北京城市基層智慧治理的發展路徑

李 誠

北京市社會科學院，北京，100101

黨的二十大報告指出，“加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。黨的十八大以來，北京作為首善之區，借助5G、大數據、云計算、人工智能等新技術，不斷推進智慧城市建設，以數字化提升城市治理效能。推進城市智慧化轉型發展，是提升城市管理水平和運行效率、增強城市安全韌性的必然要求。梳理北京城市智慧治理的發展歷程可以發現，北京城市基層社會治理經歷了由傳統向現代、由分散向系統、由粗疏向精細的轉變。當前，北京“兩區”建設如火如荼，這對基層社會智慧治理提出了更新、更高的要求。北京城市人口眾多，發展超前，基層組織種類繁多，在社會城市化進程中出現了許多基層治理難題，亟須以“繡花針”的功夫強化城市治理。如何實現城市智慧治理的效能提升、質量提高與滿意度增長，是北京城市智慧治理亟待解決的頂層設計問題。

一、北京城市基層社會治理的發展歷程

北京城市治理的歷史最早可追溯至先秦時期的燕國，燕國在薊城設立“都”進行管理。在元代建立大都城后，城市治理日漸完善。明代，北京城由五城御史進行治安維護與管理。清代，北京城實行內、外城分治制度，內城由步軍統領衙門管理，外城則由五城察院治理?！缎脸髼l約》簽訂后，近代城市治理管理制度被引入京城，工巡局、警察廳等機構逐漸被人們熟知。可以說，在中華人民共和國成立前，北京城市治理經歷了從傳統向現代的轉變，只是這一過程緩慢且曲折。城市治理水平不高，針對突發事件的應對能力不強。

中華人民共和國成立時，北京被確定為新中國的首都。自此，北京城市治理開啟新征程。原有的城市保甲制度被廢棄，城市內建立了新的居民組織或居民小組，有的地區還分為若干居民小組?？傮w上居民小組規模不大，被定性為群眾性自治組織。1953年，時任北京市委第一書記的彭真同志向毛澤東遞交了《城市應建立街道辦事處和居民委員會》的建議。不久，居委會大量建立，并成為北京城市治理的中堅力量。

黨的十一屆三中全會后，隨著城市事業單位體制改革，社區在基層社會治理的作用日益凸顯。2001年，北京召開第二次城市管理工作會議，會議提出了建立新型社區管理體制的總體構想，要求形成“在黨的領導和政府指導下，充分發揮黨組織的政治優勢，政府依法行政、社區依法自治、市場機制充分發揮作用，政府資源、社會資源與社區資源整合利用，建立社區居民共駐、共建、共享的社區治理模式”[1]。

黨的十八大以來，北京城市基層社會治理呈現出精細化、網格化的新趨勢。2018年，北京市啟動了“街鄉吹哨、部門報到”的改革，增強了街鎮“吹哨”的能力，不久后出臺的“接訴即辦”政策，進一步將“哨子”交給市民群眾，政府部門“首接負責”。經過幾年的實踐探索，北京逐步建立起一套有針對性的高效基層治理體制。值得一提的是，在強化城市基層治理公眾參與性時，提升智慧城市的“智治力”，成為近年來北京部分地區基層社會治理的突出發展方向。參考杭州等城市“城市大腦”的發展經驗，并經過新冠肺炎疫情的屢次考驗，“城市大腦”正日益成為京城基層社會治理的重要助推力。

二、北京“城市大腦”的運行經驗與問題

城市基層治理考驗的是城市管理者的智慧，如果將城市比作人體，正如人腦是控制行為的中樞神經器官一樣，城市同樣需要能進行處理分析信息與判斷操控行為的“大腦”，這便是“城市大腦”的由來?！俺鞘写竽X”的概念最初起源于浙江省會杭州市。杭州城市主要交通圍繞西湖等重點區域展開，城市道路通行壓力大，早晚高峰擁堵嚴重?！俺鞘写竽X”最初便是為緩解杭州的城市交通情況而提出的。2016年，杭州“城市大腦”以交通領域為突破口開始起步，探索利用大數據改善城市治理。近年來，“城市大腦”的應用場景不斷豐富，已形成十一大系統、48個場景同步推進的良好局面。2020年，新冠肺炎疫情初起之時，杭州市最先啟動了“杭州健康碼”防控措施，并取得良好效果。不久，北京“健康寶”、上?！半S申碼”正式試點上線，形成了疫情防控的第一關。

“城市大腦”這一擬人化類比，突出的是城市的“智治力”，即城市的智慧治理能力。關于“城市大腦”的概念內涵與外延，目前已有多重論述，總體來看，“城市大腦”是互聯網架構與智慧城市建設相結合的產物，是城市級別的復雜智能系統?！俺鞘写竽X”是一個巨大的數據共享與處理平臺，利用人工智能技術，實現城市治理的數據共享；通過對全局的實時分析，實現對城市公共資源的優化配置?！俺鞘写竽X”以數據為核心，依托深度學習、科學算法、智能建模和快速分析，將數據分析結果實時呈現，為政府決策人員提供參考。[2]“城市大腦”具有類生命體的自我學習、自我判斷與自我改進的特征，能夠對城市進行感知連接、融合交互，是實現公共資源配置優化、公共服務精準化、城市治理智能化、政府決策科學化、民生服務便捷化、數字產業集群化的智能中樞和新型智能基礎設施。[3]

