突發重大公共衛生事件中的府際合作基礎及其限度
——基于新冠肺炎疫情防控實踐的研究

問延安， 方 錄

(1.安徽工業大學 公共管理與法學院，安徽 馬鞍山 243032；2.電子科技大學 公共管理學院，成都 611731)

一、問題的提出

現代社會日益呈現風險化特征[1]，如何有效應對各式各樣的風險和危機，特別是突發公共衛生等非傳統安全問題，已成為各國政府面臨的難題。人類是一個命運共同體，合作治理理論[2]為合作破解突發重大公共衛生危機治理困局提供思路與手段[3]，整體政府理論[4]為府際合作提供理論依據。

2020年2月23日習近平總書記在北京市召開的統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上發表重要講話，強調“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平”。隨著中央—地方、地方—地方、政府—社會—公眾間的通力合作，我國取得疫情防控的重大戰略成果，凸顯我國制度優勢與治理能力。2020年4月27日在北京市召開的中央全面深化改革委員會第十三次會議上，習近平總書記指出：“我國疫情防控和復工復產之所以能夠有力推進，根本原因是黨的領導和我國社會主義制度的優勢發揮了無可比擬的重要作用。發展環境越是嚴峻復雜，越要堅定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理體系，促進制度建設和治理效能更好轉化融合，善于運用制度優勢應對風險挑戰沖擊。”

黨和政府關于國家治理與疫情防控的一系列重要論斷，為學界從國家治理現代化的視角切入疫情防控研究提供了政策支撐和理論指導。審視此次突發重大公共衛生事件下的府際合作，可以為提升我國應急管理能力提供理論參考，助推我國國家治理體系與治理能力現代化。當前國內相關研究多聚焦在跨界或跨域危機治理的府際合作方面[5-6]，如洪災應急管理中的府際合作模式研究[7]，以及流域水污染危機治理的府際合作研究[8]等，鮮有學者依據不同府際合作類型展開研究。國外學者圍繞應急管理展開的府際合作研究成果較為豐富，James A. Gordon對加拿大地方政府綜合應急管理進行了案例研究[9]；Naim Kapucu等系統梳理協同應急管理與國家應急管理網絡研究[10]；Jeroen Wolbers對危機管理中組織如何協調歧義和不連續性進行實地研究[11]；Jared A. Grunwald等分析澳大利亞三個應急管理機構中的關鍵人員是如何在突發情況下快速有效識別和解決組織合作障礙的[12]；Christensen Tom等則對中國危機管理中協調機制及成敗的關鍵因素展開分析[13]。由此可見，國內外學者們意識到有效府際合作是應對危機的重要管理策略。從實踐層面來看，府際合作在我國應對突發重大公共衛生事件中一直發揮著重要作用。在計劃經濟體制下，中央統一調配，整合優勢資源，舉全國之力，領導府際合作應對突發重大公共衛生事件，這一時期的府際合作多呈現縱向特征。改革開放以后，特別是中國特色社會主義發展進入新時代，應對突發重大公共衛生事件的府際合作治理模式愈加多元化，各級政府在應對行政區內的突發重大公共衛生事件中積累了豐富的合作治理經驗。本文通過總結疫情防控中相關府際合作成功案例，在理論上厘清突發重大公共衛生事件中府際合作類型、特點、基礎及功能，分析突發重大公共衛生事件中府際合作的限度及應對策略，是對現有府際關系理論的延伸，亦為提升各級政府應對突發重大公共衛生事件的治理能力提供參考。

二、府際合作的理論基礎及典型案例

(一)府際合作理論

政府合作理論應經濟發展需要而興[14]，其后演變為府際合作理論[15]。學者們就府際合作類型做過深入研究[16]，也對府際合作概念展開過深入思考。朱最新認為府際合作是政府主導的多元化制度性合作治理活動，強調問題解決、目標導向與管理創新[17]。戴維·卡梅倫教授提出府際合作系政府間的多方合作治理活動[18]。本文認為，府際合作是指政府間基于一定條件，為達到一定目的所進行的相關合作，包括中央政府與地方政府間的合作、同一層級或者不同層級地方政府間的合作以及政府部門間的合作，其合作形式多樣且具有回應性。

