論邊疆治理政策的比較研究

李朝輝

(云南大學 民族政治研究院，昆明 650500)

在快速發展和全面崛起的過程中，中國的邊疆以前所未有的發展姿態凸顯，作為“一個運用國家權力并動員社會力量解決邊疆問題的過程”[1]，邊疆治理成為國家治理體系中關鍵的特殊組成部分。邊疆的有效治理助推國家發展。習近平總書記“治國必治邊”的論斷，黨的十九大報告明確提出的“加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全”[2]，以及十九屆四中全會進一步強調的“加強邊疆治理，推進興邊富民”[3]，將邊疆治理的重要性凸顯在世人面前。學者們從不同的視角展開豐富而高質量的研究，產出大量高質量的學術成果。但是，通過梳理文獻發現，從政策的維度尤其是政策比較的維度進行的邊疆治理研究成果付之闕如。

邊疆治理政策是國家為實現對邊疆的有效治理而制定的相應政策，實質上是國家的邊疆治理戰略在邊疆治理實踐中的具體化[4]。邊疆治理政策的前瞻性制定及其有效執行，關乎邊疆治理的成效，影響邊疆的安全、穩定及發展，進而影響國家治理和國家發展。從古至今，中國因地制宜，采取多樣化的邊疆治理政策，尤其是新中國成立以來，黨和政府實施不少邊疆治理政策，卓有成效。這些政策亟待進行全面而深入的研究。加之中國鄰國數量多，鄰國之間的邊疆治理政策存在博弈性，因此在深入研究邊疆治理政策的基礎上，有必要展開國別比較，以及開展區域內各邊疆省份的邊疆治理政策研究。可是，既有的邊疆治理研究缺乏這一重要視角，因此馬大正先生著重提出要重視“不同時期、不同類型、不同國別的邊疆政策的比較研究”[5]159。

一、邊疆治理政策比較的歸因邏輯

(一)邊疆影響國家治理及國家發展

邊疆是國家疆域的邊緣性區域。它既是國家發展的新增長點，又承載著國家核心利益，更是國家一系列重大戰略的支撐點[6]。首先，在傳統的國家治理格局以及“核心—邊緣”模式中，核心地區得到最大程度的重視。傾全國之力，包括利用邊疆地區的各種資源，甚至犧牲邊疆地區的發展來重點治理和發展核心區域，勢必導致邊疆地區的落后及發展的滯后。因此，在越來越重視國家全面發展的時代背景下，邊疆地區成為國家發展新的增長點。其次，邊疆雖處于國家疆域的邊緣，卻承載著國家的核心利益：一方面，維護國家的海疆權益本身就是在維護國家的核心利益；另一方面，國家的海外利益尤其是戰略能源供給地以及戰略能源運輸通道，日益決定國家的可持續發展，從而凸顯為國家的核心利益。最后，邊疆地區尤其是陸地邊疆成為國家一系列重大戰略的支撐點。目前，我國的“一帶一路”倡議、國家安全戰略、地緣政治戰略、周邊外交戰略等助推國家發展的各種重大戰略，都離不開陸地邊疆的有效治理及可持續發展。換言之，國家發展需要來自陸地邊疆的安全保障，需要邊疆的穩定和發展，以及邊疆豐富的資源支撐[7]。

