突發性大規模傳染病預警制度完善研究

王柄鑫 周 恒

（鄭州大學法學院 河南鄭州 450001）

一、我國當前突發性大規模傳染病預警制度的內容

（一）傳染病網絡直報系統。自2003年非典之后，我國逐步建立起了一套覆蓋全國的傳染病網絡監測直報系統，該直報系統采用現代通訊方式，在原有的國家、省、地市、縣四級疾病預防控制機構信息聯網的基礎上實現與當地醫療機構聯網，并將信息網絡向鄉鎮和城市社區延伸，形成了縱橫貫通的信息報告網絡，從而在全國范圍內建立了統一的傳染病疫情報告系統，該系統也是目前世界上最大的傳染病疫情網絡直報系統。傳染病網絡監測直報系統的工作原理是：負有報告義務的單位和個人在發現需要報告的傳染病[1]之后，填寫一系列登記表格和傳染病報告卡，然后由相關網報員或者傳染病管理部門收集這些表格和報告卡，將表格和卡片記錄的病例數據錄入或者導入國家傳染病網絡直報系統，直報給國家疾病預防控制中心。此外，在我國的疾病預防控制體系內，除傳染病網絡直報系統外，還有一些針對特定傳染病的獨立的網絡直報系統，比如不明原因肺炎監測系統和流感監測系統。不明原因肺炎監測系統（PUE）是原衛生部要求設置的報告系統，非法定監測系統，它的運行依賴于臨床醫生的主動報告。2019—2020年新冠肺炎疫情初期，武漢市當地醫院正式通過PUE系統發現了最早報告的4例新冠肺炎確診病例；流感監測系統是專門針對流感病毒疫情如H7N9禽流感病毒疫情設置的監測預防網絡系統。我國突發性大規模傳染病網絡直報系統的建立無疑極大地便利了預警活動的開展。

（二）突發性大規模傳染病應急管理的“一案三制”。

1.應急管理預案。應急管理預案是國家突發事件管理機關針對突發事件的預防和準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建，以及應急管理的組織、指揮、保障等內容而制定的行動方案[2]。我國突發公共衛生事件應急管理預案的編制和修訂工作是從2003年的“非典”疫情之后開始的。2004年1月，國務院會同各部門召開了制定和完善突發公共事件應急預案的工作會議，并于隨后的4月和5月印發了《國務院有關部門和單位制定和修改突發公共事件應急預案框架指南》和《省（區、市）人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》。此后又召開了專項應急預案審核會，并簽署了105件專項預案和部門預案。2005年，國務院審議并通過了《國家突發公共事件總體應急預案》，包含公共衛生事件的各級專項預案和部門預案，并將突發公共衛生危機分為特別重大、重大、較大和一般四級，分別用紅、橙、黃、藍四色表示[3]。截至目前，全國已經累計制定各項應急管理預案幾百萬件。

2.應急管理體制。《突發事件應對法》第四條明確了我國的應急管理體制，即國家統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主[4]。應急管理體制的實施體現于應急管理機構的協作和運行，當前的應急管理機構可以分為領導或決策機構、日常管理或綜合協調機構和專業處置機構，其中對傳染病預警工作最為關鍵的當屬專業處置機構，專業處置機構（內行人）負責突發性大規模傳染病的監測、診斷和報告，領導機構（外行人）的決策基于專業處置機構的報告作出。在專業處置機構中，各級疾病預防控制中心承擔著傳染病監測、預防和控制的主要職責，我國目前已經建立了由國家、省、地市、縣疾控中心、鄉鎮衛生院和街道醫院、村衛生室、各級各類專科防治站共同組成的國家疾病預防控制體系。負責突發性大規模傳染病領導和決策的是各級政府或者由政府臨時組建的各級應急管理指揮部；負責日常管理和綜合協調的機構是各級政府下設的衛生行政部門——各級衛生健康委員會。

3.應急管理機制和法制。應急管理機制是指突發性大規模傳染病應對過程中各種制度化、程序化的應急管理方法和措施，它涵蓋了應急管理危機前、危機中和危機后的全過程，主要包括預防準備、監測預警、信息公開、決策指揮、公共溝通、恢復重建、調查評估以及應急保障等。

應急管理法制包括與應對突發性大規模傳染病相關的一系列法律規范，主要包括《突發事件應對法》《傳染病防治法》《動物防疫法》《突發公共衛生事件應急條例》和《突發公共衛生應急總預案》等。這些法律法規以及規范使得我國在應對突發性大規模傳染病時有法可依，加速了我國傳染病防治工作的法治化進程[5]。