(二)府際合作類型及其分析

我國行政層級大略分為五層，在面對較為嚴峻問題時，會有多個部門共同參與，形成多種府際合作模式[19]。借鑒府際治理[20]、府際契約[21]及府際協議[22]等提法，將府際合作分為縱向府際合作、橫向府際合作、斜向府際合作和混合府際合作。

1.縱向府際合作

縱向府際合作主要指中央政府(及其職能部門)與省級政府(及其職能部門)間的合作，而不同層級地方政府間的合作包括省(區、市)政府的合作及其內部對應職能部門間的合作。縱向府際合作在我國有明確的法律依據，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四章第六十七條規定：“省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府應當協助設立在本行政區域內不屬于自己管理的國家機關、企業、事業單位進行工作，并且監督它們遵守和執行法律和政策。”此外，《中華人民共和國突發事件應對法》第四章第五十二條規定“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，必要時可以向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資，請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或者技術支援，要求生產、供應生活必需品和應急救援物資的企業組織生產，保證供給，要求提供醫療、交通等公共服務的組織提供相應的服務。”

案例1新冠肺炎疫情暴發后，2020年1月25日習近平總書記在北京市主持召開中共中央政治局常委會會議，決定成立中央應對疫情工作領導小組，并向湖北等地派出指導組(1)資料詳見：中共中央政治局常務委員會召開會議 研究新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作 中共中央總書記習近平主持會議[EB/OL].(2020-01-26)[2020-08-16].http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0126/c64094-31562527.html.。指導組主要有督導、指導與督察三項職責，在醫用物資短缺以及患者救治工作中發揮巨大作用(2)資料詳見：解讀|中央指導組在湖北的25天[EB/OL].(2020-02-21)[2020-08-16].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1659113445154928792&wfr=spider&for=pc.。

中央赴湖北指導組是代表黨中央赴湖北指導疫情防控工作，是中央與地方合作即縱向合作的體現。指導組“督導、指導、督察”的職責能較好地體現突發重大公共衛生事件下央地合作關系。督導是不打折扣地完成黨中央和習近平總書記的各項指示與既定目標；指導是在湖北省地方政府無法或者無力完成的事項中發揮協調、統籌作用；督察是調查、糾正、處理疫情防控期間相關部門不作為和亂作為等問題。

案例22020年7月初，香港特別行政區暴發新一輪疫情，中央政府高度關注，派遣“內地核酸檢測支援隊”馳援香港，同時提供一切疫情防控所需幫助(3)資料詳見：國務院港澳辦發言人：中央政府將為香港抗擊疫情提供一切必要支持[EB/OL].(2020-07-27)[2020-08-16].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-07/27/content_5530469.htm.(4)資料詳見：香港各界感謝中央政府雪中送炭協助香港抗擊疫情[EB/OL].(2020-08-04)[2020-08-16].http：//news.youth.cn/gn/202008/t20200804_12436515.htm.。

該案例屬于縱向合作，由于香港特別行政區在中央政府領導下享有高度自治權，該合作類型具有一定的特殊性。

根據上述兩個案例可以發現突發重大公共衛生危機中縱向府際合作的相關特點：(1)地方政府無力獨自應對危機，需要中央政府援助；(2)中央政府(含職能部門或其授權組織)需要依法依規同地方合作；(3)在突發重大公共衛生危機縱向合作中，上級政府起主導作用；(4)“貫徹、落實、調研、反饋、糾偏”是縱向合作的主要工作內容。中央赴湖北指導組在貫徹落實黨中央決策部署的同時，實地調研地方政府在疫情防控中的舉措并向中央反饋，及時指導地方政府展開疫情防控工作。

2.橫向府際合作

橫向府際合作是指處于同一行政層級、無行政隸屬關系的中央政府職能部門間的合作，或者地方政府(含職能部門)間圍繞共同目標而展開的相互合作。根據合作主體的不同，可以將橫向府際合作分為：(1)省際合作，指省、自治區、直轄市、特別行政區政府間的合作；(2)市際合作，指地級市政府間為實現共同目標而展開的合作；(3)縣際合作，縣級政府為實現一定目標而展開的合作；(4)中央政府職能部門間的合作；(5)同一層級地方政府職能部門間的合作。

