CGR框架下地方政府預算協同治理機制研究

林 靜

(集美大學誠毅學院，福建 廈門 361021)

預算與國家治理之間存在著聯系。2013年中共十八屆三中全會首次從國家治理層面定位財政，即“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，而預算作為財政制度的核心，通過規范政府的財政收支行為，能夠推動國家治理能力現代化。公共預算專家阿倫·威爾達夫斯基提出“如果你不能制定預算，你怎能治理？”[1]需要考慮的是，地方政府預算過程涉及財政部門、支出部門、審計部門、立法部門、社會公眾等利益相關者，各自的利益訴求與追求利益最大化的決策可能導致政府整體預算能力不高，表現出財政資金配置低效甚至無效。因此，多元利益相關者需要構建協商共享、協同合作的預算治理機制。

大部分學者運用協同治理理論研究政府預算和國家治理的相關問題，認為預算績效與政府治理具有共生性與協同性[2]。有的研究強調協同治理的多元主體，如包國憲等提出績效領導是基于公共價值的協同領導體系，能夠有效引導公民參與，引導利益相關者之間溝通和協商，實現多元主體合作[3]。有的關注協同治理體系的構建，如李紅霞和劉天琦提出要建立績效預算與政府治理協同共容機制，提升預算管理的科學規范化水平，有效推進國家治理體系和治理能力現代化[4]；袁月和孫光國認為預算管理、政府會計、政府內部控制、國家審計均是國家治理大系統的重要組成部分，各組成部分之間相互影響，以提高預算績效為核心進行的探索需要處理好各組成部分之間的關系，從而對國家治理產生更大的協同效應[5]；何文盛和蔡澤山在協同治理機制(CGRs)理論框架下，構建地方政府預算績效管理改革的跨部門協同治理機制[6]。從上述研究來看，預算過程與政府治理都涉及多元利益相關者，不少學者強調在政府預算中要推動多元協同治理，但缺乏對協同治理的影響因素與協同動力的系統性分析。本文擬通過構建我國地方政府預算治理框架，以驅動因素與協同動力為切入點，研究預算過程中利益相關者的協同合作，實現預算協同治理機制有效、可持續。

一、地方政府預算協同治理的需求及其面臨的現實困境

(一)地方政府預算協同治理的需求

地方政府預算過程實質上是財政資金的合理配置與使用過程，財政資金取之于民，必然要用之于民，涉及地方政府與公眾兩大類主體。社會公眾是預算資金的供給者，有權參與預算全過程，并全面了解預算資金信息；地方政府是預算資金的需求者，應以公共政策或公共利益目標為依據來配置和使用財政資金。然而，信息不對稱和預算主體的主觀利益訴求，可能導致財政預算過程中出現道德風險。社會公眾作為信息劣勢方，只能通過地方政府提供的預算信息來了解資金的使用情況，實際參與預算的程度極其有限，弱化對地方政府行為的約束與監督；地方政府作為信息優勢方，可能采取隱瞞或虛報預算信息的決策，從自身利益出發追求預算資金最大化，導致預算資金池膨脹，進而產生挪用、浪費預算資金的低效現象，偏離公共政策或公共利益的目標。具體到預算環節，涉及的預算主體更復雜，地方政府的不同部門在預算中承擔著不同職責，如財政部門分配財政資金、支出部門編制預算與使用財政資金、立法部門審批預算與監督財政資金使用、審計部門監督財政資金績效等。這些預算主體基于自身利益訴求而作出的行為決策，實質上就是預算博弈，包括：一是預算編制環節中支出部門之間的競爭博弈，在懲罰機制較弱與尋租成本較低時，支出部門可能會采取不細化編制預算的行為決策以創造尋租空間，競相爭取盡可能多的預算資金；二是預算審批環節中支出部門、財政部門與立法部門的序貫博弈，在支出部門尋租意愿較強、租金收益較高、懲罰成本較低等因素影響下，財政部門可能主動創租，從而對支出部門提出的預算作形式審核，或是財政部門與支出部門合謀，隱瞞預算信息，共享利益，同時立法部門在政治激勵較弱、監督成本較高時會弱化預算監督職能。以上種種，最終造成地方政府預算協同治理失靈。必須注意的是，地方政府預算治理絕非地方政府或某一政府部門為單一主體的治理，而是融合地方政府與社會公眾、不同政府部門共同參與的多元主體的治理。只有尋求多元利益主體協同合作的驅動因素，構建協同合作的動力機制，才能保證多元利益主體在預算過程中實現博弈均衡，從而有效提升財政資金配置與使用效率。