(二)邊疆治理存在差別化邏輯

要實現邊疆對國家治理及國家發展的助推作用，必須依靠有效且長期的邊疆治理。而陸地邊疆本身結構上存在差異性特征，中國的邊疆治理如馬大正先生所言：“要因地制宜，一切從中國國情實際和邊疆實際情況出發，絕不能搞一刀切。”[8]中國的陸地邊疆區域之間在宏觀、中觀及微觀上均存在差異。宏觀上，中國的9大邊疆省區在自然環境、發展狀況、社會條件、民族關系、宗教信仰、政治生態、地緣形勢及所面臨的突出問題等方面存在很大差異。中觀上，一是不同的省區之間內部存在不同類型的地市級行政區域，如邊境市、邊境自治州、邊境“地區”以及邊境盟；二是具體到每一個邊疆省區內部，分布著三種不同性質的地市級行政區域，即邊境區域、非邊境的邊疆區域(不靠近邊界但具有邊疆特性)、非邊疆區域(不靠近邊界也不具有邊疆特性)。以上不同中觀意義上的行政區域在地理、社會文化、經濟狀況、地緣條件以及所面臨的治理問題上，表現出很大的差異性。微觀上，中國140個陸地邊境縣(市、區、旗)和新疆建設兵團的58個邊境團場之間，以及它們與非邊境縣級政區之間，在地緣形勢、政治生態、自然環境、發展狀況、社會文化、民族宗教等方面存在的差異性更大。簡言之，中國的陸地邊疆治理必須遵循一種因地制宜的差別化邏輯[9]。

(三)邊疆治理政策存在差異

這是邊疆治理政策可以進行比較研究的邏輯前提。“國家對邊疆的治理主要是通過政府的政策工具來實現的，邊疆治理的目標是通過一系列的政策而達成的。”[6]54既然邊疆治理存在差別化邏輯，用以達成邊疆治理目標的邊疆治理政策必然存在差異。具體表現為：一是國別差異，國家之間的邊疆治理政策存在巨大差異。國與國之間在疆域大小、人口規模、政治體制、經濟發展、央地關系、國家治理模式等諸多方面存在巨大差異，國與國之間所面臨的具體邊疆問題也大相徑庭，勢必導致采取多樣化的邊疆治理政策來應對不同的邊疆問題。二是區域差異，有些國家內部的不同邊疆地區所采取的解決邊疆問題的政策存在明顯差異。在同一個國家范圍內，邊疆地區之間的差異性也廣泛存在，具體表現在地理環境、交通條件、政治生態、經濟發展、歷史文化傳統、民族宗教以及所面臨的具體邊疆問題等方面。三是時代差異，隨著時間的推移，邊疆地區的形勢以及所面臨的邊疆問題會發生變化，解決邊疆問題的具體政策應隨之調整或完善，使得邊疆治理政策在時間長河的對比中存在差異。

(四)邊疆治理政策存在博弈

這是全球化時代背景下對邊疆治理政策應該進行比較研究的必要性所在，具體可分為國別維度和國內維度。當今世界處于民族國家時代，國與國之間依據主權原則、確定的疆域范圍以及清晰的邊界而分割。但是，在全球化時代背景下，國家利益超越本國主權管轄范圍，在其他國家范圍內存在，從而將國家利益的超主權外溢現象以及新形態邊疆(如利益邊疆、戰略邊疆)凸顯出來，邊疆治理戰略的謀劃不再局限于主權管轄范圍內封閉的傳統地理空間，必須在堅持主權原則的同時，積極主動地謀劃存在于他國主權管轄范圍內的新形態邊疆的維護和治理。而邊疆治理戰略的實踐則有待具體政策的制定和執行，以及具體舉措的實施。這勢必帶來國家間邊疆治理政策的博弈。就具體毗鄰國家而言，邊疆治理政策的博弈更明顯。國家針對具體邊疆問題所制定的邊疆治理政策，不僅是為了守邊固邊，維持邊疆的安全和穩定，促進邊疆的發展，還為了在同鄰國的邊疆治理政策博弈中獲得相對優勢，從而凸顯國家實力，提升國家形象，甚至吸引鄰國人口流入。如20世紀90年代以來，云南省臨滄地區每年非法越境的人員可達2000～3000余人次[10]。就國內不同邊疆地區而言，邊疆治理政策也存在博弈，只是這種博弈相對于毗鄰國家之間的博弈更隱性化。這主要源于邊疆地區政府之間的激烈競爭，既包括邊疆省區之間的競爭，也包含邊疆省區范圍內不同邊境市縣之間的競爭。一旦在競爭中獲勝，意味著本地區綜合實力及治理能力的勝出，更意味著政府官員在激烈博弈中取得勝利，從而增加其在仕途上高升的可能性。