案例3在新冠肺炎疫情防控工作中，橫向府際合作主要表現為聯防聯控。國家衛生健康委員會牽頭建立應對新冠肺炎疫情聯防聯控工作機制，成員單位共32個，下設疫情防控、醫療救治、科研攻關等工作組，各部委負責人任組長，是中央層面為應對疫情而成立的多部委協調工作機制平臺(5)資料詳見：國家衛生健康委會同相關部門聯防聯控 全力應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情[EB/OL].(2020-01-22)[2020-08-16].https：//baike.baidu.com/redirect/5febCmLfAPfnjBV2vlzIbhZPZUXM-HZQZR88yvpO4HQl5wN5 kF2YRSO2kAoANYl2UGTU91kSctsKcfUe13C9Xg_YYXuWW5wKs9Kg5XA3zQMtSIJg.。

根據案例3，可以發現突發重大公共衛生危機中橫向府際合作的相關特點：(1)由某一(幾)部門牽頭負責議事協調機制，具體牽頭部門則根據事件性質決定；(2)各組成單位地位平等，國務院聯防聯控機制屬議事協調平臺，各參與部門行政層級相同，不存在領導與被領導關系；(3)協商成為主要手段，這主要是由第二個特點所決定，因為各組成單位級別相同，不存在領導、命令關系，主要靠協商形成各種決議和文件；(4)突發公共衛生危機的橫向府際合作負責人由上一級行政機關領導人擔任。

3.斜向府際合作

斜向府際合作指處于不同行政層級且無行政隸屬關系或者級別不對等的政府職能部門間的合作。我國斜向府際合作在實踐層面多以“對口支援”形式出現。在應對突發重大公共衛生事件中，區域救治急需和資源有限之間矛盾突出，按照行政隸屬關系進行府際合作無法保證持續有效的救治，中央政府牽頭，跳出層級及行政隸屬關系，短時間內跨區域配置大規模優質資源，推動斜向府際合作，能迅速提升特定區域應對突發重大公共事件的公共服務能力。

案例4“省包市”是斜向府際合作的典型做法，為更好幫助湖北應對新冠肺炎疫情，2020年1月24日，中央政府組織29個省(區、市)組建醫療隊奔赴武漢等地區，1月28日，26個省(區、市)響應中央號召，組建49支醫療隊5600多人馳援湖北。2020年2月7日在國務院聯防聯控機制新聞發布會上，國家衛生健康委員會宣布安排19個省份對口支援湖北省除武漢市外的16個地市，全力支持湖北省加強病人的救治工作，在全國各地優質醫療資源的全力支援下，僅用了兩個多月，湖北省新冠肺炎疫情得到有效控制(6)資料詳見：“一省包一市”打贏戰“疫”堅定信心[EB/OL].(2020-02-10)[2020-08-16].http：//www.ce.cn/cysc/jtys/tielu/202002/10/t20200210_34243126.shtml.。

由案例4可以發現，突發公共衛生危機中斜向府際合作的相關特點：(1)目標明確，由于事先明確了府際合作雙方對象，因此斜向府際合作的主體、所采取的措施和所要達到的目標十分明確；(2)高效有力，由于斜向府際合作，各兄弟省(區、市)清楚所要支援對象所需，可快速組建醫療隊、運送醫護人員，高效有力地支持疫情防控；(3)職責明確，由于斜向府際合作，供需明確，支援方職責明確，不會出現支援方眾多而導致職責不明、推諉責任等問題；(4)資源配置網絡結構化，斜向府際合作中資源配置橫、縱向交織，整體上呈現網絡結構化特征。

4.混合府際合作

案例5疫情防控斗爭中，全國各地支援武漢是混合府際合作。疫情發生以后，在中央的統一協調調度下，國家醫療隊、全國各省(區、市)派出醫療隊、中央軍委派出醫療隊馳援武漢(7)資料詳見：馳援武漢的國家醫療隊，現在怎么樣了？[EB/OL].(2020-01-31)[2020-08-16].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1657240816968543704&wfr=spider&for=pc.(8)資料詳見：全國各地醫療隊馳援武漢！[EB/OL].(2020-01-24)[2020-08-16].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1656562947262279025&wfr=spider&for=pc.(9)資料詳見：國家衛健委：8支1000多人支援武漢的醫療隊正待命[EB/OL].(2020-01-26)[2020-08-16].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1656776442047147629&wfr=spider&for=pc.。

