創新驅動發展戰略背景下江蘇省人才高地建設的成效、困境與優化策略

顧 璟

(南通大學 黨委組織部，江蘇 南通 226019)

一、引言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終把創新擺在國家發展全局的關鍵位置，深入實施創新驅動發展戰略。習近平總書記指出：“通過創新引領和驅動發展已經成為我國發展的迫切要求。”[1]實施創新驅動發展戰略，是應對發展環境變化、把握發展自主權、提高核心競爭力的必然選擇，是加快轉變經濟發展方式、破解經濟發展深層次矛盾和問題的必然選擇，是更好引領我國經濟發展新常態、保持我國經濟持續健康發展的必然選擇[2]。實施創新驅動發展戰略，人才尤其是高層次創新型人才是核心要素和動力引擎。人才高地作為高層次創新型人才發展的極核區，是形成人才“馬太效應”的重要載體，能有效促進經濟發展與人才集聚的協同互動。習近平總書記在中央人才工作會議上也強調要“加快建設世界重要人才中心和創新高地”[3]。

在新時代建設科技強國的戰略布局中，我國始終遵循通過高水平人才高地支撐綜合性國家科學中心建設，通過綜合性國家科學中心支撐國際科學創新中心建設的戰略邏輯。因此，打造人才高地逐步成為各界理論構建和實踐探索的熱點。作為一個新的政策話語，國內有學者從宏觀層面對新時代人才工作新戰略進行了解讀，并強調作為國家意志，人才高地需要為國家重大戰略需求服務[3]。也有學者分析了高水平人才高地的內涵與特征，認為人才高地是指在某一人口群體當中，優秀人才所占的比例以及他們的創新效能與價值遠高于周邊地區的地方，具體表現為人才數量的高密度、人才級別的高水平、人才工作的高活力、人才產出的高效益、人才發展環境的高品位,其結果往往呈現創新效能強、創新成果多、創新價值高、創新貢獻大等特征[4]。還有學者就北京、粵港澳大灣區等打造世界高水平人才高地的探索實踐進行了研究[5-6]。整體而言，學術界現有關于人才高地建設的研究相對偏少，更鮮有對各地基于自身區域特征和人才隊伍建設實際的理論與實踐探究。近年來，江蘇省緊抓新一輪科技革命和產業變革機遇，實施人才高地建設策略，以期真正落實創新驅動發展戰略，助力實現人才強國目標。基于此，本研究在深入分析創新驅動發展戰略背景下江蘇省人才高地建設的成效與困境的基礎上，提出人才高地建設策略，以期為江蘇省乃至我國人才高地的建設工作提供參考。

二、創新驅動發展與人才高地建設的理論邏輯

創新驅動發展理論主要來自熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)的創新理論和波特(Michael Porter)的國家競爭優勢理論。在中國政策話語和學術研究視野下，創新驅動發展必須緊密聯系中國經濟社會發展的現實國情，必然帶有濃厚的中國特色和本土氣息。在創新驅動發展理論的指引下，打造人才高地要以創新驅動發展戰略為導向，如此才能更好地發揮多元創新要素的協同作用。

(一) 創新驅動是以人為核心的知識技術協同創新

熊彼特在《經濟發展理論》一書中首次提出了創新的概念，并將創新看作是“生產要素的新組合”，是一種破壞性的變革方式[7]。具體而言，創新包括新產品、新生產方式、新市場、新供給來源﹑新組織形式[8]。在此基礎上，波特在國家競爭優勢理論中首次提出了創新驅動的概念，并將國家經濟優勢的發展分為要素驅動、投資驅動、創新驅動、財富驅動四個階段[9]。國內學者在借鑒上述理論的基礎上，基于我國的現實國情分析了創新驅動的基本內涵和機制要素。洪銀興認為，創新驅動發展是依靠知識資本、人力資本和激勵創新的制度等無形要素實現要素新組合以及內生增長的新型經濟發展方式[10]。陳曦認為，創新驅動平臺是創新驅動發展的重要載體，創新驅動機制是創新驅動發展最重要的驅動力[11]。2016年，中共中央、國務院印發的《國家創新驅動發展戰略綱要》對創新驅動的內涵做出了全面的詮釋，并強調“科技創新與制度創新、管理創新、商業模式創新、業態創新和文化創新相結合，推動發展方式向依靠持續的知識積累、技術進步和勞動力素質提升轉變，促進經濟向形態更高級、分工更精細、結構更合理的階段演進”[12]。綜上可見，創新驅動發展是一種將創新作為經濟發展的主動力和主引擎，強調把生產要素和生產條件的新組合引入生產體系的發展策略，本質是不斷進行探索與創新，創造競爭對手所沒有的產品或技術，通過多元創新要素的協同并進，構建內生性、可持續的新型經濟發展模式。