(五)從政策比較維度研究邊疆治理付之闕如

周平教授于2008年在《我國的邊疆及邊疆治理》一文中首次對“邊疆治理”概念進行清晰界定，此后又陸續出版多部邊疆治理方面的著作，發表一系列邊疆治理方面的期刊論文，推動了中國邊疆治理的研究走向全面和深入。對此，馬大正先生明確表示，周平教授“率先提出了‘邊疆治理’這一概念，并對我國邊疆治理的概念、價值取向、戰略等問題進行了系統性的論述，這對于我國邊疆治理研究具有開創性意義”[5]484。通過檢索多個中文數據庫發現，“正是在2008年‘邊疆治理’概念得到明確界定之后，直接以‘邊疆治理’為題和在行文中使用‘邊疆治理’概念的論文，才開始大量出現并且呈現出逐年攀升趨勢。”[11]通過文獻梳理發現，在快速發展的邊疆治理研究中，從政策維度研究邊疆治理的成果很少，對邊疆治理政策展開比較研究的成果更是付之闕如。以“邊疆治理政策”為題名在中國知網檢索，只有18篇期刊論文、4篇碩士學位論文，且大部分是關于王朝國家時代邊疆政策的研究(1)此次查詢時間為2022年6月7日。。當然，對“興邊富民”行動以及“西部大開發”研究的成果豐碩，但大多屬于規范性研究，實證性研究中從政策科學維度研究的很少，從政策比較維度展開研究的更少。

二、邊疆治理政策比較的細分類型

邊疆治理是一個綜合運用國家權力且利用社會力量去應對邊疆這塊特殊區域所產生的問題的過程，因此面對不同的邊疆問題，需要制定不同的邊疆治理政策，從而產生不同的邊疆治理政策類型。基于不同類型的邊疆治理政策，可以進行具體政策的比較研究。

(一)邊疆安全政策比較

“邊疆是國家安全風險的首當其沖之地。”[12]邊疆安全問題不僅是國家開展有效邊疆治理首先要面對的難題，也是在邊疆安全、穩定及發展格局中首屈一指且奠定基礎的關鍵問題。在全球化深入推進的時代背景下，人員、物資、信息快速跨國流動，國與國之間的交流交往日益頻繁，使得國家面臨的安全問題日益復雜，不僅要一如既往地重視傳統安全，更要前瞻性地重視和思考非傳統安全。邊疆既是國家疆域的邊緣性區域，又是緊鄰他國的開放前沿，邊疆安全問題在全球化背景下日益凸顯，傳統安全問題和非傳統安全問題疊加在一起，所產生的安全風險急需基于總體國家安全觀來審視和考量，制定國家層面的安全戰略，進而出臺切實有效的應對邊疆安全問題的政策，來治理邊疆地區所面臨或可能面對的安全問題。而這樣的政策適合采取比較研究方法來研究。既包括邊疆地區安全政策的歷時性比較，也可采取國別比較，對本國和鄰國的邊疆安全政策進行共時性比較，從而通過政策的比較研究來更好地調整和完善邊疆安全政策，有效應對和解決邊疆安全問題。

(二)守邊固邊政策比較

守邊即守護國家邊界，固邊即鞏固國家邊境。守邊固邊是邊疆治理的題中應有之義及重中之重，是邊境治理最重要的目標及核心內容。守邊固邊事關邊疆鞏固與發展，事關邊境安全，要實現這個目標，必須依靠切實有效的政策推動。2017年10月28日，習近平總書記給為祖國守邊事業作出巨大貢獻的西藏玉麥鄉的兩位牧民卓嘎、央宗姐妹回信，高度肯定其長期放牧守邊的愛國行為，并號召“要繼續傳承愛國守邊的精神，做神圣國土的守護者”[13]。同年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布《關于加大邊民支持力度促進守邊固邊的指導意見》。2021年10月23日，《中華人民共和國陸地國界法》頒布，并自2022年1月1日起施行。以上均強調守邊固邊的重要性，凸顯守邊固邊政策的重要意義。

