烏東戰(zhàn)云密布，歐盟聯(lián)邦化舊事重提

何任遠

入冬以來，與歐盟成員國波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克和匈牙利接壤的烏克蘭，成為世界焦點。美國軍方今年2月5日估計，俄羅斯在烏克蘭邊境部署的兵力，已滿足全面入侵該國數(shù)量的70%，并且能在數(shù)日內(nèi)攻陷烏克蘭首都基輔。

新一輪的烏克蘭東部（烏東）危機，自去年春天以來幾乎擾攘了一年。在過去半年多的外交周旋中，除了大西洋彼岸的美國總統(tǒng)和國務(wù)卿的身影，英國首相以及法國、德國、匈牙利和波蘭等歐盟成員國的領(lǐng)導(dǎo)人也輪番亮相，甚至連土耳其總統(tǒng)也愿意在俄烏之間扮演調(diào)停角色。然而，面對家門口的嚴(yán)重地緣政治危機，歐盟卻似乎沒有站在最前沿。直接與普京交涉的，多是美國和北約；歐盟機構(gòu)并非俄羅斯對話的主要對象。

雖然法國在馬克龍總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下一直倡議構(gòu)建“主權(quán)歐洲”，欲在經(jīng)濟、國防和地緣政治領(lǐng)域“凸顯歐盟身影”，可馬克龍2月7日訪俄，在烏東問題上強調(diào)的依然是法國2014年借諾曼底登陸70周年活動所創(chuàng)立的“諾曼底模式”。而1月下旬以來，“諾曼底模式”四方會談先后在巴黎和柏林召開，參與方是法德俄烏四國“總統(tǒng)顧問級”的官員，也沒有歐盟官員什么事。

倒是法、德兩國如今的領(lǐng)導(dǎo)層，對于歐盟話語權(quán)的前景憂心忡忡。這從1月初馬克龍關(guān)于法國接任歐盟輪值主席國的演說，以及就任不足一個季度的德國新政府內(nèi)閣成員的諸多言論，都能看出來。隨著默克爾時代終結(jié)，德法兩國進一步整合歐盟、甚至讓歐盟正式邁向聯(lián)邦化的意愿，在消沉多年后重新被提起，但由于當(dāng)下國際經(jīng)濟重心東移及歐盟內(nèi)部掣肘，該愿景也面臨諸多挑戰(zhàn)。

2021年12月，德國戰(zhàn)后首屆由三個政黨組成的政府終于出爐。在長達177頁的三黨聯(lián)合執(zhí)政條約中，第133頁直白地陳述了新政府的歐盟政策：召開“歐洲的未來”峰會，并且以峰會為契機，修改已生效12年的《里斯本條約》，為一個往聯(lián)邦化方向發(fā)展的“歐洲聯(lián)邦國家”提供憲法性文件。

不僅鮮明地使用“歐洲聯(lián)邦國家”這個表述，德國新政府在執(zhí)政條約中還描述出其主要的框架：原本屬于主權(quán)國家的諸多職能，將會被下放到市政、社區(qū)和基層單位；一個權(quán)力被加強的歐洲議會將可以自主啟動立法程序（目前只有歐盟委員會才有此權(quán)力）；打破以往在成員國境內(nèi)選歐洲議員的機制，歐洲議會議員不再只代表自己的國家，候選人將被交給整個歐洲的選民投票選舉—通過民選產(chǎn)生的權(quán)力機構(gòu)，將對歐盟委員會主席形成制度性約束；依靠直接民意背書的歐盟機構(gòu)，將會對外發(fā)出統(tǒng)一的歐洲聲音。

德國新政府的歐盟整合計劃意味著，通過整個歐盟民意授權(quán)誕生的經(jīng)濟、國防和外交機構(gòu)，將享有一錘定音的權(quán)力。德意志廣播電臺認(rèn)為，該計劃正朝向構(gòu)建“歐洲聯(lián)邦合眾國”邁進，如果實施的話，將會對歐盟現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)和歐盟成員國的公民日常生活，產(chǎn)生顛覆性的影響。如果說，現(xiàn)存的歐盟架構(gòu)是成員國跟超國家機構(gòu)之間妥協(xié)的產(chǎn)物，那么德國新政府提出的計劃，則需要成員國讓出許多重要的職權(quán)，譬如修訂稅率的權(quán)力—那意味著，歐盟公民移居其他成員國境內(nèi)，將繳納同樣的稅率，甚至可能享受同樣的社會福利。