(二) 人才高地建設是創新驅動發展的重要支撐

當前，我國已進入“全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍”[13]的新發展階段，必須扎實貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，努力構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局。新發展階段、新發展理念、新發展格局都需要新的人才戰略和創新格局。人才高地是人才發展的極核區和高勢能區，其內涵包括人才資源數量分布的高密度、人才資源素質的高標準、人才資源結構的高對應、人才資源流動的高活力、人才資源產出的高效益[14]。從內部視角看，“人才”“創新”“發展”三個要素是聯動的，也是互相影響的；但是相比“創新”與“發展”的動態結果性特征，“人才”聚集是基礎條件，也是推進科技創新與戰略發展的重要切入點。人才是創新的第一資源，人才高地建設是創新驅動發展的重要支撐。一方面，創新驅動發展是打造人才高地的目標導向與戰略追求。微觀層面，人才高地建設要堅持系統思維和創新驅動，以此實現創新驅動發展。宏觀層面，打造人才高地不僅要實現區域內的人才聚集，還要在此基礎上充分發揮集聚效應，釋放創新潛能，服務于國家創新驅動發展戰略。另一方面，打造人才高地是實現創新驅動發展的關鍵抓手與有效路徑。人才高地擁有豐富且優質的人力資本，能夠通過人才驅動的方式為實現創新驅動發展提供強大支持。

三、創新驅動發展戰略背景下江蘇省人才高地建設的舉措與成效

近年來，全國各地對創新尤其對人才的關注力度逐步提升，以實體經濟見長的江蘇省緊抓新一輪科技革命和產業變革帶來的機遇，采取相應措施建設人才高地并取得了一定成效。

(一) 創新驅動發展戰略背景下江蘇省人才高地建設的切實舉措

1.以高端創新平臺為引領。在創新驅動發展理論中，創新平臺是實現創新驅動發展的重要載體與硬件支撐，其能夠通過匯聚創新資源、激活創新要素、促進創新轉化集聚高層次人才，為高層次人才開展技術創新和知識創新提供有力支撐。因此，創新平臺是打造人才高地的重要載體。在高端創新平臺打造方面，江蘇省的具體做法包括以下幾個方面。一是注重做大做強各類科技創新產業園和創業園，探索人才、智力、項目等相結合的制度。二是深化與國內外一流院所的戰略合作，爭取國際大科學計劃、大科學工程和大科學裝置在江蘇省布局，培育建設國家級技術創新中心、產業創新中心、制造業創新中心、工程研究中心和醫學中心等。三是建設產業孵化園。江蘇省依托各類開發區、工業園區和企業，重點建設了一批支撐自主創新和高端產業發展的產業孵化器、技術研發中心等創新平臺，推動產學研用深度融合，推進人才產業園建設。四是大力實施科技基礎設施建設行動計劃，推動國家超級計算機無錫中心、未來網絡實驗室、納米真空實驗站等項目建設，打造了一批省級以上重點實驗室，為高端人才發揮才能提供了舞臺。

