流域生態保護中河長制的建構研究

范笑笑

（河南財經政法大學，河南 鄭州 450046）

2007年，無錫太湖“藍藻”事件，引起了人們對于水資源保護的重視[1]。河長制借由這一標志性事件，推廣范圍不斷擴大。到2016年下發了《關于全面推行河長制的意見》[2]，由此，河長制在全國范圍內得到普及。2017年修訂的《水污染防治法》規定，省、市、縣、鄉建立河長制，是河長制首次入法。2018年10月，水利部辦公廳印發了《關于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見》，以及2019年9月，黃河流域生態保護確定為重大國家戰略，這些舉措推動了河長制形成一項完整的體系，并為其未來指明了方向。各地方在《關于全面推行河長制的意見》的指導和引領下，積極探索并努力完善適合本地區實際情況的河長制制度，真正實現了“一河一策”，做到了因地制宜[3-4]。雖然，各地方在指導思想及具體實施措施等方面大體相同，但是，由于各地方經濟水平以及水環境現狀存在差異，因此，各地區在具體的制度落實上存在差別。

1 流域生態保護中河長制與流域治理的契合

河長制的探索實踐，在我國流域生態保護中具有十分重要的意義。河長制產生之前，流域水環境治理面臨許多復雜的問題，如：不同地方的不同部門之間缺乏聯動、法律法規的責任落實不明確、具體落實困難等。河長制的實行，能夠促進地方領導重視水環境保護工作，對河湖治理保護肩負起相應的責任。結合地方實際情況，確保相關法律制度落實到位。同時確保每段流域的水環境責任由河長承擔，在一定程度上避免了以往工作中存在的“多龍治水”的混亂格局[5]。

1.1 明確了流域治理工作主體

在流域的水環境治理中，不同方面的問題會涉及多方主體，僅依靠單一部門治理的力量，進行流域水生態保護是很困難的。如《水污染防治法》中所規定的，水污染防治由該地方環保部門監督管理，船舶污染水域的由該地方交通主管部門實施監督管理等，諸如此類。同一片流域的不同涉水案件，根據不同的案件情況由不同的部門進行監督管理，這就導致各個部門之間“各自為政”，難以相互協調，對于流域的水環境治理成效也不理想。如何讓各個部門之間實現聯動，打破各部門之間職權分割的僵局，河長制應運而生。實施河長制，由流域各地方的黨政領導負責，能夠確保水污染防治工作的協調性，有助于各部門之間實現聯動。

河長制的確立，能夠更好地引領、指導和監管本區域內的水環境治理工作。河長制的設立打破了過去由某個主管行政部門負責整條流域的治理慣例，將流域分級分段，由該區域負責人組織進行流域治理工作。這就使得流域治理工作的主體更加明確。通過對流域治理體系中的權力集中，確保水污染防治工作的統一協調，減少各部門之間的利益之爭和“扯皮”現象，從而更加高效地達成對流域水環境治理[6]。

1.2 落實流域治理責任體系

針對流域生態保護范圍廣、整體性強、部門交集多的特點，《中華人民共和國水法》《水污染防治法》等一系列法律法規，確定了“首長負責制”，將責任具體落實到個人，并對河長制進行體系完善，解決了流域水污染防治權責不清的問題。同時，建立了相應的獎懲問責機制，完善了激勵措施，從制度上增強了地方行動的積極性。通過建立信息共享平臺，如在官方網站等平臺公布河長負責事項、流域治理情況、負責部門電話等，帶動公眾共同參與流域水環境的治理，使社會廣泛監督和反饋流域治理狀況，提高公眾治水的責任感和參與度。

1.3 “一河一策”實現治理常態化

各個流域的水環境從南到北，由西及東大有不同，導致水資源出現問題的原因也有著很大的差異，這就要求對于流域水環境的治理，必須堅持問題導向、因河施策、對癥下藥。河長制的治理方案，可以結合該流域的實際情況，因地制宜、因河施策、系統治理。堅持流域與行政區域相結合，全面建立鎮、村兩級河長體系；強化河湖管理保護責任，遏制全鎮河湖庫管理范圍內亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂排亂倒等“四亂”問題。創新河湖管理保護機制；實施山水林田湖系統治理，有效修復和恢復河湖生態功能；加快實現“水系統完整、河流暢通、水質良好、生物多樣、岸線優美”的目標，為生態灰山港提供堅實保障。

2 流域生態保護中河長制的現存困境及原因分析

2.1 河長制責任主體單一

河長制極大地增強了環境管理力度，效果立竿見影。然而，在處理不斷出現的問題時，這種行政手段的有效性，依賴于上級領導行政命令的權威。（李永健：《河長制：水治理體制的中國特色與經驗》，《重慶社會科學》2019年第5期。）但基層河長身負責任的大小，決定了其行使權力的局限性，在面對具體流域治理的問題時，仍需依靠縣級以上負責人的統一調配。基層的相關負責人既要統籌當地的經濟增長，又要對負責的河段進行管理保護，難免會有沖突的地方[7]。并且真正消除污染源，也需要一定的資金支持。只有對該地方河湖治理保護工作重視起來，才會從根源上解決該地方的河湖污染情況。如果該地方經濟狀況不好，地方不愿意犧牲本地區的經濟利益對水生態進行維護，河長制也就發揮不了有效的作用。這種流域治理模式，使得上下級管理部門工作協調不暢，對于水環境治理的整體性和穩定性構成威脅。

