新形勢下鐵路危險貨物運輸事故應急預案編制研究

姚振坤，楊露萍

(1.中國國家鐵路集團有限公司貨運部，北京 100844；2.中國鐵道科學研究院集團有限公司運輸及經濟研究所，北京 100081)

作為我國“一案三制”應急管理體系的重要組成部分，科學、合理地編制應急預案對科學、高效開展事故救援具有重要意義。危險貨物性質復雜、特殊，事故救援專業性強[1]，救援隊伍缺乏專業性，應急備品缺乏規范性，應急措施缺乏可操作性是制約高效救援的主要短板[2]。2019年后，新施行的系列法律法規對危險貨物運輸事故應急救援工作提出新要求。在國家安全生產和應急管理新發展階段、新發展理念、新發展格局下，有必要對鐵路危險貨物運輸事故應急預案進行編制研究。

1 新形勢下鐵路危險貨物運輸事故應急預案編制原則

1.1 國家高效統一應急管理體系下理清各級鐵路運輸企業職責定位

近年來，隨著各類事故災害頻頻發生，國家對應急體系建設高度關注，我國突發事件應急管理呈現出權威、統一、高效的發展態勢。《“十四五”國家應急體系規劃》中提出到2025年，應急管理體系和能力現代化建設取得重大進展，到2035年，形成共建共治共享的應急管理新格局。在危險貨物運輸領域，2018年國家成立應急管理部，主要職責為指導各地區各部門應對突發事件，統籌應急力量和物資儲備，并在救災時統一調度，指導安全生產類應急救援工作。

中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)和各鐵路局集團公司按照國家法律法規對生產經營單位的要求，進行應急管理、處置工作。以應急指揮為例，原鐵道部時期，發生鐵路危險貨物運輸事故后，由鐵路應急領導小組統一指揮，負責事故應急處置工作。在國家建立高效統一應急管理體系下，應由地方政府統一領導行政區域內生產安全事故應急工作，鐵路單位根據管轄范圍統一領導鐵路內部的應急工作。

對于鐵路內部而言，國鐵集團主要行使管理職能，各鐵路局集團公司是國鐵集團全資子企業，負責履行經營職責。國鐵集團層面應急組織機構更側重組織管理和協調，鐵路局集團公司作為市場主體承擔安全生產主體責任，其應急組織機構設置更注重現場行動。

1.2 國家新出臺、修編系列法規標準下與法規標準充分銜接

2018年國家成立應急管理部后，在安全生產及應急領域新出臺或制修訂一系列法律法規、技術標準等，對危險貨物運輸應急管理提出新要求。2021年6月，新修訂的《中華人民共和國安全生產法》規定國務院應急管理部門、縣級以上地方各級人民政府、生產經營單位的應急管理職能。2019年，新發布或修訂的《生產安全事故應急條例》《生產安全事故應急預案管理辦法》《危險化學品單位應急救援物資配備要求》等一系列法規標準對生產經營單位應急預案編制、評審、培訓演練、應急物資、人員隊伍配備等均提出新要求。

鐵路危險貨物運輸事故應急預案的編制應始終堅持依法合規，充分銜接法律法規標準新要求。例如，根據新《中華人民共和國安全生產法》確定的把保護人民生命安全擺在首位的基本原則；《危險化學品單位應急救援物資配備要求》《危險貨物運輸應急救援指南》等要求及時將應急人員的安全防護、群眾的安全防護等內容納入應急預案；根據《生產安全事故應急條例》，鐵路危險貨物運輸企業至少每半年應組織一次應急預案演練，目前大多數鐵路局集團公司、站段施行的是一年演練一次的要求，鐵路危險貨物運輸事故應急預案編制中應將這些新要求納入進來。

1.3 鐵路企業化經營下重視尋求專業力量參與救援

危險貨物運輸事故應急救援專業性強，鐵路運輸企業作為運輸服務提供者，對貨物理化特性并不熟悉[3]，鐵路運輸企業和托運人是平等的市場主體關系，國鐵集團和鐵路局集團公司不再具有要求托運人參與事故救援的行政職能和手段，發生事故后，鐵路局集團公司除了應向押運人、托運人及相關單位落實托運危險貨物的品名、鐵危編號、數量(質量)、危險特性以及發生危險情況的應急處置措施等信息外，鐵路部門應重視尋求專業救援力量參與救援[4]。

目前我國安全生產領域專業救援隊伍，包括隸屬于應急管理部的國家消防救援隊伍、地方政府專職消防隊伍、企事業單位專職消防隊伍，依托大型石化、石油企業建設的國家(區域)危險化學品應急救援隊伍、省級地方骨干危險化學品應急救援隊伍、市(地、州)、縣(區、市)、鄉(鎮)基層危險化學品應急救援隊伍等。鐵路救援以尋求政府主導的專業救援力量支援為主[5]，同時可以探索建立與諸如大型化工企業等在內的社會救援力量協同聯動救援機制，探索建立市場化專業救援機制。