2.以先進的產業體系為支撐。根據熊彼特的創新理論，將生產要素的新組合引入生產體系是創新的關鍵。創新驅動發展理論強調通過產業創新革新業態，增強內生動力，促進經濟轉型升級。產業作為生產體系的重要基礎，其在結構、層次、布局等方面的創新能夠有效吸附、承載各類人才。完善的產業鏈群能與人才發展協同互動，助力構建更有競爭活力的創新體系[15]。因此，先進的產業體系是打造人才高地的重要支撐。新時代，傳統產業正面臨轉型升級，戰略性新興產業和高技術產業呈蓬勃發展態勢，特別是以數字經濟、人工智能、虛擬現實等為代表的新經濟迎來風口，其既是支撐經濟高質量發展的全新動能，也是未來經濟社會發展的戰略方向，成為各個國家和地區積極搶抓的重點。江蘇省主要通過以下舉措完善自身的生產體系。一是著力促進互聯網和制造業深度融合，扎實推進“機器換人”“設備換芯”“生產換線”，建設一批數字化車間和智能工廠，積極培育共享制造新模式，推動裝備制造、鋼鐵、石化等傳統優勢產業向精細化、高端化、智能化、綠色化方向發展。二是著力推動新能源、新材料、醫藥及生物技術等新興產業的發展，實施龍頭企業牽頭組建創新聯合體、以實體平臺和研發項目為紐帶開展產學研合作等舉措，壯大以高新技術企業為主體的創新型企業集群。此外，江蘇省還通過大力培育獨角獸企業、瞪羚企業、單打冠軍企業，鼓勵產業鏈“鏈主企業”整合高端創新要素，建立科技服務、創業孵化、產業集聚、風險投資等平臺型公司，帶動產業鏈人才創新創業。

3.以完備的政策制度為前提。基于創新驅動發展理論，立足國家發展戰略，以技術創新和制度創新為內核的“雙輪驅動”是經濟高質量發展的必然要求。其中，制度創新是實現創新驅動的重要前提[16]。通過完善創新體制機制形成科學完備的政策制度對引進和培育高層次人才具有引導作用，是打造人才高地的前提。由于人才工作系統性強，我們只有堅持以深化體制機制改革為動力，把握好人才引進、培養、使用等各個環節，才能充分釋放人才創新活力，構建人才“生態圈”。江蘇省具體通過以下幾點舉措完善創新體制機制。一是制定科學的評價機制。江蘇省政府積極引導地方政府按照德才兼備的要求，從規范職位分類和職業標準入手，制定和完善不同層次、不同類型人才的崗位職責規范，通過采用聘期評價、長周期考核、契約化管理等措施，構建以創新價值、能力、貢獻為導向的人才評價體系。二是采用公平的分配機制。江蘇省政府引導地方政府堅持市場配置人才資源的改革取向，遵循人才成長規律和人才資源開發規律，進一步完善以業績為核心、以貢獻為標尺、以體現人才價值為根本、以維護人才權益為基礎的分配激勵機制，形成了人人爭當人才、人人爭做貢獻的氛圍。三是實施合理的流動機制。江蘇省政府引導地方政府按照“不求所有、但求所用”的原則，暢通各類人才之間的流動渠道，引導人才向重點產業集聚、向經濟建設一線集聚、向基層和困難企業集聚，讓優秀人才各展其能、實現價值，同時加大對人才市場的調控和監管力度，保障人才、用人單位和人才服務機構的合法權益。

4.以優良的營商環境為保障。根據創新驅動發展理論，創新環境是創新活動開展的關鍵支撐，是創新驅動發展的外部保障。具體而言，創新環境包括科技政策、法律法規、創新文化等軟環境和基礎設施、創新載體、信息網絡等硬環境[17]。實現創新驅動發展離不開鼓勵創新的環境，良好的創新環境是加快構筑新世紀人才高地的內在要求[18]。融合市場、政府和法治等要素的營商環境是吸引人才和留住人才的關鍵，是打造人才高地的外部保障。在優化營商環境方面，江蘇省的主要做法是制定并實施了《優化營商環境條例》(以下簡稱《條例》)。該《條例》設置了總則、市場環境、政務服務等6章82條內容，對優化營商環境工作進行了系統規范：鼓勵市場主體引進各類專業技術人才，特別對引進外籍高層次人才進行了規定；主動對標國際高標準經貿規則，加快推進以貿易、投資和金融便利化為重點的國際化、法治化投資環境建設；強化問題導向和需求導向，持續推出更多首家原創的制度供給；圍繞信息咨詢、創業輔導、法律服務、人才招引、市場交易等企業創新發展所必需的領域，著力打造低成本、便利化、全要素、開放式的空間平臺，打造集聚高端創新項目和吸引國際一流人才的“最強磁場”；鼓勵各地結合本地產業稟賦和人才工作實際出臺系列優化營商環境的政策；等等。