(二)我國地方政府預算協同治理面臨的現實困境

為了克服地方政府預算中多元利益主體的協同失靈，有必要結合我國地方政府(1)為了更具象地分析我國地方政府預算協同治理的現實困境，本文所論及地方政府均為省級層面的地方政府，下同。預算實踐來考察影響預算主體行為決策的因素，主要涉及激勵約束機制、實質性參與、共享信息和預算權配置。

激勵約束不相容。設計合理的激勵約束相容機制，有利于促進利益相關者協同行動。從約束機制來看，支出部門預算的編制要符合《中華人民共和國預算法(2018年修正)》，遵循預算原則與程序，但事實上仍然存在一些預算編制不合規行為。如在2020年度審計署發布的省級地方政府審計報告中，安徽省有5個部門和7家所屬單位未將動用以前年度結余、利息收入、其他收入等編入預算，山西省退役軍人事務廳、省發展改革委行政干部學院等8個單位，因結余資金有專項用途、事業單位機構改革等導致部門預算編制不夠完整準確(2)資料來源于《安徽省2020年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》《關于山西省2020年度省本級預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告》。。從激勵機制來看，2015年頒布實施的新預算法強調績效預算的理念，2018年國務院發文全面實施預算績效管理，2020年3月2日財政部發布《項目支出績效評價管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，細分績效評價目標、規定績效指標體系框架、要求績效評價結果與預算安排掛鉤等。從形式上看，績效結果與預算安排掛鉤可以起到一定的激勵和約束作用，如《辦法》第27條提出，績效評價結果為優、良的，根據情況給予支持；績效評價結果為中、差的，根據情況核減預算，給予整改應對措施，整改到位后再安排預算資金。事實上，績效評價和管理的理論基礎是基于財政受托責任[7]，首先是對合規即政府部門花錢行為的正當性負責，其次是對績效即花錢結果是否符合公共利益負責。但是，績效激勵以節約財政資金為主要依據，可能出現阻滯資金效率提升的棘輪效應[8]；而績效問責界定較籠統、模糊，沒有實質性地掛鉤政績考核、行政問責，還有可能造成利益相關者尋租以符合所謂的情況，自然不會影響下一年度的預算決策安排，無法真正體現激勵約束相容作用。

缺乏有效的實質性參與。不論是財政部門、支出部門、立法部門還是審計部門，都是政府部門，作為財政預算的內部力量占據主導地位，而社會公眾作為財政預算的外部力量較為薄弱，未能形成財政預算的內外合力作用。在我國預算實踐中，雖然嘗試和探索了外部力量的實質性參與，如2005年浙江省溫嶺市試點民主懇談形式的參與式預算，并運用到預算編制、審查和監督各環節，隨后推廣至河南省焦作市、上海閔行區、江蘇省無錫市等地區，但仍然存在一些問題。其一，社會公眾的預算參與權缺少法律保障，不論是《中華人民共和國憲法》還是《中華人民共和國預算法(2018年修正)》，都沒有明確細化規定公民的參與權。其二，參與預算代表的選取技術與方法不盡合理，如浙江省溫嶺市的分層抽樣方法，可能導致選取缺乏預算參與熱情或預算專業知識的公眾，無法真正激發公眾與其他利益相關者協同行動的作用。其三，參與式預算未融入預算績效評價環節。績效評價僅限于政府部門的評價，也可由第三方機構評價，但第三方機構往往是政府部門的受托者，有可能應委托者的需求或與委托者共謀而提供失實的績效評價結果。此外，當前還缺失社會公眾、新聞媒體、專家學者等多元主體參與績效評價的平臺或渠道，外部參與預算監督較乏力。

