于人們的風險感知和行為選擇。對縣委書記而言，縣域情境對其權力運行的影響更為明顯。縣域社會本身是一個熟人社會，各種關系網絡縱橫交織，直接或間接地作用于縣委書記權力運行。因此，有效防控縣委書記權力運行中的潛在風險，需要健全完善多元協同機制，不斷優化縣委書記權力運行的縣域情境。

（一）夯實政治責任落實機制

在中國政治組織架構中，縣處于承上啟下的政治情境中。“不僅國家的大政方針要通過縣一級加以貫徹，而且縣要根據地方情況作出決定。縣可以說是整個國家政治運作的樞紐，只有通過縣，治理國家的機器才可以運轉起來”。①徐勇：《“接點政治”：農村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2009第11期。縣級黨委是黨在基層組織中的戰斗堡壘，構成了黨執政大廈的穩固地基，而縣委書記則是縣域治理的“一把手”，其崗位具有“地位特殊作用大、職級不高權力大、總攬全局責任大、貼近基層影響大、自我期許壓力大等特征”。②張明軍、陳朋：《縣委書記權力腐敗的影響因素分析：基于政治生態的研判視角》，《理論探討》2018年第1期。因此，優化縣委書記權力運行的縣域情境，首要的就是夯實政治責任落實機制，始終堅持“講政治”的首要原則。縣委書記在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，嚴肅黨內政治生活，嚴明黨的政治紀律和政治規矩，不折不扣地貫徹黨的路線方針政策，使中央的大政方針在縣域治理中落地生根。同時，縣委書記要勇于擔當作為，夯實政治責任，及時回應縣域百姓的訴求和期盼，不斷提升縣域人民群眾的幸福感和滿意度，以實際行動帶頭捍衛“兩個確立”、踐行“兩個維護”、增強“四種意識”。具體而言，一是要加強理想信念教育，根據縣委書記的工作特點，進行有針對性的、多元化、常態化的教育培訓，使縣委書記樹立正確的是非觀、義利觀、權力觀、事業觀，把穩思想‘主心骨’”。二是要推動黨內組織生活制度化、規范化、常態化，充分發揮縣域黨組織的戰斗堡壘作用，為夯實政治責任落實機制、優化縣域政治情境奠定堅實基礎。三是要突出黨建實績考核，通過完善考核評價、巡視巡察等多元途徑，嚴格落實黨建工作責任，以縣域高質量黨建引領高質量發展。

（二）完善推動經濟高質量發展機制

習近平總書記指出，“當前和今后一個時期，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化。”①《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，北京：人民出版社，2020年，第6頁。因此，“我們要增強機遇意識、風險意識，準確識變、科學應變、主動求變，勇于開頂風船，善于化危為機，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步。”②習近平：《習近平談治國理政》第4卷，北京：外文出版社，2022年，第122頁。縣域經濟的高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的基礎所在。近年來，隨著鄉村振興戰略的深入推進，縣域經濟發展取得了顯著成就，但農業基礎還不穩固，農業的產業化、組織化水平不高，經濟發展不平衡不充分的問題依然存在。特別是“十四五”時期，中國進入新發展階段后，面對世界整體經濟形勢動蕩變革和新冠肺炎疫情全球大流行的交織影響，推動縣域經濟高質量發展的任務更加迫切。為此，要全面貫徹落實疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全的要求，堅持統籌縣域疫情防控和經濟社會發展，不斷優化縣域經濟環境，有效防控縣委書記權力運行的潛在風險。在2020年7月召開的企業家座談會上，習近平總書記明確指出，“各級領導干部要光明磊落同企業交往，了解企業家所思所想、所困所惑，涉企政策制定要多聽企業家意見和建議，同時要堅決防止權錢交易、商業賄賂等問題損害政商關系和營商環境。要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。政府是市場規則的制定者，也是市場公平的維護者，要更多提供優質公共服務”③習近平：《在企業家座談會上的講話》，《人民日報》2020年7月22日，第2版。，為構建親清政商關系、營造良好的營商環境指明了方向。首先，全面深化“放管服”改革，強化“權責清單”制度的建設和執行，通過權力清單，保障縣域領導干部規范用權，通過責任清單，推動縣域領導干部積極為企業服務。其次，保障企業合法權益，充分激發市場主體活力和社會創造力，推動縣域經濟發展。最后，營造良好的法治環境，為推進縣域經濟高質量發展、深化改革進程、規范縣委書記的權力運行奠定堅實的法治保障。