(二) 創新驅動發展戰略背景下江蘇省人才高地建設的現實成效

江蘇省通過打造高端創新平臺、完善生產體系、創新體制機制和優化創新環境，以建設人才高地為戰略支撐，形成了以高層次人才為牽引、以高科技企業為依托、發展高技術產業的全鏈條集聚效應，人才高地建設取得初步成效。第一，人才集聚效應凸顯。截至2021年底，無論是在蘇院士數量還是自主申報并入選國家相關人才計劃的人才數量均位于全國各省前列。各領域領軍型人才、國家級人才數量占全國10%以上，居全國前列；創業類國家重大人才工程入選數量連續13年居全國第一；全國65%的院士、40%的國家重大人才工程入選者在江蘇創新創業或開展項目合作。第二，創業載體持續強化。目前江蘇省已建成各類科技企業孵化器近千家，孵化器及在孵企業數連續多年保持全國第一，為服務科技人才、打造經濟新動能提供了重要平臺。江蘇省現有158家省級以上開發園區，其中較具代表性的是蘇州工業園區。該工業園區被公認為是國內最具創新活力的生物醫藥產業集聚區。蘇州工業園區現集聚了1 700多家生物醫藥創新企業和萬余名高層次科技人才，生物醫藥人才、領軍人才在全國占比均超過20%。江蘇省推動高校到地方建立新型研發機構750多家，如南京信息工程大學氣象科學技術研究院是依托學校優勢學科，由中科院院士王會軍領銜組建的新型研發機構，兩年間訂單從10萬元飆升至6 000萬元，實現了“從知識到價值的跨越”。第三，產才融合力度增加。截至2022年8月，江蘇省高新技術企業超過10 000家，國家級高新技術特色產業基地近170個。截至2020年底，江蘇省“雙創計劃”累計引進海內外高層次人才1.2萬人，帶動全省各地資助引進高層次人才3萬多人，實現了一批“卡脖子”技術的突破，獲國家科技獎數量連續多年居全國省份第一。

四、創新驅動發展戰略背景下江蘇省打造人才高地的現實困境

江蘇省堅持立足全國、放眼全球，在更高層次、更廣視野、更大格局中引育優秀人才，推進科技創新，在打造人才高地上取得了初步成效。然而，創新驅動發展戰略背景下江蘇省的經濟發展和人才高地建設也面臨一些現實困境。

(一) 經濟發展面臨結構失衡矛盾

第一，從內部結構來看，區域間的差距正逐步拉大，蘇南地區日益強勢，輻射力、帶動力持續增強，產生了巨大的“虹吸效應”；蘇北地區相對疲軟，人口、技術、資金等資源要素逐漸流向蘇南。第二，從產業結構來看，2020年江蘇省三次產業增加值比例為4.4∶43.1∶52.5[19]，而全國2020年第三產業增加值占國內生產總值的比重為54.5%[20]。相對而言，江蘇省第三產業占比依然偏低，服務業發展質量還有待提高。第三，從外貿出口來看，盡管江蘇省利用外資規模連續10多年穩居全國第一，但大部分商品依然處于產業鏈低端，屬于勞動密集型的“代工”“貼牌”生產，主要采取“價格競爭”方式，科技含量不高，抗風險能力較弱。隨著國內外經濟格局的變化，尤其是受外方挑起的貿易摩擦以及新冠肺炎疫情等的沖擊，江蘇省的國際供應鏈有斷供風險。