預算信息不對稱弱化共享動機。財政預算信息由政府壟斷，社會公眾處于信息劣勢，要實現預算信息對稱，政府就必須主動全面公開預算信息，才有利于預算中的利益相關者建立相互信任、相互理解的共享動機，為達成公共利益目標而協同行動。2015年新預算法中第1條、第14條與第89條都規定政府必須主動公開預算，并特別強調需要重點披露的預算信息與公開的時限。此后，地方政府加速推進預算信息公開，不斷擴大公開范圍，細化公開內容，規范公開平臺。從預算編制、調整、執行與決算環節來看，每個財政年度的1月底2月初我國省級地方政府基本上都會在官網公開當年度的預算報告、預算表和上一年度的決算報告，并應預算調整要求動態公開當年度的預算執行與調整情況；從審計環節來看，每個預算年度的7月底8月初都在審計署或各省審計廳官網公開上一年度財政收支審計報告。然而從預算全過程來看，地方政府的預算安排與預算草案要以中期財政規劃為指導，而績效預算管理需要在事前編制預算項目支出績效目標表，事后進行績效評價。實際情況是，我國地方政府的中期財政規劃、預算項目支出績效目標表、績效評價報告等公開程度較低，公開的載體呈碎片化狀態，且可獲得性較差、不夠及時、不夠細化，弱化社會公眾進行預算協同行動的共享動機。

預算權配置失衡影響協同行動。預算權力的分配是最主要的預算活動內容，只有通過法律來規范參與預算的利益相關者的行為，才能有效開展政府的預算活動，最大限度地實現政府預算目標，保證公共資源的有效運用。這些預算權力主要有財政部門與支出部門的預算編制、調整、執行、決算權限，立法部門的預算審批、監督權，審計部門、社會公眾與第三方的預算監督權等。

財政部門掌握著預算資源的分配權，在預算資源有限的情況下，分配給A支出部門而不是B支出部門，主要依據是支出部門承擔的財政事權及支出績效目標。各支出部門是財政資金的需求者和使用者，出于自身利益考慮，如追求地區生產總值最大化、政績考核等，可能會利用預算編制、調整權，盡可能地攫取預算資源。如果財政部門與支出部門達成共謀，就會偏離公共利益目標，不能有效發揮政府預算的作用。因此，預算權配置的關鍵是權力的相互制衡。預算資源取之于民、用之于民。理論上而言，社會公眾應參與預算活動全過程，監督預算資源的分配、使用等。事實上，很難做到全民參與，原因之一是交易成本太高。監督權更多地賦予社會公眾的代表——立法部門，在我國省級地方層面的立法部門即省人大。新預算法賦予省人大監督權，規定預算監督的審查范圍和內容，明確規定審查預算草案要注重預算績效。值得注意的是，這些規定基本上是籠統、原則性的表述，省人大監督權的行使僅停留在如果出現問題可以提出建議的層面，沒有實質性的預算修正權。在預算執行過程中，省人大缺乏績效監控的法律保障、技術和平臺。省審計廳的監督以審計報告形式體現，內容較粗糙，省人大對審計報告的審議多是一次性表決通過。可見，從預算的編制、調整、執行到決算，處于主導地位的仍然是代表政府方的財政部門、支出部門和審計部門，社會公眾與立法部門監督權發揮的效用有限。這種預算權力配置的格局會讓社會公眾失去與其他預算利益相關者聯合行動的熱情，難以實現預算過程中的協同治理。

二、CGR框架下我國地方政府預算協同治理機制的構建

為了突破我國地方政府預算協同治理的現實困境，應從預算主體的利益訴求及其行為決策入手，考慮促進預算利益相關者協同合作的因素、過程、結果等內容，將協同治理機制嵌于地方政府預算各環節中，才能有效提升財政資金配置與使用效率。