(三)邊疆開發政策比較

一般而言，邊疆的有效開發有利于充分發揮邊疆資源和區位優勢，促進邊疆地區經濟發展和民眾生產生活水平的提升，有利于拉動國內需求，促進東西部均衡發展，有助于國家及邊疆地區的穩定和安全[14]。尤其是在當今時代，中國國內正面臨“不平衡不充分發展”的問題，國際上面臨中美激烈博弈，同時推行“一帶一路”倡議，更進一步展開高質量的邊疆地區開發，顯得十分重要和緊迫。要實現這一目標，首先需要充分研究邊疆開發政策，準確評估以前的邊疆開發政策，才有可能展開有針對性的調整和完善。但通過文獻梳理發現，“目前國內的邊疆開發研究，多聚焦歷朝歷代的歷史經驗，對當代中國和世界諸國歷史上的邊疆開發實踐關注則相對不足”[4]109。因此，我們應該重視當代邊疆開發政策的實證研究，尤其需要補齊邊疆開發政策國別比較研究這一短板。

(四)邊疆民族政策比較

在廣闊的邊疆地區和西部地區生活著大多數少數民族群眾，這是中國的一個基本國情。不僅如此，廣大的邊境地區還存在許多跨境民族，使得中國的邊疆問題和民族問題交織在一起，導致邊疆治理的復雜性和困難程度劇增。制定有效的民族政策來應對邊疆地區正面臨及可能面對的民族事務，事關邊疆的穩定和發展，影響整個國家民族關系的發展和中華民族共同體建設。事實上，中國歷朝歷代的邊疆治理實踐中，內生出不少值得研究的邊疆民族政策，吸引了不少學者對其開展研究，并產出了豐碩的成果。同時，自中華人民共和國成立至今，國家制定了宏觀層面的民族政策，地方政府也推行了有針對性的具體政策來應對各種民族問題，并收到實效，這些經驗和教訓都值得展開比較維度的研究。既包括國家范圍內不同區域的具體邊疆民族政策的比較研究，也包含國家之間，尤其是與鄰國之間的邊疆民族政策的比較研究。

(五)邊民政策比較

由于邊疆地區面臨的問題具有多樣性和復雜性，僅僅依靠邊疆地區的政府和駐軍系統難以實現對邊疆地區長期持續的有效治理，必須充分考慮并積極調動廣大邊民的積極性和力量。“面對我國漫長的邊境線，邊民的守邊固邊是確保邊境安全穩固的重要力量。”[15]不少邊民實際上在守邊固邊中已經發揮了極其重要的作用，如西藏玉麥鄉的卓嘎、央宗姐妹，中哈邊境上的“活界碑”魏德友老人，等等。但是這些普通邊民憑著滿腔愛國熱情守邊護邊的事跡，僅是在近些年才進入非邊境地區的公眾視野，并引起社會的廣泛關注，以及中央層面的重視及宣傳。對于邊民來說，是否采取有針對性的政策來調動其積極性，廣泛而持續地發揮其在守邊固邊中的重要作用，不僅攸關邊境安全和發展，還會影響他們對黨和國家以及中華民族的認同。從學界研究來看，目前關于邊民的研究多是“涉及性”的而非“專門性”的[16]。對邊民政策的研究少之又少，更遑論邊民政策的比較研究。隨著中央層面的邊民政策《關于加大邊民支持力度促進守邊固邊的指導意見》實施，以及各邊疆省區配套政策的制定和實施，對邊民政策進行“專門性”研究，以及與鄰國邊民政策的比較研究，則兼具理論和現實意義。

三、邊疆治理政策比較的方法維度

比較研究是一種經典的分析方法。比較是針對有可比性的對象，依據某個或某幾個維度展開具體分析，以厘清基本關系、解釋復雜現象、形成科學認知。就邊疆治理政策的比較而言，方法意義上的維度選擇至關重要，它決定了從何種維度對邊疆治理政策進行比較，即從方法維度如何開展邊疆治理政策的比較。

