西巴爾干2021：步履維艱的一年

徐剛

2021年11月4日，塞爾維亞總統武契奇、阿爾巴尼亞總理拉馬和北馬其頓副總理尼古拉-迪米特洛夫在塞爾維亞貝爾格萊德舉行會晤，討論開放巴爾干倡議。

2021年的西巴爾干地區形勢可謂步履維艱。西巴爾干疫情仍十分嚴峻，各國經濟復蘇較為緩慢;地區內部沖突乃至分離趨勢加劇，塞爾維亞和科索沃的對話進程磕磕絆絆，波黑遭遇《代頓協議》簽署以來的最大危機;地區成員融入歐洲一體化進程近于停滯，部分成員加緊聯合自強。

2021年，西巴爾干國家層面的選舉不多，僅有阿爾巴尼亞舉行了議會選舉，塞爾維亞、北馬其頓等國則進行了地方選舉。在4月的議會選舉中，阿爾巴尼亞執政的社會黨再次勝出，實現三連勝。執政的塞爾維亞前進黨或其領導的聯盟在塞地方選舉中表現不俗，多地取得壓倒性勝利。在10月舉行的兩輪地方選舉中，北馬其頓執政黨社會民主聯盟僅獲得16個城市的市長職位，而反對黨內部革命組織民族統一民主黨贏得包括首都斯科普里在內的42個城市的市長職位。為承擔選舉失利的責任，扎埃夫先后辭去了社會民主聯盟主席和總理的職務。

地區不穩定局勢加劇。黑山民族和宗教矛盾惡化。采蒂涅是黑山舊都和黑山東正教會的發源地，塞爾維亞東正教會黑山—沿海大主教區于2021年9月在此舉行的大主教就職儀式被視為是對黑山東正教會的“褻瀆”，這導致該國爆發了2006年獨立以來最為激烈的沖突。科索沃問題依然是巴爾干的安全隱患。2020年7月，塞科對話時隔兩年重啟。2021年，雙方在歐盟協調下進行的兩輪高級別對話幾乎未取得任何成果，科索沃地位問題以及科北部塞族自治機構自治權等核心議題未有突破。“邊境車牌新規”事件引發的沖突使塞科關系一度緊張。2021年9月20日，科索沃禁止帶塞爾維亞車牌的車輛入境，必須更換臨時車牌才可入境。塞政府認為，科索沃當局此舉暗含宣示主權的意味。此外，波黑內部分離傾向加劇。2021年7月底，國際社會駐波黑高級代表因茲科推動修改《波黑刑法》，禁止否認和美化種族滅絕。此舉系針對塞族共和國出現的一些相關現象，在波黑內部引發動蕩，塞族共和國實施了反制措施。12月10日，塞族共和國議會作出塞族從稅務、司法和軍隊機構撤出的決定，波黑出現自1995年《代頓協議》簽署以來的最大危機。有不少評論擔憂波黑正在走向分裂甚至戰爭。

黑山和塞爾維亞進入歐盟“新的擴大程序”時間。2021年5月，歐洲理事會正式同意2020年3月通過的“新的擴大程序”提案適用于兩國。黑山于2020年開啟所有入盟談判章節，目前其已完成了三個章節。2021年6月，歐盟同塞爾維亞舉行新的首輪政府間會議暨第12次入盟談判會議，并開啟第一組別即基本制度的談判。12月，雙方第二輪政府間會議暨第13次入盟談判會議舉行，第四組別即綠色議程和可持續性互聯互通的談判開啟。

自2019年6月起，歐盟多次推遲開啟同北馬其頓和阿爾巴尼亞的入盟談判。2021年歐盟—西巴爾干布爾多峰會通過的《布爾多宣言》對何時開啟與兩國的入盟談判只字未提。盡管歐盟機構領導人以及德國等多個成員國呼吁甚至敦促盡快開啟談判，但歐盟內部只要有一個成員國反對，兩國入盟談判將無法啟動。

波黑和科索沃原地踏步。波黑的目標是爭取盡早成為歐盟候選國。2020年和2021年，波黑努力按照歐委會強調的14個優先事項推進改革。然而，法治等核心領域的改革幾無進步。科索沃融入歐洲一體化的進程則陷入停滯。

歐盟竭力向西巴爾干示好，但仍是“說多做少”。2021年歐盟外交與安全事務高級代表博雷利兩次同西巴爾干成員領導人會晤，釋放歐盟堅定吸納西巴爾干成員的信號。6月，歐盟鄰國政策和擴大事務專員瓦爾赫利與西巴爾干成員領導人舉行會晤，討論實施歐盟2020年推出的經濟與投資計劃。9月，歐委會主席馮德萊恩重申西巴爾干成員的歐盟前景。10月召開的布爾多峰會首次闡釋歐盟是地區“最親密伙伴、最主要投資者和最重要捐贈人”的三個定位。

歐盟領導人竭力通過頻繁的交往展示歐盟與西巴爾干“不一般的關系”，強調對該地區持續、巨大的投入，以重振歐盟信譽和地區成員的積極性。然而，歐盟并沒有回應西巴爾干成員最為關切的“入盟時間表”，也沒有給出任何具體承諾和路線圖。雖然瓦爾赫利在一些會談中提到本屆歐盟機構2024年任期結束前或有一個國家實現入盟，但這與其2018年拋出黑山和塞爾維亞或于2025年入盟的時間表如出一轍，仍然只是一張“畫餅”而已。

從融入歐洲一體化的角度來說，西巴爾干的2021年很大程度上又是“失去的一年”。歐盟及主要大國認為，西巴爾干入盟若長期遲滯，各成員改革或將陷入停頓甚至倒退，地區將面臨更多的風險以及外部的滲透。然而，近年來，歐盟自身問題和麻煩不斷，各類危機接踵而至，無暇多顧西巴爾干的苗頭早已顯現。歐盟主要大國的西巴爾干政策也處于變化中。德國在2021年底實現權力交接，新政府的歐洲政策包括西巴爾干政策尚未出臺，就連默克爾任內曾開啟的西巴爾干“柏林進程”會否延續也是未知數。法國一直堅持“深化優先擴大”政策，“新的擴大程序”提案也是由馬克龍總統力推的。目前，法國已進入2022年總統大選時刻，大選結果亦或對法國及歐盟的西巴爾干政策產生影響。

從地區內部看，西巴爾干成員普遍深感入盟進程遲于預期，地區國家的自主傾向及外交多元化趨勢日益增強。如果說西巴爾干成員積極推進“柏林進程”關涉的共同區域市場建設仍然屬于或者本身即是融入歐洲一體化的內在要求，那么，2021年7月“迷你申根”更名為“開放巴爾干”倡議表明西巴爾干部分成員在入盟遲滯背景下增進自主的愿望及實踐日益增強。雖然“開放巴爾干”倡議仍然只有塞爾維亞、北馬其頓和阿爾巴尼亞參加，但地區成員聯合自強的雄心可見一斑。此外，西巴爾干成員奉行不同指向的多元平衡外交政策，與美國、俄羅斯、土耳其和中國等國走近。同樣，美國、英國、俄羅斯以及土耳其等國也以不同形式介入西巴爾干事務。

就理想狀態而言，歐洲一體化的終極目標不是一首“交響曲”，也應是“協奏曲”。然而，在實踐過程中，“協奏曲”的難度也很大。西巴爾干的歐洲一體化進程無疑是曲折的，但目前的形勢下，西巴爾干成員會否安于在歐盟的指揮棒下“演出”也是個未知數。