(一)協同治理機制的理論

Kirk Emerson等設計協同治理的整合性框架，即在一定政治、社會經濟、法律、環境及其他系統情境下，運用協同驅動因素，促使包括政府與非政府的多元利益相關者，通過協同治理機制(Collaborative Governance Regime，CGR)的動態交互運作，以實現某種公共政策或公共利益的目標[9]。

(二)地方政府預算協同治理機制的主要內容

在CGR的整合性框架下，實現有效、持續運作的地方政府預算協同治理機制應包括以下三個部分：一是促進預算利益相關者協同合作的因素，即協同驅動因素；二是協同合作的過程，即協同動力的動態交互，促使預算利益相關者協同行動的實施，形成共謀合力的作用；三是協同治理的結果，即預算利益相關者協同行動以實現預算協同治理效率，同時，在外部環境發生變化時再反饋給協同動力系統，重新整合協同合作的過程以逐步提高預算協同治理效率。預算協同治理機制框架中最核心的組成部分是協同動力，涉及多個預算利益相關者，而要激發各預算利益相關者參與協同治理必須考慮驅動因素。因此，地方政府預算協同治理機制的有效運作需要具體分析驅動因素與協同動力。

(三)地方政府預算協同治理機制的關鍵性要素分析

1.協同驅動因素，包括領導力、間接激勵、相互依賴和不確定性四個方面。預算利益相關者了解越多的驅動因素，越可能實現預算過程中的協同動力，從而越能促使預算協同治理體制有效運作。

一是領導力。全球治理委員會對治理的概念給出權威性和代表性解釋：治理是個人、各種公共部門和私人部門管理共同事務的諸多方式及總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。該概念強調治理主體是多元化的利益相關者，治理規制是正式與非正式制度安排。十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，明確共同事務的治理主體是黨委、政府、社會組織和公眾，治理規則是法治。從省級地方政府層面而言，省委與省級人民政府在治理體制中應處于領導的權威地位，合理制定協同治理的正式與非正式制度規則，以驅動省級政府部門、行政事業單位、社會公眾等多元主體通過協商合作和平等交流的方式共同管理事務，實現公共利益。

二是間接激勵。如果預算治理以問責為主實行外部硬約束，不加強內部激勵，利益相關者就會束縛手腳，難有動力提高財政資金分配和使用的有效性。只有將激勵與約束相結合，從內外部最大程度地壓縮尋租空間，驅動利益相關者在預算資源分配與使用等過程中強化責任意識，將自身的利益如政績考核與公共利益相統一，從而提升財政資金的績效水平。

三是相互依賴。地方政府預算涉及多元利益相關者。首先是省級地方政府內部的利益相關者，主要有支出部門如行政事業單位、省財政廳、省審計廳和省人大。前三類是地方政府在預算過程中的主體分解，支出部門申請和使用預算資金，省財政廳審查和分配預算資金，省審計廳監督預算資金的使用；第四類是作為社會公眾代表的立法部門，行使預算的審批權與監督權。其次是外部的利益相關者，主要有第三方評估主體、社會公眾、公共組織等，利益相關者之間存在相互依賴的關系。從財政預算資金的供求關系來看，地方政府是資金需求者，社會公眾是資金供給者。社會公眾有權全面且清楚地了解政府如何使用財政資金、是否合理配置、是否提高社會效益、是否有利于公共利益目標的實現等，這就要求地方政府主動全面公開預算信息。此外，地方政府預算包含預算編制、審批、執行、調整、決算等多環節。任何一個主體都無法獨立完成預算全過程。在這種參與約束條件下，驅動地方政府預算的利益相關者協同合作形成合力，充分發揮主體作用，防止和解決利益沖突，實現公共利益。

四是不確定性。地方政府預算過程中的利益相關者會從自身利益出發進行決策，產生預算博弈行為，最終實現的預算均衡實際上是利益相關者在預算博弈中相互妥協的結果，而這并不一定最符合公共利益。同時，當前全面推進績效預算管理中，存在績效預算缺乏一定的技術基礎、績效預算約束力弱、績效預算與中期預算如何銜接等新挑戰和新風險。基于此，預算利益相關者應協同合作，減少預算博弈行為，共同應對與治理風險，提升預算治理效率。