德國新政府的主張，可以說是跟法國總統(tǒng)的“歐洲主權(quán)”主張相呼應(yīng)。馬克龍早在2017年就于索邦大學(xué)倡議建設(shè)一個“主權(quán)統(tǒng)一和民主的歐盟”。觀察人士認(rèn)為，馬克龍頗具雄心的倡議一直被時任德國總理默克爾冷處理，而缺乏歐盟雙核之一德國的支持，歐盟進一步整合在過去數(shù)年停滯不前。

德國政府換屆后，馬克龍的歐盟整合計劃仿佛被打了一劑強心針。2022年上半年，法國擔(dān)任歐盟輪值主席國，許諾在任主席國期間，將完成德國在2020年下半年輪值期間未完成的《歐洲安全與防衛(wèi)白皮書》，以“強大的主權(quán)歐洲”的口號與德國新政府的“歐洲聯(lián)邦國家”相呼應(yīng)。

2022年對于歐洲聯(lián)邦主義者來說，也是一個頗有歷史意義的年份：75年前，意大利共產(chǎn)黨歷史學(xué)家阿爾蒂羅·斯皮內(nèi)利在墨索里尼統(tǒng)治時期的獄中，寫下了構(gòu)建歐洲聯(lián)邦國家的宣言，被視為當(dāng)代歐洲聯(lián)邦主義運動的起點。2月4日，獲得連任的意大利總統(tǒng)塞爾吉奧·馬塔雷拉，特意前往斯皮內(nèi)利曾坐牢的監(jiān)獄舊址吊唁，高調(diào)支持德法領(lǐng)導(dǎo)人的下一步歐盟整合計劃。分析人士認(rèn)為，隨著三國領(lǐng)導(dǎo)層意向一致，德國—法國—意大利將會扮演火車頭的角色，推動歐盟的下一輪整合工程。

J. M. 羅伯茨在其著作《企鵝歐洲史》的結(jié)尾中悲觀地寫道，二戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲人的命運實際已不再被自己掌控，而是被大西洋彼岸的美國和位于東方的蘇聯(lián)宰割。冷戰(zhàn)結(jié)束后，以美國為首的北約固然繼續(xù)為歐洲多數(shù)國家提供保護傘，但美國對歐洲事務(wù)的干涉，除了軍事硬實力為后盾之外，經(jīng)濟和法律手段也頗多。

2021年6月20日，美國財政部援引《馬格尼茨基法案》，制裁3名保加利亞公民和64個保加利亞實體，以懲罰該國卷入貪腐丑聞的有關(guān)涉案人員。對于歐盟來說，一個尷尬的局面是美國替代執(zhí)行了歐盟的職能。早在2007年保加利亞加入歐盟的時候，該國須按照歐盟的標(biāo)準(zhǔn)引入司法改革方案，并且讓歐盟司法監(jiān)督機制“定期監(jiān)察”其改革的進度。在涉及保加利亞時任總理鮑里索夫的司法貪腐案拖延了好幾年后，歐盟的司法監(jiān)察體系遲遲不作為，最終讓美國插手進來。

美國這一行動，讓歐盟內(nèi)部一些致力推進一體化的組織擔(dān)心，會讓美國開了“干涉歐盟成員國內(nèi)政、間接影響成員國選情”之先例。美國公布保加利亞制裁實體名單，選擇的時間節(jié)點非常敏感，剛好在該國大選投票前夕，對當(dāng)時的選情造成了影響，并且最終以鮑里索夫下臺結(jié)束。在一些歐洲議員看來，美國這個舉措有政治干預(yù)之嫌，且采取了雙重標(biāo)準(zhǔn)：美國既然警惕俄羅斯干預(yù)其自身選舉，那么美國也不應(yīng)該插手歐盟成員國的選舉。

愛爾蘭前歐盟事務(wù)部長迪克·羅赫曾在2007年愛爾蘭輪值歐盟主席國期間，參與保加利亞和羅馬尼亞加入歐盟的進程。他認(rèn)為，對保加利亞進行制裁固然合理，但美國此舉卻在實際上干預(yù)歐盟的內(nèi)部事務(wù)。歐盟自身的反腐機制還沒出手，美國先發(fā)制人，在羅赫看來是在削弱歐盟的司法權(quán)威?！懊绹谑澜绶秶鷥?nèi)的不少盟友，自身都有各種貪污現(xiàn)象。但問題是，為什么就要挑一個歐盟成員國去干涉，而不處理其他盟友的貪污現(xiàn)象呢？”