（三）理順利益關系協調機制

黨的十九大報告明確提出，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而“城鄉發展不平衡、農村發展不充分仍是社會主要矛盾的集中體現。”④習近平：《習近平談治國理政》第4卷，第194頁。特別是城鎮化進程中勞資糾紛、執法不當、征地拆遷、環境污染、醫患糾紛等不同類型社會問題的涌現，對縣委書記的治理能力提出了更高的要求。面對多元復雜的縣域社會情境，不僅要暢通縣域群眾的利益訴求表達機制，充分發揮人大、政協、媒體等重要平臺的表達作用，而且要規范縣域群眾的利益表達程序，為縣域群眾有效表達自身訴求提供制度保障，更要以實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益為出發點和落腳點，完善縣域群眾利益保障機制，還要綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、調解、疏導等辦法，把縣域群眾合理合法的利益訴求解決好。

（四）健全社會主義核心價值觀引領機制

農耕文化是縣域社會發展的精神載體，以血緣地緣為基礎的傳統人情倫理則是縣域社會聯系的重要紐帶，而隨著縣域市場經濟的發展，多種文化思潮彼此交織，各種傳統的、現代的乃至后現代的要素相互作用，共同型塑了縣域社會的文化情境，深深地浸潤著縣委書記的權力運行，成為影響其權力運行的重要變量。《“十四五”文化發展規劃》指出，“戰勝前進道路上各種風險挑戰，文化是重要力量源泉，必須高揚思想旗幟、強化價值引領”。⑤《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈“十四五”文化發展規劃〉》，2022年8月18日，https://www.mee.gov.cn/zcwj/zyygwj/202208/t20220818_991885.shtml，2022年9月5日。優化縣域文化情境，要始終堅持以社會主義核心價值觀為引領，統籌推進縣域文化資源的整合配置，為縣域發展提供強大的文化動能。一是要深入挖掘縣域文化的精神實質。以社會主義核心價值觀為引領，將其與縣域文化的發展實際相結合，挖掘縣域文化的軟實力，激發文化的凝聚力、創造力、生命力，從而強化人們（包括縣委書記）的風險意識、共同體意識和責任意識，提升應對風險挑戰的精神韌性。二是加強涵養公共道德的制度體系建設。公共道德建設是社會主義核心價值觀建設的重要載體，而對行使公權力的縣委書記而言，公共道德建設特別是公共道德制度建設也是重中之重。雙傳學認為，“制度是培育公共道德的重要保障，在公共道德的涵養中具有根本性、全局性作用。建立科學的積極的制度，能降低道德風險、促進社會生活和公共生活有序發展。”⑥雙傳學：《社會轉型時期的公共道德建設》，《中國特色社會主義研究》2016年第3期。這就需要通過加強涵養公共道德的制度體系建設，發揮思想教育和制度規范的雙輪驅動作用，將自律和他律相結合，以此提升縣委書記的道德建設水平，強化縣委書記的道德自覺意識。三是要充分利用縣域廣播、電視、音像、電影、出版、報紙、雜志、網站等不同媒介形態，發揮全媒體時代中輿論的正向引導作用，從而營造干事創業、擔當作為的濃厚氛圍。

結語

從權力系統本身來看，縣委書記的權力運行涉及多重政治關系，具有高度復雜性，而這種權力系統的特質會受情境的系統影響，情境性也成為其復雜性的一個組成部分。具體而言，縣委書記的權力運行過程內嵌于具體的、歷史的、現實的縣域情境之中。中華人民共和國成立初期縣委書記權力運行呈現出政治關系的整合性、政治行為的動員性、政治規范的引導性三個方面的特征；改革開放時期縣委書記權力運行的基本邊界漸趨清晰，治理色彩日益濃厚，制度保障不斷強化，效率導向持續加劇；新時代縣委書記權力運行的特征表現為強化政治引領、政治標準，思想教育、制度建設與體制改革多管齊下，權力運行的關系網絡雜糅交織。縣委書記的權力運行在不同發展情境中表現出不同特征的內在邏輯，情境是影響權力運行的重要因素。與此同時，情境也是有效防控風險的重要變量。風險蘊含時間跨度的預判，面對時間分離可能產生的損失，人們采取預防性的措施和制度化的手段加以防控，使之可能產生的損失最小化，而這種風險感知和風險防控行為，則內嵌于特定的情境中，這些情境要素會作用于人們的風險感知和行為選擇。綜合這兩方面因素，本文將情境性分析思路納入對縣委書記權力運行的研究，提出優化縣委書記權力運行的縣域情境，這對規范縣委書記權力運行、有效防控權力運行中的潛在風險具有重要意義。通過夯實政治責任落實機制，完善推動經濟高質量發展機制，理順利益關系協調機制，健全社會主義核心價值觀引領機制，可以不斷優化縣委書記權力運行的縣域情境。對情境性要素的系統分析，為準確把握縣委書記權力運行的內在機理并有效應對其潛在風險挑戰做出了理論回應。