（一）北京“城市大腦”的運行經驗

北京作為特大城市，“城市大腦”并未在市域范圍內完全展開，而是在重點區域進行試點建設。北京“城市大腦”目前運行的3個主要區域分別是海淀區、朝陽區以及昌平區的回龍觀、天通苑地區（簡稱“回天地區”）1。不同地區的“城市大腦”運行邏輯、管理幅度有所差異，其中的基層社會治理也略有不同。海淀區“城市大腦”建立相對較早，2018年3月，北京海淀區著手建設“城市大腦”，2020年底已初步建成。2019年2月，朝陽“城市大腦”啟動試運行。2020年，北京市經信局和昌平區組建“回天地區”“城市大腦”試點聯合工作專班，合力推動“回天大腦”建設。[4]

海淀區商業、辦公、交通、居住等高度集中，以傳統方法管理城市，不僅會導致政府管理成本居高不下，也使城市“毛細血管”的管理問題長期突出，造成城市管理人員疲于應付。2018年，針對主要交通干道渣土車“橫行”的問題，超過1400套網格圖像高清探頭在海淀區正式“上崗”，對多種違法行為進行“一鍵式”抓拍，這是海淀區交通系統“城市大腦”建設的開端。海淀區開發的“城市大腦”綜合系統，整合了區域內各種政務系統，將各種信息匯集整理，突出一張感知神經網、一個智能云平臺、兩個中心（大數據中心、AI計算處理中心）、N個新應用，綜合運用大數據、云計算、人工智能等技術，將多個部門的數據信息進行實時共享，并對海淀區內公共安全、城市環境、交通出行、環保生態等問題進行智能分析。[5]當前，海淀區開啟了“城市大腦”建設2.0新時期，“城市大腦”的多重“神經元”正在向城區的各個角落延展。

朝陽區地域廣闊，不同區域之間發展差距較大，朝陽區的“城市大腦”建設在朝陽區信息辦指揮大廳，“城市大腦”大屏幕上包含實時交通、智慧物業、信用體系、人口數量和群租房密度等幾個模塊的實時信息。除了可展示全區情況，還能進行分街鄉的數據分析和可視化展示。在數據來源方面，朝陽區“城市大腦”數據平臺匯總并綜合了互聯網公司的資源、通信和市民上報的數據等社會數據，以期更為快速、精確地提升信息感知力和及時處理能力。

“回天地區”“城市大腦”起步雖稍晚，但面對基層社會治理的功能取向更明顯。根據相關介紹，“回天大腦”目前已形成“1+1+3+N”體系架構：“1＋1”即集合現有基礎設施與網絡物聯網資源，通過北京市經信局大數據下沉、企業及社會組織數據開放、摸排鎮街社區數據等，形成“數據底座”；“3”即大、中、小“三屏聯動”體系，分別為指揮調度中心的大屏、鎮街社區綜合治理平臺的中屏與移動端綜合服務平臺的小屏。“N”則為“回天大腦”可應用的多種場景設計，目前已完成基層治理、社區管理和交通出行3個領域9個應用場景的建設。[4]

（二）北京“城市大腦”存在的問題

海淀區、朝陽區和昌平“回天地區”的“城市大腦”建設一般從現實需求出發，其中不乏城市基層社會治理面對的具體細致且突出問題，如海淀區的交通道路“運渣土”問題，朝陽區的“群租房”問題和昌平“回天地區”的交通與戶籍管理問題等。“城市大腦”建設路徑一般是整合現有網絡資源，實行政企合作，借助企業網絡優勢，整合并統一現有平臺等。這種“城市大腦”的建設與傳統城市治理相比，基層社會治理水平與治理能力大大提升，然仍有“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的問題。城市基層社會治理是一個復雜、綜合且需要各方共同發力才有望解決的問題。目前，三地的“城市大腦”建設尚有需要完善之處，亟待解決的問題主要有以下3個方面：

其一，“城市大腦”缺乏統籌機制，城市治理的多樣化處理任務難以協同。北京建設的“城市大腦”普遍要求多應用場景建設，但試運行的“城市大腦”最終仍多以具體的“任務大腦”形式呈現。解決交通擁堵是“城市大腦”建設的出發點，也成為“城市大腦”當下最主要的業務范疇。城市基層治理需要的不僅是網格化管理，還要求應用場景實現更廣泛的數據融合、業務交融等。目前，“城市大腦”的跨部門協同能力、數據融匯處理能力，以及信息一體化水平有待進一步加強?？梢哉f，“城市大腦”應用的更多可能性尚未完全展現。