(一)國家維度

“概括國外邊疆治理的基本模式，總結國外邊疆治理的經驗和教訓，才有可能將中國邊疆政策、邊疆治理放到國際比較的視野中進行更深入的研究。”[17]邊疆一方面處于國家疆域的邊緣，另一方面是對外開放的前沿。邊疆治理政策的比較研究可采取國別比較，具體而言，可細分為與鄰國、強國之間的比較。一是鄰國比較。從陸地邊界線來看，中國接壤14個鄰國，使得中國所面臨的周邊環境和地緣政治形勢十分復雜。鄰國采取的邊疆治理政策所產生的政策效果具有外溢性，加之周邊國家之間的邊疆治理政策存在博弈性，因此從知己知彼以及邊疆治理支撐國家治理和發展的角度，可對中國與鄰國，以及鄰國之間的邊疆治理政策展開比較研究。但是，并非所有鄰國的邊疆治理政策都具有可比性。在選擇鄰國比較對象時，應著重考慮邊疆爭奪、政策博弈、地緣政治、國家利益關聯等因素。二是強國比較。當今世界實力強大的國家，如美國和俄羅斯，無不重視邊疆和邊疆治理，進而采取積極有效的政策應對和解決邊疆問題。強國之強，離不開邊疆的有力支撐和推動作用，而邊疆的穩定和發展又離不開邊疆治理政策的有效制定及切實執行。因此，在邊疆治理政策的比較研究中，一定不能忽視中國與強國之間，以及其他強國之間的比較。通過這種比較，既可以梳理和分析其他國家邊疆治理的基本模式，總結其他國家邊疆治理的經驗和教訓，又有助于認識本國邊疆治理政策的優劣，從而對改善本國的邊疆治理政策體系起到一定的借鑒作用。

(二)區域維度

國家維度是一種與其他國家之間的比較，區域維度則是一種國內視角，關注的是一個國家內部各邊疆區域之間治理政策的比較。一般而言，只有疆域面積廣闊、邊疆區域存在巨大的差異性，且針對這種差異性采取不同治理政策的國家，才有可能成為邊疆治理政策比較的區域維度的研究對象。比如中國有9個邊疆省區，大致分為東北、北部、西北和西南四大邊疆版塊，版塊與版塊之間、邊疆省區之間，在毗鄰國家、民族構成、宗教事務、經濟發展、歷史社會條件、自然環境等方面存在的差異顯而易見，使得各自面臨的邊疆問題存在明顯的差別，自然就使得各邊疆省區政府在中央層面制定的邊疆治理戰略和宏觀性的邊疆治理政策的框架規約下須因地制宜，根據本地實際情況，采取不同的中觀層面的邊疆治理政策來應對和解決邊疆問題。從政策效果來看，由于各省區面臨的邊疆問題不一樣，各省區政府自身面臨的政策環境以及政策制定和執行能力不一樣，邊疆治理的效果也存在差別。因此，從區域維度展開邊疆治理政策的比較具有必要性和可行性。