通過此案例可以發現，突發公共衛生危機中混合府際合作的相關特點：(1)合作無層級、行政隸屬限制，國家衛生健康委員會選派國家醫療隊，各省(區、市)派出醫療隊以及中央軍委派出醫療隊，三種醫療隊各自隸屬不同系統；(2)中央負責統一調度，無論是國家衛生健康委員會選派的醫療隊，還是各省(區、市)派出的醫療隊，抑或是中央軍委派出的醫療隊，都是中央根據武漢實際情況所作的統籌安排；(3)資源集中、實力強，將各單位、各地區、各系統的優勢資源整合，組織專家展開集中研判，混合府際合作資源集中、實力強勁。

通過分析上述案例，總結出縱向府際合作、橫向府際合作、斜向府際合作和混合府際合作的各自特點，對各類型的府際合作有了更深層次認識。在應對突發重大公共衛生事件過程中，政府間的縱向合作貫通聯結其他合作類型，縱向府際合作是展開其他府際合作的關鍵，此問題有待進一步深入探討。

三、突發重大公共衛生事件下府際合作基礎及功能

新冠肺炎疫情是新中國成立以來我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次突發重大公共衛生事件，如此嚴重的疫情僅靠一省一地，無法完全將其控制，需要中央與地方、地方與地方的通力合作。那么，為何我國各級政府能在突發重大公共衛生事件下開展府際合作？四大類型的府際合作有哪些功能？

(一)府際合作基礎

回顧此次新冠肺炎疫情防控工作，以具有中國特色的應急管理“一案三制”體系及其發展為依托，將府際合作的基礎歸納為以下五個方面。

1.體制基礎

黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的。中國共產黨是總攬全局、協調各方的領導核心，黨的領導是中國應急管理的最大特點和最大優勢。正是在黨的領導下，我國已按照應急和常態兩種事件狀態分別建立了非常態化應急管理體制和常態化管理體制。面對一般性突發公共衛生事件，各級政府的衛健部門以各負其責為基礎展開常態化應急管理合作；面對特別重大的突發公共衛生事件，黨的堅強領導以及社會主義制度集中力量辦大事的優勢，使我國有能力采用統一領導、綜合協調為特征的非常態化應急管理體制。在應對新冠肺炎疫情時建立的國務院聯防聯控機制，即為黨和政府確保多地政府間展開有效合作的非常態化應急機制。從“一案三制”到“總體國家安全觀”及至國務院聯防聯控機制，我國已建立兼具常態與非常態的應急管理體制，并能在不同體制中有效切換，為各級政府在重大公共衛生事件中開展府際合作，統籌抓好疫情防控和復工復產提供了體制基礎。我國府際合作四種類型的實踐，離不開中央應對疫情工作領導小組和國務院聯防聯控機制的領導與協調。

2.法律保障

在面對突發重大公共衛生事件時，以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國傳染病防治法》以及《突發公共衛生應急條例》等法律法規為基石，我國初步建立了應急狀態下社會運行的法律體系。2020年2月5日習近平總書記在北京市主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，強調“要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系”。愈加健全的應急管理法制體系建設，保證了國務院可以依法開展統籌協調，因時因地組織各級地方政府和衛生行政主管部門統籌開展疫情防控與復工復產工作，使府際合作有了法律保障。當然，不同地區面臨不同疫情形勢，各級地方政府在疫情防控中往往會面臨很多新問題與挑戰，如區域間交通管制、跨省流動管制等應急管控措施，在某種程度上會突破現有法律規定，現階段各級地方人大會啟動緊急授權給地方政府，為各級地方政府防疫行為的具體實施及府際合作提供法律依據和保障。自全國各地支援武漢抗疫之后，各省(區、市)集中出臺《關于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的決定》，提出區(市)人民政府可以和其他省(區、市)在疫情聯防聯控方面制定溝通協作工作機制。

3.服務宗旨一致

我國是單一制國家，地方政府服從中央政府并接受其領導，堅決執行中央政府的方針、政策。我國各級政府堅持為人民服務的宗旨，堅持人民至上、生命至上的理念，把人民群眾的身體健康放在首位。2020年2月3日習近平總書記在中共中央政治局常務委員會上發表重要講話，提出“疫情防控要堅持全國一盤棋。各級黨委和政府必須堅決服從黨中央統一指揮、統一協調、統一調度，做到令行禁止。各地區各部門必須增強大局意識和全局觀念，堅決服從中央應對疫情工作領導小組及國務院聯防聯控機制的指揮。各地區各部門采取的舉措既要考慮本地區本領域防控需要，也要考慮對重點地區、對全國防控的影響。疫情防控不只是醫藥衛生問題，而是全方位的工作，各項工作都要為打贏疫情防控阻擊戰提供支持”。中國共產黨作為疫情防控的核心領導力量，通過權威動員和資源統籌，以“以人民為中心”的發展思想和服務宗旨為基石，為最大限度保障人民群眾身體健康，防止疫情擴散，將各級政府整合成“上下聯動、區域協同”的整體性防疫力量。