其二，“城市大腦”數據資源關聯性亟須加強，數據共享性有待提升?！俺鞘写竽X”建設應以數據的匯聚融合與綜合處理為前提，強調不同部門之間的數據實時關聯與信息共享。目前，“城市大腦”要求的政務、交通、醫療、教育等實際應用場景不同，數據內容不一，這就導致了不同行業數據融合性不高，匹配度不強。基層治理涉及部門、行業廣泛，由不同管理模式、不同呈現形式的大量數據構建的“城市大腦”，數據“孤島”問題突出，在實際應用中難以滿足基層治理的需要。

其三，“城市大腦”的公眾參與度低，“城市大腦”建設過于重視技術手段而非設計目標，采用先進的技術是北京三區“城市大腦”建設的突出目標，強調多種技術的整合應用是三地“城市大腦”建設的重點要求，而技術開發對象、技術使用對象、技術服務對象則遠不及技術手段那樣被重視。由于技術手段的相似性，“城市大腦”建設的同質性和由此引發的“千城一面”問題也就在所難免。在“城市大腦”建設及試運行過程中，暴露出了地方對其使用積極性不高、部分地區重視程度不夠、相關專業背景人員稀缺以及“城市大腦”普及度、使用率不高的問題。

三、北京基層社會“智理”的改進路徑

北京基層社會“智理”呼喚更具智能的“城市大腦”，這樣的“城市大腦”應是“一網統管”的“城市大腦”，這樣的“城市大腦”應像人腦一樣，具有完善的視覺、聽覺、嗅覺等感知系統，并能及時有效地分析數據，發布行動指令。在“城市大腦”應對基層社會治理時，可從以下4個方面著手：

首先，加強頂層設計，優化智慧治理相關的體制機制。整合北京各區已建立的“城市大腦”，強化各“城市大腦”的互聯互通機制，改變過去以“管”代“治”的行政思維，將城市的“智治力”由“智慧城管”提升到“智慧治理”。“城市大腦”建設需要信息化提供數據支撐，但“城市大腦”最終是為城市治理服務，其運行必然涉及民生服務機制、產業政策的運行、各部門的權限職責等，需要從全局角度進行科學規劃以及頂層設計。北京城市基層社會治理不能簡單依靠“臺賬”進行對賬處理，基層社會治理問題也不存在因行政區劃歸屬不同而出現“此消彼長”的差異。相關單位在各自業務領域進行信息化建設規劃時，應在全市、全區域的整體規劃下進行，建設從高層直達基層的順暢垂直的管理體系，強調各部門、單位之間的協調、合作、整合，避免“城市大腦”查出的信息出現碎片化問題。

其次，完善數據管理體系，強化數據實時共享。“城市大腦”數據體系應對城市全域數據進行跨部門、跨行政區域、跨層級全方位的整合，對上傳數據進行實時共享，方便不同部門實時調取、跟蹤相關數據。充分發揮“城市大腦”的數據加工與分析研判功能，將分析結論同步共享，讓數據真正助力城市管理者進行思考、決策，實現對城市的精細化管理和基層社會治理，打通基層社會治理的“最后一公里”。

再次，引入多方共同參與，探索多元化運營方式。北京已有的“城市大腦”建設以政府投資單一企業獨立承建與政府投資多家企業互補共建兩種模式為主。這兩種模式的優勢是保證了數據上傳與共享應用的安全性與完整性。但在處理基層社會治理的多應用場景中，往往因開發技術手段相似而僅能處理某一類或某幾類問題。未來，可以在“城市大腦”的開發與建設中引入產業聯盟共建、國有資本重點控股投資建設的新模式，匯聚高等院校、研究機構等“智力”，給“城市大腦”建設注入新的活力。要充分激發市民參與城市基層治理的熱情，及時研判市民需求，做出相應政策調整。

最后，拓展應用場景，實現技術融合，引領城市智能決策。“城市大腦”以呼應市民需求為主線，應從目前聚焦的交通管理、應急管理、公安管理、市場監管、環境治理出發，逐步向醫療養老、教育服務、基層治理等領域拓展，帶動政府與公眾之間實現更加便捷的互動交流?！俺鞘写竽X”將依托云技術、人工智能、神經網絡技術等新技術革新，將智能終端應用數據服務政府決策，將移動互聯網、物聯網、區塊鏈、實時數據以及VR/AR等數字技術，在個人智能終端展示，推動城市數據產業化、城市智能化發展，為基層社會治理全領域、全要素、全過程服務。

建筑學家梁思成曾指出，“城市是一門科學，它像人體一樣有經絡、脈搏、肌理”。城市的交通、建筑等類似人的脈搏、經絡，以擬人化思維分析城市的組成和發展，可以幫助城市管理者更有效、更人性化地規劃城市功能。智慧治理是數字技術服務城市治理的必然趨勢，是實現治理體系和治理能力現代化的必由之路?！俺鞘写竽X”從智慧城市建設的創新實踐中產生，目前其內涵、技術體系仍在不斷探索、延展的過程中?？梢灶A見，未來北京“城市大腦”將進一步對接首都發展需求，打破行政壁壘，根植城市建設各領域，服務城市發展各行業，帶動基層社會治理不斷向智能化邁進。

注釋：

1. 2021年5月，石景山區經濟和信息化局石景山區城市大腦運營指揮中心宣布，建設石景山“城市大腦”項目。