(三)歷史維度

以上兩大維度都是圍繞邊疆治理政策，基于橫向國與國之間、區域與區域之間的比較，是一種共時性比較。歷史維度則一方面是基于縱向歷史演變的歷時性比較，另一方面可比較不同國家歷史上的邊疆治理政策。任何一個國家的邊疆都是歷史性生成的，繼承了歷史上的“邊疆遺產”，呈現一個長時段邊疆演化的歷史進程。在歷史的不同階段，邊疆及邊疆問題不一樣。國家采取的治理政策存在差異，呈現的政策效果也不一樣，如從沙俄帝國到蘇聯時期對廣闊的西伯利亞地區的拓展、開發和治理，美國的“西進運動”對遼闊的西部邊疆的拓殖和治理。因此，既可對不同國家不同歷史階段的邊疆治理政策展開比較研究，也可對同一國家不同歷史階段的邊疆治理政策展開比較研究。需要注意的是，雖然是歷史維度的比較，但重點不在史料考據，而重在通過古今比較借鑒，達到古為今用。中國歷史悠久，目前的疆域是在繼承“邊疆遺產”的基礎上形成的，歷史上的中國重視邊疆，采取了有效的方式管控和經略邊疆，實施了不少卓有成效的邊疆治理政策，取得顯著成效。當然，也存在不少經驗教訓。這些都需要通過歷史維度的比較，更深刻地認識歷史上和當今的邊疆及其治理政策，從而為當今中國的邊疆治理政策的調整和完善提供一定歷史啟示與借鑒。實際上，大量關注邊疆研究的歷史學者對此作出奠基性貢獻，產出大量基于史地視角的邊疆研究成果，為歷史維度的邊疆治理政策比較研究奠定了史料基礎和前期研究成果基礎。

四、邊疆治理政策比較的實操維度

在確定邊疆治理政策方法維度的基礎上，還需要圍繞政策本身回答一個問題，即邊疆治理政策比較的具體實操維度有哪些？換句話說，需要從哪些具體的維度來認識和比較邊疆治理政策？

(一)政策價值取向比較

對于邊疆治理政策而言，價值取向是一個關涉邊疆治理政策全過程的根本問題。有美國學者將價值取向系統視為“分析社會系統本身的結構與過程的主要參照基點”，并將其“看作是現在社會學理論的主要原則”[18]。邊疆治理政策的價值取向即邊疆治理政策的價值底蘊，是邊疆治理政策本身所體現的價值偏好。任何邊疆治理政策都蘊含著一定的價值取向。從某一項邊疆治理政策，或某一個特定歷史階段的幾項邊疆治理政策來看，其價值取向或許并不明顯，但是將歷史的維度拉長，或者將邊疆治理政策作為一個政策體系來審視時，其價值取向會比較明顯。政策價值取向不同，不僅是造成國與國之間邊疆治理政策差異性的重要原因，還是國與國之間邊疆治理政策的根本區別。這種不同是和政策制定者的價值取向息息相關的，是邊疆治理政策制定者的價值觀念及價值的外化和投射。邊疆治理政策制定者的價值取向往往難以把握，但是可以通過對邊疆治理政策的全面深入分析來發現。邊疆治理政策的價值取向是多樣的，類似的邊疆治理政策可能會有不同的價值取向，不同的邊疆治理政策也可能存在相近乃至相同的價值取向。一般而言，常見的邊疆治理政策的價值取向主要有以下兩種類型：一是“族際主義”取向，即將陸地邊疆看作少數民族地區或民族地區，著眼于族際關系的矛盾和沖突的解決；二是“區域主義”取向，即將邊疆視為國家疆域的邊緣性區域，著眼于邊疆這一特殊區域上的區域性問題的解決，族際關系問題只是眾多區域性問題中的一種[19]。

(二)政策環境比較

政策價值取向是內向的，而政策環境具有外向性。政策環境是指影響政策制定、執行、發生作用及調整的一切因素的總和，主要包括自然地理環境、社會經濟環境、制度與文化環境、國際環境等因素。對邊疆治理政策而言，政策環境主要包括地緣環境、政治生態、政治體制、社會經濟環境、歷史文化環境和民族宗教環境。邊疆治理政策的比較離不開對其政策環境的比較，政策環境不僅會影響邊疆治理政策的價值取向，還會影響具體邊疆治理政策的制定、執行、效果和后續政策的調整。邊疆治理政策在具體環境中產生，是為了應對具體的邊疆治理問題而制定的，使得政策環境具有復雜性、多樣性、差異性、動態性和不可復制性。在比較不同國家之間的邊疆治理政策環境時，不僅應注重全面性，還要突出重點因素。比如在比較分析中越兩國邊疆治理政策時，不僅要注重分析與比較中越兩國邊疆治理政策的整體環境，也要全面細述中國和越南各自的邊疆治理政策環境中的具體影響因素，如地緣、自然、政治體制、社會經濟、歷史條件、文化土壤、民族關系和宗教信仰等，還需突出重點影響因素，如地緣環境(包括地緣經濟和地緣政治)、民族構成和經濟發展水平等。需強調的是，不同國家在不同歷史階段所面臨的邊疆治理政策環境是動態變化的，其政策環境比較的全面性和重點都會相應發生變化。