4.民族共同體意識增強

自商周以來，中國便是一個統一的多民族國家[23]，新中國成立后各民族共建中華，形成中華民族大團結的良好局面。此次突發重大公共衛生事件中，各個少數民族和民族地區不但守護好自身的健康、家園和祖國的邊疆地區，而且充分凸顯“一方有難，八方支援”“萬眾一心、眾志成城”的民族共同體情懷，貢獻出智慧、人力、物力支援湖北和武漢[24]。民族共同體意識得到進一步增強，并凝聚出民族共同體精神，這是府際合作得以達成的社會基礎。突發重大公共衛生事件會聚焦民族共同體意識，在抗擊疫情的過程中，民族共同體意識所凝聚出的民族共同體精神實為國家治理中的精神國力，可以將疫情防控任務的政治性內化為各級政府及各民族人民合作的積極主動性。

5.電子政務(府)建設取得快速發展

自1999年政府上網以來，我國的電子政務、電子政府建設取得輝煌成就與飛速發展[25]，打破政府間信息無法及時、準確、有效傳遞的局面，使得政府部門間能夠信息資源共享，消除府際合作的信息壁壘。在遇到突發重大公共衛生事件時，電子政務能夠實現府際間即時性的政策傳達和信息共享，最大限度提升府際合作防疫的效能；我國各級政府都在走“開放數據”之路，設定專門的電子政務機構，按照全國統一標準建設疫情信息庫，確保府際信息資源的平等共享。健康碼政策的落地是一個很好的注腳，依托大數據技術的海量存儲、云平臺的強大算力和區塊鏈技術，各級政府迅速建立自有的健康碼數據庫和平臺，并遵照中央政府主導構建的健康碼全國性數據格式標準和要求，各級政府展開府際合作，快速完成地區健康碼互認及“一碼通行”。

(二)府際合作功能

1.縱向府際合作功能

中央政府和地方政府間通過密切合作，較快實現疫情控制，從而進入疫情防控常態化。縱向府際合作體現的功能首先為政策支持，即合作表明中央從資源、資金、人員等方面全方位支持地方政府打贏疫情防控攻堅戰；其次為穩定人心，在突發重大公共衛生事件中尤其是新冠肺炎疫情暴發初期，僅依靠湖北省地方政府已無力控制疫情蔓延，病毒的傳染性、陌生性以及地方政府防控能力的不足，使群眾心生恐慌，而中央的及時介入有助于穩定群眾心態；再次表現為資源調配受“條塊體制”限制，湖北省地方政府不具備調配全國各地資源的能力與合法性，而中央赴湖北指導組正好彌補這一限制，在中央全力支持下，全國其他省(區、市)的人員馳援武漢，全國各地防疫物資迅速調配到位。

2.橫向府際合作功能

橫向府際合作應對突發重大公共衛生事件的第一個功能是貫徹落實中央疫情防控的決策決議，例如國務院聯防聯控機制是落實中央政治局和中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組有關決策決議。橫向府際合作的第二個功能是統合部門力量、加強信息共享。議事協調機制是中國特色社會主義協商民主的表現形式之一。議事協調機制的成立是為了專門研究或者應對某一難題，國務院聯防聯控機制的成立目的是防控新冠肺炎疫情，通過統合各相關部門的力量、共享各相關部門的信息資源，以牽頭單位或上一級行政單位負責人作為召集者，確保迅速凝聚力量并果斷決策。橫向府際合作的第三個功能是精細化管理繁雜事務。例如國務院聯防聯控機制下設疫情防控、醫療救治、科研攻關等工作組，精細化管理繁雜的疫情防控事務，任命有關部委負責人為組長，充分發揮相關部委職能，避免增設部門及增加事務。