二、新冠肺炎疫情下我國突發性大規模傳染病預警制度的不足

（一）傳染病網絡直報系統反應遲鈍。我國已經建立起一套覆蓋全國的突發性傳染病疫情網絡直報系統，但在2019—2020年新冠肺炎疫情初期，傳染病網絡直報系統卻突然“啞火”了，并未及時發揮出其應有的預警作用。而是在28天后新冠肺炎疫情已經大爆發的時候才正式啟用，沒能夠將疫情扼殺在萌芽狀態，從而錯過了控制住疫情的絕佳時期。這里面的原因主要有三點：一是傳染病網絡直報系統報告程序復雜。一線醫務人員在發現不明原因肺炎病例之后如果要使用直報系統上報，需要先填寫一系列登記表和報告卡，并就不明原因肺炎病例開展一些調查工作，而一線醫務工作者的日常本職工作已經十分繁重，為了使用直報系統而被迫填表和調查，這對于他們而言是額外的負擔，因此一線醫務人員使用直報系統上報的意愿會大大降低。二是此次的新冠病毒是一種全新的病毒，不在按規定需要上報的44種傳染病之列，盡管網絡直報系統有針對不明原因肺炎病例的直報通道，但在直報前需要上級衛健委和疾控機構組織專家對不明肺炎病例進行診斷，在得出診斷結論后再決定能否上報，這需要花費大量時間，因而會遲延上報時間。三是網絡直報系統在建成后我國十幾年間并無類似新冠肺炎疫情的突發性大規模傳染病暴發，“天下承平日久”，國家財政逐漸疏于對直報系統的持續性投入，衛生行政部門和疾控機構也放松了對醫務人員使用直報系統的培訓工作，導致相當多的醫務人員不知道如何使用直報系統，甚至有的醫務人員壓根沒聽說過傳染病網絡直報系統。

（二）應急管理預案中的預警參與主體單一。我國雖然已經制定了數量龐大的各級各類突發公共衛生事件應急管理預案，但這些預案大多是以完成政治任務的方式制定出來的，許多預案還不是很科學，并未真正落實到維護社會公眾身心健康和財產安全上來，其中的突出表現便是將社會公眾排除在預警活動之外。在現有的傳染病預警行動方案中，監測、報告傳染病疫情的任務基本上專屬于衛生行政部門及其下屬的疾病預防控制中心，政府一手包辦了傳染病的預警活動，而我國《傳染病防治法》也規定了公民個人發現疫情時只能先報告給醫療機構或者疾控機構，公民參與預警活動受到極大限制。雖然政府集中掌握著社會的資源，在科學技術、管理制度等方面有著先天的優勢，在突發性大規模傳染病預警活動中占據主導地位是必然的，但是政府若能善于利用社會公眾在預警方面的積極作用，則定然比單打獨斗取得的效果更加良好。緊緊依靠社會公眾，在傳染病預警活動中善于發揮全社會的力量，最終使得預警工作服務于社會公眾，才是我國突發性大規模傳染病預警制度建設的應有之義[7]。

（三）預警信息發布主體規定不合理。當前我國承擔傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他防控工作的機構主要是疾控中心和醫療機構等專業機構，但是立法卻并沒有授予這些專業機構針對自身所發現的不明傳染病情況向社會發布預警的權力[8]，而是將發布預警的權力授予了縣級以上人民政府。這種立法規定一方面直接導致了傳染病監測主體和預警主體的分離，使得傳染病預警這種意義重大的事情成了“外行人”的職責（在傳染病應急管理體系中，政府相較于疾控等專業機構處于“外行人”地位），容易產生一些有失專業水準的問題。另一方面這種監測與預警相分離的規定加重了預警成本，降低了預警效率。監測主體與預警主體分離下預警制度的運作原理是：疾控中心和醫療機構負責傳染病的監測工作，如果發現需要預警的傳染病疫情，則需要將疫情信息上報給其所屬的人民政府的衛生行政部門（衛健委/局），衛生行政部門審核疫情信息后，再將疫情信息向人民政府做詳細匯報，最后由人民政府通過召開新聞發布會等多種方式向社會發布預警信息，行使法律規定的預警權。傳染病預警就是在和病毒賽跑，當然越快越好，但這種上報式的預警過程需要經歷多個層級，不僅增加了預警制度運行的成本，也延長了預警所需要的時間，降低了預警效率。

（四）預警管理機構協作不暢。當前我國的突發公共衛生事件應急管理機構體系已經組建起來，各機構的運行遵照的是“統一領導、分級負責、條塊結合、屬地管理”的原則，通俗地說就是各機構“各司其職、各守其序”，衛生行政部門負責傳染病防治日常管理，疾控機構和醫療機構負責監測、報告，各級人民政府負責決策，檢驗檢疫機構負責檢驗檢疫，物資保障部門負責后勤保障等等。各機構部門之間分割管理，各管一塊，這種管理模式雖然能夠使每個專業的部門都有適合自己管理的事務，但是突發性大規模傳染病時這些部門之間如何協作配合就成了一個難題。傳染病預警工作不是某一個部門或者機構單獨能夠完成的，它需要多個部門間的密切協調運作，各部門迅速團結起來擰成一根繩，其預警效果遠勝于各部門散漫、無序、各自為政的狀態。

此外，雖然在發生大規模傳染病時可以由政府主持協調各部門的運作，但政府在傳染病防治方面畢竟屬于外行人，傳染病防治工作仍然要以衛生部門為主，可衛生部門卻沒有協調各方的權力，在決策時需要高度依賴于政府，借助政府的名義將自己的意見向其他部門發出。