(三)政策目標比較

任何一項政策都有想達成或實現的目的，即政策目標。它是政策制定及執行的靶向，是政策效果及評價的標準或依據。就邊疆治理政策而言，政策目標緊緊圍繞邊疆問題展開，這是由邊疆治理的本質決定的。對于宏觀層面作為政策體系的邊疆治理政策而言，政策目標可從安全、穩定和發展的宏觀維度考量；對于中觀層面細分類型下的邊疆治理政策來說，政策目標可從具體的邊疆治理政策命名得出。基于不同類型的邊疆治理政策，可以將治理政策細分為邊疆安全政策、守邊固邊政策、邊疆開發政策、邊疆民族政策、邊民政策，等等。因此，中觀層面的邊疆治理政策的目標包括邊疆安全、邊境穩固、邊疆的繁榮和發展、民族關系融洽、邊民的認同及守邊護邊目標。綜上，邊疆治理政策目標比較是從宏觀層面還是中觀層面進行，取決于具體的邊疆治理政策的維度，包括政策體系的維度和邊疆治理政策細分類型的維度。

(四)政策執行比較

政治執行又稱政策實施，表現為一個政策執行過程。對邊疆治理政策執行比較而言，政策形成、政策執行主體、具體舉措、政策障礙、應對之策是比較的應有之義。政策形成是政策執行的基點，又可稱作政策出臺或政策制定。邊疆治理政策的制定主體一般是中央政府，各級地方政府是邊疆治理政策的執行主體。各級地方政府基于自身的職責和權能，會將上級的政策具體化，從而形成相對應的具體舉措。政策執行的過程并非一帆風順，不可避免地會遇到阻礙政策實施的因素或問題，即政策障礙。為了順利執行政策，解決具體的邊疆問題，需要在堅持原有邊疆治理政策精神的前提下，因地制宜，靈活應對，形成更具體化的應對之策。以上的整個過程就是邊疆治理政策的執行過程。將政策形成或政策制定納入政策執行階段，主要是從政策觀察和研究的連續性視角來考量。將政策制定和政策執行割裂開來，不利于把握政策過程的連續性和政策本身的復雜性、動態性。

(五)政策效果比較

任何一項政策客觀上都會產生一定的效果，不管是積極還是消極、正面抑或負面。政策效果比較是邊疆治理政策比較的核心和關鍵，不僅關系到政策價值取向和政策目標的把握，更關系到政策的評估和后續政策的調整及完善。但是，要全面準確把握邊疆治理政策的效果并非易事。首先，從客觀量化指標分析和各相關群體的主觀感受與評價兩個基本維度展開。前者需要找尋或制定合適的量化指標來對具體的邊疆治理政策進行效果評估；后者必須采取合適的調研方法，了解政策相關對象對政策的主觀感受和評價。通過客觀和主觀兩個維度的調研與分析，準確把握邊疆治理政策的效果。其次，邊疆治理政策效果的比較要注意正反兩面，即政策效果比較的全面性不能只關注政策的正面效果而忽視負面影響。最后，在比較邊疆治理政策效果時，重視自身的邊疆治理政策對對方所造成的正負兩方面的影響。這是由邊疆和邊疆問題的性質，以及邊疆治理政策所具有的博弈性決定的。例如，在比較中越兩國邊疆治理政策時，不能忽視中國的邊疆治理政策對越南邊疆治理政策的影響，更不能忽略越南的邊疆治理政策對中國邊疆及其治理政策的影響。注重以上三個方面，才有可能進行全面而準確的邊疆治理政策比較。