2.2 河長制考核機制不完善

首先，考核效果不明顯。河長制的具體推進過程中，在對各地方年度工作情況進行考核，但是每個單位的考核評定結果差距不大，效果不夠明顯，無法體現各地河長制的具體實施情況[8]。考核的結果無法體現河長制制度的具體落實情況，對于僅專注政治績效，而忽略水生態保護成果的部門缺乏約束效用。依靠上級考核下級的問責機制，難以達到理想的效果。行政管理中的上下級之間必然會有利益關聯性，下級履職不到位，上級也要承擔一定的連帶責任。在實踐考核中，部分上級領導采取履職不全面的情況，甚至不作為的方式對下屬網開一面。

其次，缺乏具體的法律依據。雖然建立了五級河長體系，各部門通力協作，但同時在追究相關人員的法律責任時，關注點更多在同級河長的責任上，屆時上級河長在監管責任倒究方面，同級主管單位和其它合作部門如何用法律推動工作，值得深思。因為職責不明和權限不清晰所引發的蝴蝶效應，致使推諉和扯皮的情況，對河長制的執行產生反作用影響[8]。

2.3 公眾參與度不高

對于公共利益的保護，多數公民存在事不關己的心理。公眾參與度不高，除了因為政府的信息開放渠道有限以外，公民個人公共利益保護意識淡漠也是十分重要的原因。公民對于河長制工作情況采取一種“隔岸觀火”的心態，遠遠不如對于自身眼前利益的關注[9-10]。另一方面，存在著河長制的“領導負責制”與現代多元治理理念的矛盾，從傳統的“命令—控制”模式向“多元合作共治”模式的轉型，是現代環境治理的目標路徑。但是，河長制的治理模式可能會抑制公眾參與流域治理工作的積極性，同時，社會公眾對于流域水環境治理信息的需求和相關部門對于問題的回避態度之間的矛盾，導致相關信息傳播不實，甚至出現三人成虎的現象，容易導致負面輿情和社會危機的產生[5]。

3 完善流域生態保護與河長制聯動的對策建議

3.1 設立第三方責任主體

為實現各部門之間聯動的目的，打破各自為政的困境，可以建立一個統籌協調的部門，作為第三方責任主體。最理想的水務治理機構是能將整個流域作為單元，統籌流域水務治理各要素，排除地方干預，確保天然水體物理、化學及生物完整性。最好的辦法就是由第三方機構作為責任主體。具體而言，就是設立一個黃委會駐派機構，由黃委會內部專業人才組成，作為各段流域管理專門負責人員，由黃委會統一管理。黃委會駐派機構對該段流域生態保護進行全權負責，各區域可設置總河長，總河長輔助黃委會駐派機構對該區域的水生態進行協調統籌[11]。黃委會駐派機構內部定期進行流動，以實現部門之間的橫向聯動，真正實現流域一體化，生態環境管理，避免各地各自為政，甚至為求經濟舍環境的情況發生。

3.2 完善河長制考核評價體系

考核的重點不僅要放在制度的運行方面，完善各地方考核評價體系，首先是考核內容多元化，在考核中加入其它事項的評定，如：舉報事項落實情況、污染整改督察情況等，以體現出河長制的具體實施情況，確保地方河長制日常工作成效，真實反映各地方工作水平。其次，為避免自查自考的情況出現，可以引入第三方評價體系，如由專家考核組采取抽樣調查的方式對個地方的水資源保護情況進行評價，并在年度考核時作為參考標準之一。再次，完善問責的法律依據，有明確的法律依據，可以實現程序的公開和透明，確保問責的有效性。

3.3 豐富公眾參與渠道

隨著水資源保護事業和人們對公共管理理論認識的提升，世界上越來越多的國家開始重視公眾參與水資源保護的能力建設。例如，美國、法國、荷蘭和其它國家發布了相關政策，鼓勵公眾和利益相關者參與水資源保護；在法國流域管理體系中建立的水議會制度和三級協商機制；在荷蘭建立的水委員會制度和在智利建立的用水者協會；墨西哥和西班牙都是為加強公眾參與水資源保護而成立的組織[12]。實踐證明，鼓勵公眾參與有助于進一步加強相關信息披露，提高水資源保護的透明度，增強政府管理者在決策時的責任感和使命感。

公民個人的環保意識和責任感對于水環境治理十分重要，呼吁社會組織、第三方機構和媒體共同參與，通過創新參與方式以及激勵制度，讓更多的社會公眾參與到流域水環境治理的工作中，利用公眾熱愛的形式，引起人們對于水資源保護的興趣，進而提升全民水資源保護意識。

4 結語

河長制在流域生態保護中取得一定的成效，將為其它流域水環境治理提供寶貴的經驗，因此，河長制對于流域水資源保護意義重大。但流域生態保護設計相關部門較多，在具體工作落實的過程中，很可能會發生責任重疊的問題，使得流域保護工作效率低下。但河長制已經被證實是符合中國國情、具有可操作性和實效性的一項制度。水生態環境治理是一項規模宏大、工期長久的工程，現在只是取得了階段性的成果。在實踐中，河長制暴露出過度集權和依賴權威、長效治理基礎缺失、考核問責機制不健全、協同機制缺失等問題。因此，對河長制進行完善，以繼續推動水環境生態治理，采取第三方責任主體、滿足基礎設施需求、完善考核評價體系以及拓寬公眾參與渠道，能夠促進流域整體與區域之間的密切聯系，加強流域部門和地方行政部門的合作，從而推進對流域生態的保護工作。