三、完善我國突發性大規模傳染病預警制度的對策

（一）建立高效的傳染病網絡直報系統。

首先，要簡化傳染病網絡直報系統的報告程序。繁雜的報告程序會削弱醫務人員使用直報系統的意愿，需要將直報系統建設得易于醫務人員操作。本文的設想是將醫療機構的電子診療系統與傳染病直報系統聯網，在電子診療系統里面設置一個可以將病例情況直接發送至網絡直報系統的按鈕，醫生在接診時發現需要報告的傳染病病例時，只需點擊這個按鈕即可完成將傳染病病例情況移送到直報系統，而不需要另外的填表（卡）、送審等。

其次，要整合分散的網絡監測報告系統。當前除了傳染病直報系統外，還有不明原因肺炎（PUE）病例監測系統、流感監測系統、發熱病例監測系統等，監測系統多不僅會分散財政資源的投入，而且還會造成信息報告不統一、報告內容重復等問題，因此可以將這些分散的監測系統進行合并，只建立一個統一的傳染病網絡直報系統，這樣會大大提高傳染病報告效率，也能夠最大限度地節約預警成本。

最后，要加大對使用傳染病網絡直報系統醫務人員的培訓力度。有了一個高效的傳染病網絡直報系統后，如果負責使用這個系統的醫務人員不懂得如何操作或者是根本不知道其為何物，那么也無法充分發揮直報系統的預警作用。為此，需要對醫務人員進行專業的培訓，可以由衛生行政部門作出要求并提供支持，醫療機構或者疾控機構負責具體的組織實施，安排定期向使用直報系統的醫務人員傳授相關知識的課程，并經常性地進行實戰模擬演練，以切實提高醫務人員操作直報系統的專業水平。盡可能完善網絡直報系統加上專業的使用人員，才有可能建立起高效的傳染病網絡直報系統。

（二）將社會力量參與預警納入應急管理預案。筆者認為，應當從兩個方面來保證社會力量能夠參與傳染病的預警活動：一方面，拓寬傳染病預警活動的參與主體，可以將包括自然人、法人和非法人組織等在內的主體納入突發性公共衛生事件應急管理預案，使之成為正式的預警活動的參與主體。另一方面，為社會力量參與傳染病預警活動提供多種便捷渠道。例如可以在衛生系統中設置專門的群眾預警辦公室，專門負責接受群眾的來訪和舉報；可以開通舉報熱線，讓群眾可以通過打電話和發短信的方式參與預警活動；可以設置專門的信箱或者郵箱，接受群眾的舉報信和舉報郵件；可以建立專門網站接受群眾上網舉報等。當然，為了防止惡意騷擾，可以要求公眾實名舉報。此外，為了鼓勵群眾參與傳染病預警活動的積極性，應當設置專門的獎勵，對于舉報信息屬實的，給予一定的精神獎勵和物質獎勵。

（三）授予監測主體預警信息發布權。當前我國傳染病預警制度中監測主體與預警信息發布主體相分離，負責傳染病監測的主要是疾控中心，疾控發現傳染病疫情之后需要層報至所屬的人民政府，由人民政府行使預警權。疾控等監測機構擁有醫學專業知識和專業隊伍，在開展傳染病預警工作方面的條件得天獨厚。因此，將監測機構放在幕后充當預警參謀、將政府放在幕前充當預警權的行使者的做法并不妥當，傳染病監測機構也可以在幕前直接行使預警信息發布權。筆者的設想是，通過立法的方式授予監測機構傳染病預警信息發布權，政府當然還可以繼續行使預警權，只不過監測機構在發現傳染病疫情之初就能夠及時發布預警信息，這能夠使社會公眾盡早地做好防備，也為疫情防控工作爭取到了更多寶貴的時間。

（四）建立預警管理機構間的工作協調機制。當前我國的傳染病預警活動實施條塊化的管理模式，不同部門間各司其職，只負責自己專業領域內的傳染病防控事務，然而不同部門間卻因為各自內部管理制度的差異難以協調起來，各自為政的條塊化管理模式不再適應突發性大規模傳染病的防控需要。

盡管政府可以通過組建臨時疫情防控指揮部的方式來協調各部門間的工作，然而通過行政命令“上傳下達”的方式需要先由衛生部門向疫情指揮部提出請求，政府批準請求后再將請求以政府命令的形式傳達給各有關部門，各有關部門依令配合衛生部門的疫情防控工作。以政府為主導的協調機制從整體上看需要經過較長的程序才能發揮作用，這會花費較多的預警時間，導致較高的預警成本，且衛生部門的請求以政府命令的形式發布出來后，其內容可能與原有的請求內容產生出入，不再是衛生部門原本想要表達的意思。

那么應當建立怎樣的預警工作協調機制呢？筆者的設想是：政府將協調各方的權力臨時授予衛生行政部門，由衛生部門根據突發性大規模傳染病預警工作的需要直接行使協調各方的權力，調動各部門的力量助力疫情預警工作的開展，這樣不僅削減了不必要的程序，節省了預警時間，也使得衛生部門的意思能夠完整地傳達給其他部門，使自己的需求及時地、真正地得到解決。