如果說歐盟機構(gòu)在成員國內(nèi)部早已被外部力量挑戰(zhàn)，那么其對外的威信更顯脆弱。

歐盟在過去幾年的國際事件中顯得弱勢，一個原因是成員國利益各異、立場不同，導(dǎo)致在談判桌上缺乏籌碼。根據(jù)歐盟現(xiàn)行的集體決策原則，只要有一個成員國投反對票，動議就被一票否決。由于不同成員國的地緣政治利益各不相同，歐盟難以對外發(fā)出統(tǒng)一的聲音。

以最近的烏克蘭東部危機為例，分別與普京會晤的歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人，就有匈牙利總理維克多·歐爾班和法國總統(tǒng)馬克龍。屬于最親俄派系的歐爾班，公開表示匈牙利和俄羅斯的緊密關(guān)系應(yīng)該成為“歐洲的范例”，而屬于最親美的波蘭和波羅的海三國，則主張加大北約在烏克蘭周邊的軍事部署；呼吁歐盟采取統(tǒng)一立場的馬克龍和德國總理朔爾茨，則被波蘭人指責(zé)對俄過于軟弱，特別是德國有40%的天然氣依賴從俄羅斯進口。波蘭政經(jīng)網(wǎng)站wpolityce.pl的社評，更是用“德國遲早會把我們出賣給俄羅斯”來形容德國政府在烏東危機中的立場。歐盟部分成員國之間的互不信任、對待俄羅斯的立場迥異，導(dǎo)致了歐盟沒能采取統(tǒng)一的口徑發(fā)聲。

面對烏東危機，波蘭、英國和烏克蘭組成三國安全同盟，為烏克蘭提供一定程度上的軍事援助；德國、斯洛伐克、奧地利和捷克則被歸類為“斯拉夫洛夫”四國，也就是不提供直接的軍事援助但在積極參與外交斡旋。

西班牙、葡萄牙、意大利、斯洛文尼亞和保加利亞，則完全置身事外；希臘和奧地利則反對歐盟跟土耳其在烏東問題上合作；芬蘭總統(tǒng)批評歐盟表現(xiàn)松散，“不是一個真誠的聯(lián)盟”，并且認(rèn)為歐盟領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該為烏克蘭今天的局面負責(zé)。

最后一個加入歐盟的克羅地亞，其總統(tǒng)采取近似匈牙利的親俄立場，甚至直白地奚落積極介入烏克蘭事務(wù)的英國—作為克羅地亞總統(tǒng)，他只愿意會見美俄等一流大國的國防外交首長，英國已經(jīng)是二流國家，他沒有會見英國官員的興趣。

只有羅馬尼亞的外長倡議所有歐盟成員國的外長組成“27國外長訪問團”到烏克蘭訪問，以表達統(tǒng)一的歐盟立場。

如果在國際舞臺上的外交聲音需要有軍事實力作為后盾的話，那么歐盟可以說是一個在國防領(lǐng)域完全跛腳的單腿巨人。根據(jù)正在草擬的“歐盟下個十年軍事計劃”，歐盟要在2025年才能擁有一支5000人的部隊。這支獨立于北約的軍事力量，屬于歐盟新組建的“快速反應(yīng)機制”下的武裝力量，用歐盟外交專員約瑟夫·博雷爾的話說，是能夠在北約和美國靠山以外“單獨行動的力量”。

博雷爾認(rèn)為，美國撤離阿富汗的亂局，以及歐盟周邊形勢的日益惡化，表明歐盟在實施戰(zhàn)略目標(biāo)時，不能像過往那樣只依靠軟實力，而必須以一定的軍事實力為后盾。一直最熱衷呼吁歐盟組建獨立防衛(wèi)力量的芬蘭總統(tǒng)紹利·尼尼斯托，在2021年年底多次質(zhì)問，當(dāng)前歐盟所有成員國的國防預(yù)算加起來跟中國的國防預(yù)算相差不大，比俄羅斯高得多，但為什么還是被俄羅斯逐個分化？

諸如阿姆斯特丹大學(xué)專門研究歐盟政策的斯蒂芬·布洛克曼等批評者認(rèn)為，歐盟組建自主防衛(wèi)力量多年來一直紙上談兵，進展非常緩慢，根本原因是成員國一票否決制度。他舉例說，在2014年克里米亞危機爆發(fā)后就應(yīng)建立的“歐盟能源自主機制”至今沒能建立，歐盟在能源方面反而比8年前更加依賴俄羅斯。歐盟不僅沒能達成當(dāng)時的戰(zhàn)略目標(biāo)，甚至朝著當(dāng)初戰(zhàn)略目標(biāo)的相反方向加速，導(dǎo)致了今天的被動局面。