2 《國鐵集團危險貨物運輸事故應急預案》編制實踐

為有效應對鐵路危險化學品事故應急處置工作，《國鐵集團危險貨物運輸事故應急預案》在原《鐵路危險化學品運輸事故應急預案》(鐵運[2006]61 號)基礎上，結合《鐵路危險貨物運輸應急預案框架指南》進行修編。《國鐵集團危險貨物運輸事故應急預案》包括組織機構和職責、預警預防、應急響應、后期處置、應急保障、培訓演練制度、附則等。相較于原《鐵路危險化學品運輸事故應急預案》，《國鐵集團危險貨物運輸事故應急預案》主要變化重點體現在適用范圍、工作原則、組織機構與職責、應急響應等方面。

2.1 適用范圍

（1）適用的事故范圍。從事故涉及貨物本身屬性上，原《鐵路危險化學品運輸事故應急預案》適用于鐵路危險化學品運輸事故的應急處置工作。根據《危險化學品安全管理條例》，危險化學品是指具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質，對人體、設施、環境具有危害的劇毒化學品和其他化學品；根據《鐵路危險貨物運輸管理規則》，危險貨物是指具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蝕、放射性等危險特性，在鐵路運輸、裝卸和儲存保管過程中，容易造成人身傷亡、財產毀損或者環境污染而需要特別防護的物質和物品。危險貨物概念涵蓋范圍較危險化學品更廣，且鐵路運輸實際中含有放射性物品等非危險化學品，因而預案應適用于鐵路危險貨物運輸事故。

（2）適用的場景范圍。應重視理清與其他事故的邊界，原《鐵路危險化學品運輸事故應急預案》并沒有對危險化學品運輸事故做出清晰的界定，僅提到當發生危險化學品事故中涉及重大行車事故、火災、自然災害、恐怖襲擊等事故，應同時啟動相應應急預案等。對于如托運人匿報品名、因信號燈故障導致的危險貨物運輸列車臨時停車等事故是否適用不好界定。《國鐵集團危險貨物運輸事故應急預案》明確提出，預案適用于發生的危險貨物泄漏、火災、爆炸、中毒、感染、腐蝕、放射性污染等與危險貨物性質及其危害性相關的事故，以及發生爆炸品、易制爆危險化學品、劇毒品、放射性物質(物品)丟失或被盜事故的應急救援工作。突出強調與危險貨物性質及其危害性相關這一特點，這與需要借助與危險貨物運輸性質相關的專業救援力量參與救援的應急處置原則是一致的。

（3）適用的管轄單位范圍。原《鐵路危險化學品運輸事故應急預案》適用于在國家鐵路、國家鐵路控股的合資鐵路發生的危險化學品運輸事故的應急處置。隨著鐵路建設的發展，新增多種鐵路主體形式，《國鐵集團危險貨物運輸事故應急預案》適用于國家鐵路、國家鐵路控股合資鐵路，以及委托鐵路局集團公司運輸管理的非控股合資鐵路、地方鐵路運輸中發生的危險貨物運輸事故的應急處置工作，同時明確提出預案不適用于軍事運輸等。

2.2 工作原則

在原《鐵路危險化學品運輸事故應急預案》確定的統一指揮、分級負責、分級管理、聯網管理、共同參與的工作原則基礎上，《國鐵集團危險貨物運輸事故應急預案》新增以人為本、依托專業救援力量等基本原則，同時對統一指揮的工作原則進行修改。

（1）以人為本。根據新修訂的《安全生產法》，人的生命安全是置于首位的，《國鐵集團危險貨物運輸事故應急預案》將這一原則放在第一位，提出鐵路危險貨物運輸事故應急處置中，應首先堅持以人為本，堅持人民至上、生命至上，盡最大努力做好人員疏散、傷員救治，鐵路應急救援人員進行應急處置前做好安全防護。

（2）統一指揮。在原《鐵路危險化學品運輸事故應急預案》中，指出由鐵路應急領導小組集中統一指揮鐵路危險化學品運輸事故應急工作。鐵路政企分開后，根據《生產安全事故應急條例》，國務院統一領導全國的生產安全事故應急工作，縣級以上地方人民政府統一領導本行政區域內的生產安全事故應急工作。因此，國鐵集團應急領導小組統一指揮的應是國鐵集團各部門和鐵路局集團公司的應急處置工作。此外，根據《生產安全事故應急條例》，發生生產安全事故后，有關地方人民政府認為有必要的，可以設立應急救援現場指揮部，指定現場指揮部總指揮。參加生產安全事故現場應急救援的單位和個人應當服從現場指揮部的統一指揮，因此鐵路危險貨物運輸事故應急處置現場指揮遵循屬地化管理的原則，由事故發生地所在的鐵路局集團公司成立現場指揮部，負責統一指揮；地方人民政府設立應急救援現場指揮部的，指揮權應移交人民政府現場指揮部，鐵路部門應當服從地方人民政府現場指揮部的統一指揮。

