公共衛生監督執法存在的問題及對策

陳衛峰，孫小麗

1.乳山市衛生健康綜合執法大隊醫療衛生監督科，山東威海 264500；2.乳山市疾病預防控制中心辦公室，山東威海 264500

公共衛生監督執法，是我國行政執法的組成部分。做好公共衛生監督執法工作，是保護公共衛生安全、構建服務型政府、實現依法治國的必要途徑[1]。近些年來，我國公共衛生事件時有發生，例如2003年非典事件、2010年山西疫苗事件、2018年長春長生疫苗事件等，成為新聞媒體和人民群眾關注的熱點話題。然而，我國醫療服務市場發展不成熟，醫療管理工作不科學、不規范問題依然存在，只有加強醫療體制改革，完善公共衛生監督執法體系，才能有效解決這些問題，保障人民群眾的健康與安全。

1 公共衛生監督執法概述

公共衛生監督執法，是衛生行政部門的基本工作內容。一方面，在法律法規的支持下，對個人、組織落實衛生法律法規的情況進行監督檢查，維護公共衛生秩序，保護民眾的健康權益。另一方面，針對違反法律法規、影響衛生健康的行為，追究法律責任，給予嚴厲懲罰。早在2000年，我國衛生部印發了《關于衛生監督體制改革的意見》，提出要建立辦事高效、運轉協調、行為規范的衛生監督體制，適應經濟社會的發展需要，保障人民群眾的健康[2]。經過不斷努力，我國初步建立起公共衛生監督執法體系，不僅維護了社會穩定，也促進了國民經濟發展。

2 公共衛生監督執法現狀及存在的問題

2.1 監督執法現狀

以某地衛生綜合監督執法局為例，包括1個市級公共衛生監督機構、8個縣級公共衛生監督機構，共有監督執法人員214人。監督執法工作現狀介紹如下。

2.1.1 全程記錄制度 按照國家要求，執法局購進了一系列儀器，如手持式執法終端、執法記錄儀、便攜式打印機等。監督執法工作中，對檢查、取證、立案、問詢等每個環節進行記錄，形成全過程音頻和視頻資料，并保存在數據庫中。全程記錄制度的執行，將制度、方法和技術有機結合，對公共衛生監督執法全過程進行記錄。如此，關鍵證據得到采集和保護，尤其適用于流動性強、隱蔽性強、取證較為困難的案件，提高了監督執法效率和質量[3]。

2.1.2 打造信息平臺 為滿足新形勢下的公共衛生管理需求，執法局建立了監督執法信息平臺，既能對風險因素進行預測預警，又能完成實時調查取證，提高了監督執法工作的透明度，為自我監督、全面監督創造條件。該執法局在全市建設智慧衛生監督管理系統，采用“互聯網+政務服務”模式，形成了信息互聯、動態監測的公共衛生監督執法體系[4]。

智慧衛生監督管理系統的應用，在大數據技術的支持下，實現了數據的采集和共享，具有實時監測、畫面保存、上傳、分析等功能。例如：在市區內的重要公共場所、消毒場所安裝高清攝像頭并和計算機系統連接。工作人員通過系統與網絡，就能掌握這些場所的衛生情況；如果發現消毒不到位、人員穿戴防護不規范等情況，及時通知管理人員進行整改，二次整改不合格的給予行政處罰。

2.2 監督執法中存在的問題

公共衛生監督執法中，該執法局通過落實全程記錄制度，打造應用信息平臺，取得不少工作上的成就。但是，實際工作中也存在一些問題，集中在執法觀念、執法力量、設施設備、管理制度和個人認識幾個方面。

2.2.1 執法觀念問題 在公共衛生監督執法中，依法行政的觀念落后，主要表現在以下方面：①現行法律法規，在內容、方法、細則上存在不完善之處。隨著經濟社會發展，新的公共衛生問題出現，但相關制度不健全，導致執法難度增加，處罰力度不足。②部分工作人員的依法行政意識薄弱，存在執法不嚴的情況，出現違法行為后沒有及時糾正。例如，對于學校衛生方面的監督執法工作，投入的資源不足、沒有做到嚴格執法；被監督單位不配合，導致執法效率低下。③在懲處案件中，以非法行醫為主，忽視了母嬰保健、生活飲用水等領域，實際上這些領域的問題比較多，監督執法上存在空白和偏差。