3.斜向府際合作功能

斜向府際合作在此次疫情防控中發揮了巨大作用，充分動員地方政府的力量，疫情防控取得重大階段性戰略成果。斜向府際合作在新冠肺炎疫情防控中發揮了以下功能：一是拓展了縱向府際合作和橫向府際合作。首先“省包市”策略是國家衛健委在國務院聯防聯控機制新聞發布會上予以宣布明確的，各省對口支援湖北省除武漢市以外其他區域，是落實中央決策和中央層面橫向府際合作的具體表現；其次湖北省武漢市是中央調集全國力量馳援，湖北省除武漢市其他地區實施“省包市”策略，表現出斜向合作是縱向府際合作的延伸。二是加強地方政府間的溝通聯系。斜向府際合作有助于加強地方政府之間的溝通與聯系，促使地方政府間開展合作，增強雙方之間的合作關系，為疫情防控結束后府際間的合作交流提供基礎。

4.混合府際合作功能

新冠肺炎疫情暴發初期，武漢市作為抗疫的主戰場，集合了中央以及全國各地的支援力量，突發公共衛生事件中混合府際合作首先體現的功能是解決情況最嚴重地區所面臨的問題，幫助該區域迅速穩定；其次混合府際合作對政府的人員安排能力、資源調配能力是一次極大考驗，涉及多層級政府和各地政府，混合府際合作有助于鍛煉提升政府的人員安排與資源調配能力。

四、突發重大公共衛生事件下府際合作的限度及對策

(一)府際合作的阻礙因素

保障府際有效合作首先要了解影響府際合作順利進行的因素。任維德認為存在地方保護主義、尚未建立有效的合作協調機制和缺乏相關法律制度保障，不利于府際合作的深入持續展開[26]。本文認為存在地方保護主義或本位主義、缺乏常態有效的合作協調機制、信息不對稱，以及部分關于危機處置的法律法規未與時俱進，是影響突發公共衛生事件下府際合作的主要因素。

1.存在地方保護主義或本位主義

具備認知統一、利益協調與制度約束機制是集體行動生成的三個基本條件[27]。在區域合作背景下，地方政府不僅是中央政府的“代理人”，還是自身利益的“追求者”[28]，具有“經濟人”特性。在疫情防控全國一盤棋大局下，有極個別地方優先顧及自身利益而干擾防疫大局。

2.尚未建立常態有效的合作協調機制

近些年來我國政府機構歷經多次改革，國務院組成部門有了較大調整，例如國家為統合應急管理力量，提升應急管理能力，成立應急管理部。我國的突發事件劃分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，具體由應急管理部門、衛生健康委員會、國家安全部門負責。但是如今的突發事件尤其是區域性或者全國性突發事件單單依靠其中某一部門已極難應對。2018年國務院機構改革之前，國務院辦公廳負責人兼任國務委員，比其他部委行政級別高一級，在行使應急管理職能時具有領導其他部委的法理性權威。2018年整合11個部門13項職能的應急管理部成立，但應急管理部與其他部委級別相同，較難以領導者身份在應急管理中緊急調動其他部委的資源。新冠肺炎疫情暴發初期，各地方政府、各應急管理部門間合作協調經驗不足，調動協同和聯防聯控能力不足，未能形成疫情防控的合力。在此嚴峻形勢下，我國政府緊急啟動中央政府層面的多部委協調工作機制，統合衛健委、應急管理部等多部委進行疫情防控，取得疫情防控的重大戰略成果，表明應對突發重大公共衛生事件離不開多部門有效合作協調，常態化聯防聯控工作機制是取得疫情防控階段性重大勝利的關鍵一環。

3.信息不對稱

此次新冠肺炎疫情暴露出極大的問題即信息不對稱，受突發事件與決策之間存在高度信息不對稱的限制，部分地方政府對突發事件處置能力不足[29]。新冠肺炎疫情發生初期，由于地方政府對新冠肺炎認識有限，掌握信息不充分，對其傳播速度和影響范圍估計不足，導致社會預警工作滯后[30]。如武漢市政府與上級政府及中央政府間，受掌握信息量有限、信息傳遞與溝通延遲等不對稱因素的影響，妨礙了疫情防控初期府際合作的成效。

4.危機處置的法律法規未與時俱進

此次疫情暴露出我國公共衛生領域以及應急管理領域法制建設的不足。《中華人民共和國突發事件應對法》自2007年制定實施以來，對規范應對突發事件、提升應急管理能力提供了法治保障，但存在制度架構中的統籌性與綜合協調性不足等問題，對聯防聯控機制提供明確法律支撐不足[31]。有學者希望在《中華人民共和國傳染病防治法》中明確設立統一規制機構，以發揮指揮、監督等功能，目前尚無統一組織，只得設立臨時機制[32]。