（3）依托專業救援力量。危險貨物運輸事故專業性強，鐵路運輸企業救援工作重點體現在前期的事故處置上，發生鐵路危險貨物運輸事故時，國鐵集團及鐵路局集團公司首先應向國家有關部門和事故發生地人民政府有關部門報告。當超出鐵路應急救援處置能力時，應當請求國家有關部門和地方人民政府予以專業救援力量支援。專業應急救援力量到達前，鐵路部門采取初期應急處置措施，防止事態擴大。專業應急救援力量到達后，鐵路部門配合專業應急救援力量做好現場救援工作，及時提供掌握的相關資料、信息等[6]。

2.3 組織機構和職責

（1）組織機構。在原《鐵路危險化學品運輸事故應急預案》應急組織機構基礎上，根據國鐵集團機構調整、設置情況，對應急領導小組、各應急工作組成員單位進行更新、調整。明確國鐵集團成立應急領導小組，由應急領導小組統一領導國鐵集團各部門和鐵路局集團公司的危險貨物運輸事故應急工作；應急領導小組下設應急領導小組辦公室，具體負責事故應急管理和協調等工作；根據救援需要，應急領導小組下設現場指揮、事故處置、醫療救護、綜合保障、環境監測等多個應急工作組的應急組織體系。

（2）組織機構職責。明確各級鐵路危險貨物應急組織機構職責。由國鐵集團成立應急領導小組，統一領導國鐵集團各部門和鐵路局集團公司按要求組織實施各項應急處置工作，同時協調國家有關部門開展協同聯動救援工作。應急領導小組根據事故情況下設現場指揮組、事故處置組、醫療救護組等多個應急工作組，由國鐵集團各機關部門根據職責具體組建。各應急工作組的職責是指導鐵路局集團公司根據實際情況，采取妥善措施做好應急處置、調度指揮等工作。鐵路局集團公司成立現場指揮組，負責具體的現場指揮和應急工作，組織做好應急處置、人員疏散、醫療救護、后勤保障、環境監測、事故調查、善后處理等工作，配合公安機關做好現場治安秩序維護、現場保護及案件調查等工作。指揮權移交人民政府后，在人民政府統一領導和指揮下，配合做好應急救援等工作。

2.4 應急響應

（1）應急響應標準。參照《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》(國務院令第501 號)，危險貨物運輸事故應急響應級別分為Ⅰ，Ⅱ，Ⅲ，Ⅳ共4 個等級。其中，Ⅰ級應急響應由國務院或國務院授權國鐵集團啟動；Ⅱ級應急響應行動由國鐵集團負責啟動；Ⅲ級應急響應由鐵路局集團公司負責啟動；Ⅳ級應急響應由鐵路局集團公司負責啟動或由鐵路局集團公司授權站段啟動。在應急響應標準的設置上，主要考慮2 方面因素：一是根據事故處置需要調用的救援資源主體的不同等級，例如當發生爆炸品、易制爆危險化學品、劇毒品、放射性物質(物品)丟失或被盜事故時[7]，鐵路局集團公司或站段層面可以處置，不需要調用鐵路局集團公司或國鐵集團調度、車輛等部門力量協助，因而將該類事故歸為第Ⅳ級；二是刪除“運輸設備遭受破壞，中斷行車，經搶修在48 h內無法恢復通車”等，因鐵路危險貨物運輸事故如果涉及行車中斷時，則將啟動行車事故應急預案，啟動標準在行車事故應急預案中界定。

（2）應急響應行動。《國鐵集團危險貨物運輸事故應急預案》應急響應行動較原《鐵路危險化學品運輸事故應急預案》變化主要體現在，一是與政府應急響應銜接，二是重視托運人的作用。根據《生產安全事故應急預案管理辦法》，生產經營單位編制的應急預案應與人民政府應急預案相銜接。《國鐵集團危險貨物運輸事故應急預案》規定鐵路危險貨物事故發生后鐵路部門在能力范圍內進行初期事故處置，以及向政府部門信息報送，協調救援等內容。在托運人力量方面，由于托運人最清楚所托運貨物理化特性、處置措施等[8]，救援中應重視發揮托運人的作用。

3 結束語

2018年國家成立應急管理部，旨在建立權威、高效、統一的應急管理體系，鐵路危險貨物運輸事故救援應在國家整體應急框架下編制應急預案，并符合新施行的法律法規要求。國鐵集團應急預案側重協調管理職能，鐵路局集團公司以及危險貨物辦理站、貨檢站隸屬的車務站段和貨運中心應制定相應的鐵路危險貨物運輸事故應急預案，更側重操作與執行。與此同時，危險貨物辦理站和貨檢站應制定危險貨物運輸事故應急處置方案，構建以人為本、統一指揮、快速反應、聯網管理、科學高效的鐵路危險貨物運輸事故應急預案體系。