2.2.2 執法力量問題 監督執法人員的素質高低，直接影響公共衛生監督執法的職能。該執法局在執法力量上的問題有：①工作人員專業多樣化，以臨床醫學、預防醫學、公共衛生等專業為主，法律、檢驗專業人員較少。實際上，為了做好監督執法工作，需要了解環境科學、建筑學、材料化學、公共管理學、法律等多學科知識[5]。專業知識缺失帶來的直接影響是執法與處罰不合理，會降低監督執法的公信力。②學歷和職稱結構不合理，也是一個常見問題，主要是研究生及以上學歷的人員少，基層監督執法團隊的整體素質有待提升。③在年齡結構上，該執法局內的工作人員平均年齡約40歲，年齡偏大會導致思想守舊、創新意識不足，易引起人才斷檔，影響監督執法工作的長遠發展。

2.2.3 設施設備問題 在《衛生監督機構建設指導意見》中，明確規定了市、縣級衛生監督機構的建筑規模。該執法局的設施設備問題主要有：①縣級監督執法機構，大多沒有獨立的辦公場所，而是和疾控、衛健委等機構聯合辦公，基礎設施嚴重不足，影響正常工作開展。②雖然配置了快速檢測設備，但因資金投入不足，試劑使用后沒有及時補充，降低了檢測設備的使用效率。③一些新型的儀器設備，由于功能多、操作復雜，部分人員技能掌握不熟練。④儀器設備使用和維護期間，存在保養不到位的情況，影響儀器設備的使用效益。

2.2.4 管理制度問題 該執法局在公共衛生監督執法中，管理制度上的問題主要有兩個：①管理層級多、機制不完善，導致執法主體不明確。監督執法機構采用委托執法模式，自身沒有獨立的執法資格；衛生行政部門具有監督權與執法權，這就導致監督執法機構只能對下級進行指導和督查。需要處理案件時，在調查取證、下達處罰環節，均要得到衛生行政部門的批準，造成執法環節繁瑣、工作效率低下。②監督執法機構和其他部門存在職能上的重疊，工作開展中因溝通協調不暢，影響工作實施進度。例如：監督執法機構和疾控機構，前者負責監督，后者負責監測。實際工作中，監督執法機構需要疾控機構的技術配合。因兩個機構的溝通互動不足，疾控機構的配合程度較差，影響監督執法結果[6]。

2.2.5 個人認識問題 受到個人認識的影響，部分企業領導和基層員工的法律意識薄弱，也是公共衛生事件頻發的一個原因。例如，①中小型企業缺少專業人才，衛生相關的法律意識淡薄，企業單純追求經濟效益，卻忽視了衛生與健康方面的要求，損害員工的身心健康。②就職于公共場所的人員，需要進行崗前衛生培訓，因監督執法的覆蓋面不全，一些場所并未進行衛生培訓，經營中出現衛生要求不達標的情況，為人民群眾的健康帶來隱患。

2.3 監督執法問題的原因

監督執法問題的出現，其原因是復雜多樣的，主要介紹如下。

2.3.1 法制建設滯后 公共衛生監督執法中，法制建設落后于經濟社會的發展速度，因法律法規沒有及時更新，影響監督執法工作開展[7]。①地方性立法欠缺。在法律法規中，明確了監督執法機構的責任，但對違法的處罰力度較低，難以實現監督效果。例如《學校衛生工作條例》中，針對不符合衛生要求的情況，進行警告和限期整改，這種處罰較輕，而且受到人情世故干擾，導致學校不重視衛生工作。②依法行政的落實情況和上級要求之間存在一定差距，表現為盲目服從行政命令，沒有運用法律手段解決問題；衛生行政部門的宣傳教育工作不到位；監督執法工作方式沒有優化等。

2.3.2 人員編制少 在公共衛生監督人員的配置上，衛生部的要求是：每1萬人配備1.5名衛生監督人員[8]。本市常住人口約300萬人，需要衛生監督人員450名，然實際配置各級人員214人，尚未達到標準要求的50%。由于衛生監督人員數量少，不滿足實際工作要求，尤其是縣級監督執法機構中，監督執法力量不足的問題更加突出。①人才招聘渠道狹窄，對高素質人才的吸引力低，影響監督執法隊伍的建設和壯大。②現有工作人員的年齡偏大，學歷層次較低，對于新知識、新技術的學習欲望不高，也會影響監督執法成果。