2.協同動力，涵蓋實質性參與、共享動機、聯合行動能力三個要素，是協同治理機制的重要組成部分。協同動力是否能夠有效發揮作用，取決于這三個要素自我增強的循環互動作用。

一是實質性參與。在地方政府預算中，實質性參與是指多元利益相關者通過發現各自利益訴求、定義公共利益目標、協商對話共同參與預算全過程、決定預算方案來實現的。如果將社會公眾納入預算參與者中，擴大預算監督面，讓社會公眾行使知情權和監督權，且確保監督是實質有效的，就會對地方政府行為形成強有力的約束，從而減少尋租與設租行為。

二是共享動機。實質性參與引起多元利益相關者的共享動機，共享動機指的是多元利益相關者之間相互信任、相互理解、內部合法和共同承諾。如果能夠明確與保障多元利益相關者的共享動機，又會反過來加速或促進實質性參與，與實質性參與形成一種良性循環。多元利益相關者的相互信任是保障共享動機的關鍵要素，只有實現相互信任，才能促進相互理解，產生內部合法和共同承諾的結果。地方政府預算利益相關者之間的相互信任不僅僅是地方政府與社會公眾的相互信任，還包括省財政廳與支出部門、省財政廳與省人大等政府內部之間的相互信任，這就要求多元利益相關者協同合作。而造成利益相關者之間信任缺失的最主要原因是預算信息不對稱，要增進相互信任的前提是預算信息共享，即地方政府的所有財政預算資金信息必須公開化且具有可獲得性。利益可以相互兼容和依存，相互理解并非一定要利益相關者的利益訴求完全趨同或一致，而是要了解與兼顧各方利益相關者的利益訴求，通過利益相關者的協同合作，協調與緩和利益沖突，以推動各方利益相關者致力于共同承諾，達成符合公眾利益的最終預算方案。

三是聯合行動能力。在實質性參與和共享動機實現有機結合且相互作用循環下，通過程序和制度安排、領導力發揮、知識共享和資源配置，促成利益相關者之間的聯合行動能力。程序和制度安排應作為地方政府預算首要考慮的要素，包括非正式和正式的規則、制度設計、組織機構、操作程序等。具體而言，為了實現預算對利益相關者特別是地方政府的支出行為起到約束作用，要制定統一的預算標準和預算規則，以立法的外部約束方式來強制執行，將預算細化、預算績效與多元主體協同治理等內容置于預算法律框架之下。第二個要素是領導力，既是協同驅動因素，也是協同動力的重要組成部分。地方政府預算的協同治理要求各利益相關者在解決利益沖突時發揮各自角色的作用，以促進協同合作。如支出部門編制預算時以多種渠道或方式讓社會公眾實質性地參與預算決策，社會公眾要主動積極建言獻策，兩者針對利益沖突的預算項目進行商討等。第三個要素是知識，在地方政府預算協同治理中的具體體現是各利益相關者尤其是社會公眾要共享預算專業知識，以促進協同合作的有效性。第四個要素是資源，包括資金、時間、技能、權力等，這些資源的配置方式是CGR運作合法性和有效性的關鍵。地方政府預算最重要的資源是預算權力，其配置合理與否直接影響財政資金分配及其使用的有效性。根據孟德斯鳩的分權原則，預算的編制權、調整權、審批權、收支執行權、監督權等要由不同的利益相關者來掌握，實現權力的相互制衡，才能最終保障預算過程的協同行動效率。