(二) 高精尖缺人才供給不足，人才高地建設短板凸顯

產業是人才的“鏡子”，產業的強弱很大程度上取決于人才隊伍質量的高低。江蘇省是制造業大省，人才總量1 400萬，隊伍體量雖大，但高精尖缺人才供給不足，這正日益成為制約其高質量發展的突出問題。首先是國際頂尖人才和創新團隊不足。從相關調研情況來看，江蘇省“十四五”期間重點發展的數字經濟、人工智能、集成電路等產業既缺乏領軍人才團隊，也尚未形成人才集群，江蘇省16個先進制造集群中存在近400項技術短板[21]。攻克“卡脖子”難關離不開“頭雁”引領，江蘇省迫切需要培養造就一批具有科技前沿引領力、科研資源集聚力、國際話語影響力的科技領軍人才和創新團隊。其次是缺少善于解決復雜工程問題的卓越工程師。無論是作為科教大省，還是制造業強省，江蘇省推進科技創新和產業轉型升級需要“頂天立地”的高層次人才。目前，江蘇省工程師總量已達13.5萬人，但具有突出創新能力、善于解決復雜工程問題、堪稱卓越的工程師還不夠多，與現代化建設的需求相比，顯然還有不少差距。最后是人才發展環境有待進一步優化。自2018年起，全國已有超過100個城市發布了人才政策，積極拓展人才引進渠道，江蘇省的人才吸引力受到了北上廣深的強烈沖擊。如在引進境外人才方面，江蘇省聘用境外專家數僅為廣東省的78.6%，其中長期專家數更是遠低于廣東省和上海市[22]。在人才培養和發展過程中，由于地域、戶籍、部門和身份等限制，相關人才實現跨單位、跨部門流動難度較大，促進區域、行業、不同所有制之間人才有序流動的政策法規和長效機制有待強化，人才政策落實還存在“最后一公里”不暢通的問題。

五、創新驅動發展戰略背景下江蘇省打造人才高地的優化策略

基于創新驅動發展相關理論的指引，江蘇省應結合自身條件，充分考慮人才高地建設的各種因素，進一步完善人才高地建設的具體路徑與優化策略。

第一，江蘇省要做好人才發展規劃。創新驅動發展理論強調通過制度創新來增加創新收益，優化創新環境。打造人才高地必須聚焦人力資本的制度優化，通過創新人才發展的頂層設計來激發創新活力、獲得遞增收益。因此，江蘇省要制定高端科技人才隊伍建設的專項發展規劃，強化規劃的引導作用，在此過程中要重點把握以下幾項原則。一是科學性原則。江蘇省要立足本省產業發展實際，且要注重與主導產業尤其是戰略新興產業的發展相結合，由產業主管部門根據產業特點和未來發展走向制定并實施主導產業專項人才規劃，特別要圍繞國家和全省戰略需求，加強對集成電路、生物醫藥、人工智能、高端裝備、節能環保、物聯網等重點領域的原創性高級人才的精準引進。二是前瞻性原則。江蘇省要聚力抓好青年人才隊伍建設，樹立長遠眼光，提高資助待遇，擴大集聚規模，在引進培養、學術交流、載體建設等方面給予充足保障，支持博士和博士后挑大梁、當主角。江蘇省要深入實施科技企業家支持計劃，重點面向前沿科技和未來產業領域，加快培養一批既懂科技又通市場的復合型青年創新創業人才，推動更多獨角獸企業、瞪羚企業不斷涌現。三是系統性原則。江蘇省要與本省國民經濟和社會發展“十四五”規劃緊密銜接，同時統籌考慮本省中長期人才發展綱要，以及各地的新興人才發展目標等。