2.3.3 宣傳工作不到位 宣傳工作是公共衛生監督執法的一項重要內容，旨在提高人民群眾的法律意識，為監督執法工作創造良好的環境氛圍。①在衛生監督方面，該執法局尚未開通全市統一的舉報電話，只有部分醫療機構發布了舉報電話和信箱。②宣傳工作中，向人民群眾單向輸出知識、觀點等信息，忽視了群眾的實際需求，和實際生活的距離遠。③宣傳工作依然采用傳統模式，微博、微信公眾號等新型技術手段的應用剛起步，實際效果不理想。

3 針對公共衛生監督執法問題的解決對策

深圳市衛生監督局在公共衛生監督執法方面，創新監督管理模式，將專項監督與日常監督相結合，建立長效監督機制；建立激勵約束機制，推出績效管理子系統，實現了績效管理的信息化，為人員晉升、評優提供依據；加強新聞宣傳力度，邀請專家、記者對輿情處理進行評分和通報，實現輿情的模擬訓練，增強輿情的判斷和處理能力。南通市衛生監督所在公共衛生監督執法方面，建立“數字衛監”項目，系統在市級部署，使用統一接口標準，具有成本低、效率高的特點；實施“雙模”移動執法，將手持終端執法與筆記本電腦執法相結合，更好地滿足日常監督檢查的需要；推行遠程電子監控監測，實現全天候智能化辦公，方便人民群眾利用客戶端查詢公共場所的衛生信息[9]。結合這些案例，針對公共衛生監督執法問題提出的解決對策如下。

3.1 完善法律法規體系

①在法律層面上，明確公共衛生監督執法機構的職責，落實衛生標準和法律法規。針對現行的法律法規，結合實際工作需求進行修訂和改進，彌補空白區域，消除法律盲區，確保監督執法工作有法可依。②加強地方性立法，結合當地經濟社會的發展現狀，因地制宜制定法律、條例等文件。③加強監督作用，用法律規范監督人員的行為，強化法律意識，提高衛生監督執法的權威性和民眾認可度[10]。

3.2 加強人才隊伍建設

①對于衛生監督人員的編制，嚴格按照要求進行配置，尤其是縣級監督機構，要實現人才配置上的傾斜，為工作開展提供智力支持。②提高人才準入門檻，明確崗位人員的學歷、專業、技能要求，在配套管理制度的支持下，提高對社會人才的吸引力。③在職人員進行業務培訓，扎實掌握理論知識，熟練使用設備儀器，填補專業上的空白，提高衛生監督人員隊伍的整體素質。

3.3 提供充足資金保障

①為了加快公共衛生監督執法的建設進程，國家和政府應加大資金投入，重點完善硬件設施的建設。例如，監督執法機構的辦公樓建設，擁有獨立的辦公空間，提高監督執法人員的歸屬感；加大設備儀器的采購經費投入，尤其是執法車輛和監測裝置，提高監督執法的規范化[11]。②人員和業務經費方面，納入當年預算進行管理，調整機構的支出結構，提高資金使用效率。

3.4 落實績效考核工作

①完善監督管理機制，充分利用報紙、電視臺、互聯網等媒介進行監督，建立舉報工作程序，發揮出人民群眾的力量，參與到監督工作中。②對市、縣級監督執法人員參照公務員管理模式，實現執法人員與主體的相統一，提高工作積極性。③進行績效考核，實施執法職級管理，根據人員的學歷、職務和工作能力進行分級，促進監督執法人員的能力提升。

3.5 創新宣傳教育模式

①在傳統宣傳工作的基礎上，開展志愿者活動，利用主題活動宣傳日，在公園、廣場進行宣傳，實現宣傳工作進學校、進社區，擴大宣傳范圍和社會影響力。②積極推廣互聯網宣傳模式，利用微博、微信公眾號、短視頻平臺等媒介，打破時間、空間的限制，進一步擴大宣傳工作的覆蓋范圍。③打造“互聯網+政務服務”平臺，在監督執法機構和相關部門機構之間加強溝通互動，實現數據信息共享，制訂科學合理的工作決策，發揮出多部門管理合力。

4 結語

公共衛生監督執法工作，直接關系到民眾的健康和經濟社會的穩定發展。針對目前公共衛生監督執法存在的問題，本文分析了相關原因，借鑒其他地區的成功經驗，從完善法律法規體系、加強人才隊伍建設、提供充足資金保障、落實績效考核工作、創新宣傳教育模式5個方面提出解決對策，為實際工作開展提供新思路、新方法。