三、完善地方政府預算協同治理機制的路徑

(一)構建激勵約束相容為核心的驅動因素

地方政府預算活動的參與者包括財政部門、支出部門、立法部門、審計部門、社會公眾等多元利益相關者，說到底是由具體的人組成，每個人除要承擔明確的責任外，還需要有按績效進行利益分配的激勵因素，才能促進預算活動的有效性。一方面，落實責任就是要形成預算績效的硬約束，將績效評價結果與預算決策掛鉤的規定細化。績效評價結果為中、差的，掛鉤預算資金使用情況，超支一定比例或出現預算尋租行為，應追究行政領導人的主體責任。下一財政年度申請預算資金時，在遵循政策目標優先排序前提下，將其作為重點審查對象，而不能簡單地削減資金。另一方面，內部激勵要滿足“人”的自身利益追求。雖然物質利益并非唯一的激勵因素，卻是至關重要的因素之一。“羊群效應”理論肯定了獎勵在利益相關者選擇策略行為中的積極作用[10]。績效評價結果為優、良的，掛鉤預算資金結余情況，節余一定比例的以權重或指數方式折算至地區生產總值中，作為政績考核的指標之一。在績效預算管理中設計適當的激勵約束相容機制，可以促使預算利益相關者積極主動提高項目績效水平，更有利于形成預算過程的協同行動。

(二)完善循環交互的預算協同動力機制

第一，多渠道拓展除省人大以外的多元利益相關者參與預算，提升預算實質性參與的熱情，實現預算監督中的協同性。借鑒上海閔行區預算聽證、廣東省預算支出聯網監督等參與式預算的實踐經驗，改進代表抽取方法，可采取以新聞媒體、社會公眾、專家學者為主體，按“三三四”的比例隨機抽取和主動報名相結合的方式，參與預算編制、預算調整、決算等環節，對重大項目予以質詢、辯證，省人大與相關政府部門要及時反饋。同時，運用“互聯網+”和大數據平臺，建立公開透明、可登錄查詢的預算聯網監督系統，實時跟蹤支出項目的資金使用效益，實現績效預算事前、事中、事后的全過程監督。

第二，從法律層面賦予省人大預算修正權。權力能在集體行動中發揮建議、提示和引導的功能[11]。當省人大及其預算工作委員會、財政經濟委員會在審查預算中發現問題時，能夠擁有一定的權力，如調整預算收支的總額、在各種重大項目優先排序中重新配置資源，并提出修正草案等，能提升省人大在預算決策中的影響力。這不僅落實預算監督權，是省人大參與預算的實質性體現，也有助于提升省人大與政府部門其他利益相關者在預算活動中的協同性。

第三，強化多元利益相關者的共享動機，提升預算治理的協同性。首先，實現預算信息全面公開化、透明化、細化。在財政部頒布《地方預決算公開操作規程》(財預〔2016〕143號)的基礎上，各地方政府應出臺具體實施細則，結合當前績效預算管理的實施要求與預決算公開的實踐，在政府官網“政務公開”欄或“財政預決算公開平臺”設置細化的子菜單，分為“中期財政規劃”“財政預算”“財政決算”“績效預算”四欄，特別是“績效預算”欄至少要包括事前預算項目支出績效目標表與事后績效評價報告。為了便于預算利益相關者獲得和共享預算信息，預算文件統一為PDF格式，并按照新預算法的規定及時公開公布。其次，隨著財政預算管理日趨數字化，應加強區塊鏈與大數據技術的運用，改變各部門“信息孤島”的狀況，構建財政大數據共享平臺。一方面，在預算各環節以區塊鏈數據存證來落實預算主體責任，當發生預算資金分配及使用等問題時可追溯，以約束與監督相關主體的行為；另一方面，可借助財政大數據共享平臺積累的信息，不僅能橫向比較不同支出部門的預算項目支出績效目標，更能客觀地獲取預算支出項目的優先排序結果，還能縱向比較同一支出部門的歷年績效評價報告，以大數據的挖掘與分析來實現預算信息共享，從而促進參與預算的財政部門、支出部門、立法部門、審計部門等多元利益主體協同合作，建立可持續、穩定的聯動機制，形成預算協同治理合力。當然，為避免政府部門內部的尋租風險，還要以保障社會公眾、新聞媒體、專家學者的實質性參與預算全過程為前提，落實多元利益相關者的監督權，達到預算權力的相互制衡，促成多元利益相關者的聯合行動能力，確保預算協同治理的公平、公正和高效。