第二，江蘇應加大自主培養力度。根據創新驅動發展理論，經濟發展要更多依靠知識積累、技術進步和勞動者素質提高等，其中的關鍵和紐帶便是依靠人才培養來釋放創新活力。當前，高端人才尤其是行業領袖和創業型領軍人才總量不足成為各地發展普遍面臨的問題。因此，江蘇省要對人才培養的體制機制進行變革創新，加大自主培養力度，提高人才素質的標準與質量，回應人才高地的建設要求。首先，政府要引導高校在推進學科融合中培養研究型人才，瞄準基礎學科和前沿交叉領域，創新人才培養模式，布局一批省級基礎學科人才培養基地，探索拔尖人才培養新機制，鼓勵實施基礎學科高層次急需人才專項計劃、基礎研究人才專項試點，并給予長期、穩定、集中支持，為實現更多“從0到1”的突破提供人才支撐。其次，政府要引導高校在強化產教融合中培養應用型人才，積極推進新工科、新醫科、新農科、新文科建設，健全完善人才需求預測反饋和專業動態調整機制，深化供給側改革，鼓勵委托訂單式培養。最后，政府要引導應用型高校和職業院校進一步健全校企、校地合作交流機制，緊扣產業發展需求和企業崗位需要，加快布局建設未來技術學院、現代產業學院、行業特色學院，為江蘇省產業轉型發展源源不斷輸送大批高素質的應用型人才。

第三，江蘇省要升級科技創新平臺。創新平臺是落實創新驅動發展戰略的重要載體、物質支撐與有力保障。因此，政府要鼓勵地方不斷升級科技創新平臺，聚焦打造人才高地所需的資源和設施等。首先，政府應引導地方圍繞產業鏈部署創新鏈、圍繞創新鏈培育產業鏈，發揮高校院所科研資源聚集優勢，加強與中科院、北京大學等高校院所深度合作，重點扶持紫金山實驗室、姑蘇實驗室、太湖實驗室等平臺發展，積極爭取國家大科學計劃、大科學工程和大科學裝置在蘇布局，梯次建設一批具有江蘇特色的高水平人才創新載體，切實以大平臺集聚大團隊、承載大項目、結出大成果。其次，政府要引導區域中心城市引進諾貝爾獎實驗室、重大研發機構、多學科交叉創新平臺等，進一步提升對優質要素、創新成果的集聚力和承載力，為人才成長提供更加豐厚的土壤。最后，政府要進一步引導政產學研深化合作，探索建立符合科技成果轉化規律的市場定價機制，搭建科技成果轉移轉化平臺，深入開展新產業、新產品、新應用推介對接活動，構建政產學研用資等多主體協同耦合的螺旋式高水平創新體系等[23]，著力推動科技成果就地轉化、孵化、產業化，實現技術突破、產品制造、市場模式、產業發展“一條龍”。

第四，江蘇省要強化服務保障。科技投入是實現創新驅動的重要影響因素，服務效能是優化人才發展環境的重要抓手。著眼于人才高地建設，江蘇省域層面要強化頂層設計，鼓勵各地出臺人才培養、引進、激勵和保障政策，引導地方各職能部門在貫徹落實時強化協同、形成合力。一是政府要健全人才多元投入機制，探索設立各級人才創業投資基金，發揮人才專項資金、政府投資基金的撬動作用，強化人才創投聯盟等的載體功能。政府要引導金融機構貫徹國家“發展中小銀行和民營金融機構”的基本精神，探索建立與地方產業發展深度融合、具有直接融資功能的地方化、專業化、現代化的股份制中小商業銀行體系，不斷加大人才創新創業的多元投入力度。二是政府要制定金融服務方案，綜合運用信貸、保險、貼息、創投等多種途徑，充分發揮政府引導基金“四兩撥千斤”的功能，運營好科技發展引導基金，重點保障高新技術企業的研發和人才引進資金需求。金融機構要優化升級“人才貸”“人才投”“人才保”等金融產品，完善拓展人才金融線上綜合服務平臺，為人才創新創業提供全方位、全周期的金融服務。三是政府要以環境創新為保障，以全面優化營商環境為突破口，重塑人才發展環境，推動政策制度、市場運轉、政府服務與管理等的一體化發展，為人才高地建設提供外部支持。四是政府要引導人才管理機構科學編制工作流程，建立健全跟蹤服務機制，優化生活服務配套政策，突出親情服務和人文關懷，妥善解決人才安居、醫療、社保、稅收、子女入學、配偶安置、出入境服務等生活問題，著力解決人才的“后顧之憂”，努力實現一流人才一流待遇、一流貢獻一流地位，讓廣大人才有更多的歸屬感、獲得感和幸福感。