(二)疫情防控中府際合作如何作為

堅持黨的領導，推動府際合作。各級政府及其職能部門均有黨委(組)以確保黨的領導，這使得在突發重大公共衛生事件下黨能夠領導重大疫情防控工作，保證了黨委(組)的領導地位。由于黨組織有明確的規章制度，即下級服從上級、全黨服從中央，加之根據上級政府領導下級政府的法律規定，堅持黨在各級政府及其職能部門的領導，有助于各級政府及其職能部門之間黨組織的合作，使得府際合作擴充為黨組織合作加政府及其職能部門合作，有利于提升府際合作的法治化和全面化程度，推動府際合作向縱深發展。

加強思想動員，破除本位主義。認知統一是集體行動的必要條件之一，必須加強思想動員，使全體黨員干部思想統一。我們黨歷來重視思想政治教育工作，在疫情防控中充分發揮其宣傳和引導功能，動員各方力量，確保地方與中央步調一致，破除疫情防控中潛在的本位主義思想。

加強監督執紀，破除地方主義。我國地域遼闊，行政層級相對較多，客觀上治理鏈條與政策傳遞鏈條較長，易出現治理效能及政策執行效力遞減等問題，中央許多政策在落實過程中會走樣，出現“上有政策、下有對策”問題。因此，為保證中央與地方的有效合作，落實中央政策，必須加強監督執紀，保證中央關于聯防聯控指令的順利落實。

暢通共享機制，破解信息不對稱。近些年來互聯網技術特別是移動互聯網技術的不斷發展，“互聯網+”的不斷發展，以及“放管服”改革的深入推進，政府間信息共享渠道不斷拓寬。面對重大疫情時，地方政府應規范信息披露機制，建立包括政府、社會組織、媒體和公民在內的多重溝通渠道，充分利用“互聯網+”，及時公布疫情防控進展，打造政府間信息互通、經驗分享和共識建構的共享信息平臺，使得多方面的溝通共享機制為府際合作提供服務，盡可能最大限度地解決信息不對稱問題。

修訂法律法規，加強制度約束。必要的制度約束是保證集體行動順利開展的基本條件。我國在危機處置方面的相關法律法規制定時間相對較長，一些已不符合實際情況。例如衛生健康委員會、應急管理部在應對重大疫情或公共危機過程中有哪些職責，相關法律法規并未明確規定。明晰各部門職責及權限是各部門間開展合作的前提。全國人民代表大會近期正在推進《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國傳染病防治法》等9部法律的修訂工作。此外，一些臨時性的機制，如國務院聯防聯控機制等，在疫情防控中發揮了巨大作用，如何以法律的形式將有效的聯防聯控府際合作機制固定化和明確化，使其具有法律效力，在發生疫情時可以依法迅速開展工作。對此，國家層面很快作出回應，2021年4月15日施行的《中華人民共和國生物安全法》第十一條從法律層面明確國家生物安全工作協調機制的組成及權責范圍，第三十條明確“國家建立重大新發突發傳染病、動植物疫情聯防聯控機制”。而且當前電子政務(府)建設已取得巨大成就，疫情發現報告制度是否需要作相應調整等問題都有待探討。

五、結語

隨著國家治理體系的不斷推進，為應對可能出現的各式各樣風險，政府間必須開展合作。2020年的新冠肺炎疫情對我國的國家治理體系與治理能力是一次重大考驗，但在中央—地方、地方—地方、政府—社會—個人的共同努力下，國內新冠肺炎疫情得到有效控制。結合疫情防控斗爭府際合作實例，分析各類型府際合作的特點，并探討突發重大公共衛生事件中府際合作基礎、功能、限度及對策。體制基礎、法律保障、服務宗旨一致、民族共同體意識和電子政務建設的發展，是突發重大公共衛生事件下府際合作可以展開的前提基礎；分析府際合作限度因素包括本位主義、常態有效的合作機制缺乏、信息不對稱和相關法律法規未與時俱進之后，對推動府際合作順利展開提出政策建議。反思新冠肺炎疫情防控的府際合作，有助于完善我國國家治理體系與治理能力，推動相關研究深入展開，為提升我國的應急管理能力提供理論參考。