布洛克曼認(rèn)為，在外交和防衛(wèi)問題上，一票否決制度應(yīng)該被更加有效快速的決策制度取代。而對單一成員國之一票否決制的限制，以及用民意授權(quán)某個能夠一錘定音的對外聲音，正是德國新政府對構(gòu)想中“歐洲聯(lián)邦國家”頂層設(shè)計的重要部分。

在德國新政府的聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議出爐后，《南德意志日報》評論員認(rèn)為，由德國這樣一個背負二戰(zhàn)歷史罪名的國家重提“歐洲聯(lián)邦國家”，只會引起其他歐盟鄰國的猜疑和警惕，最終將成為“一場夢”。波蘭副總理、執(zhí)政黨“法律與公正黨”的實際黨魁雅羅斯瓦夫·卡欽斯基，就用“德國的第四帝國之夢”來形容德國新政府的歐盟整合方案。

堅持歐盟進一步整合為具有聯(lián)邦性質(zhì)的超級國家的學(xué)者認(rèn)為，正是因為德國和意大利在二戰(zhàn)中造成慘重的傷亡，導(dǎo)致歐洲最終落入外人之手，證明了單一民族國家無法像其建立時許諾的那樣，為其管制下的公民提供其建國時許諾的和平、自主、安全和繁榮的生活環(huán)境。

如果說歐洲是單一民族國家概念的誕生搖籃，那么歐洲也可以是超越單一民族國家的地方。意大利學(xué)者瑪麗亞·梅吉奧妮在《歐洲統(tǒng)一，賢哲之夢》一書中，闡述了從古希臘/羅馬到中世紀(jì)基督文明，一直到兩次世界大戰(zhàn)前后歐洲統(tǒng)一思想的歷史正當(dāng)性。“歐洲的觀念維系著一個分裂的大陸，大陸各國卻不停地忙于戰(zhàn)爭，相互攻擊。”梅吉奧妮認(rèn)為，至少在中世紀(jì)的西歐，基于信仰而構(gòu)建超越君主和王國之歐洲共同價值的思想已經(jīng)孕育誕生。

實際上，19世紀(jì)歐洲在孕育民族主義并催生出單一民族國家理念的同時，構(gòu)建歐洲聯(lián)邦的思想也同時流行。主張意大利獨立的意大利青年黨，在構(gòu)建意大利民族國家的同時，也在構(gòu)想一個有共同價值觀、且能調(diào)停各民族國家糾紛的歐洲聯(lián)邦大廈。

在當(dāng)代歐洲的政治譜系中，左右翼均有人支持建構(gòu)歐洲聯(lián)邦國家。右翼聯(lián)邦主義人士從信仰和傳統(tǒng)中找到紐帶，而左翼聯(lián)邦主義者則認(rèn)為，基層政治和社區(qū)自治最終將超越單一民族國家的狹隘視野，把歐洲打造成一個機會均等、且基層擁有高度自治權(quán)的地方。在英國脫歐后的蘇格蘭，以及獨立運動一直不斷的西班牙加泰羅尼亞地區(qū)，擺脫單一民族國家、直接加入歐盟的呼聲，一直在民意中占多數(shù)。而這也正中左翼聯(lián)邦主義者的下懷：實力懸殊的單一民族國家都被打散了，那么歐盟的結(jié)構(gòu)性矛盾也不存在了，成員國的一票否決難題將成歷史，而細化后規(guī)模相似的“歐盟選區(qū)”，將會更加平穩(wěn)地選出民意代表。

當(dāng)然，左翼聯(lián)邦主義者的終極激進方案，在可見的未來都難以看到實現(xiàn)的可能。從溫和一點的角度來看，歐盟作為一個有聯(lián)邦色彩的超國家架構(gòu)，為歐洲的單一民族國家提供了一些其自身所不能解決之問題的方案。譬如，新冠疫情期間歐盟在成員國之間的疫苗跨國調(diào)配，就是一個很好的例子。可以想見，在歐洲單一民族國家和歐洲聯(lián)邦大廈之間，權(quán)力天平依然會按照其自身的節(jié)奏緩慢地有升有降。