排污許可證核發過程中存在的問題及建議
——以張掖市為例

陳能海

（張掖市環境工程評估中心，甘肅 張掖 734000）

1 排污許可證核發的背景

2017年，原環境保護部及甘肅省、張掖市兩級環境保護部門,分別印發了《控制污染物排放許可制實施方案》，按行業類別分步實現固定污染源排污許可全覆蓋。2020年，為切實打好污染防治攻堅戰，完成“核發一個行業、清理一個行業、規范一個行業、達標一個行業”的目標要求，生態環境部辦公廳印發通知，對固定污染源排污許可進行清理整頓，做好2020年排污許可核發登記工作，完成排污許可全覆蓋。

張掖市生態環境局成立了張掖市固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發證登記工作領導小組，并建立了工作調度機制，同時印發了《張掖市固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發證登記工作方案》，要求以“二污普”數據為基礎，通過“摸、排、分、清”等步驟,清理并完成2017～2019年應完成排污許可核發的33個行業排污單位的核發工作，并完成2020年全市排污許可核發及登記工作。市生態環境局統籌協調各縣區分局并提前完成了工作任務。

2021年，為進一步提高排污許可核發質量，高效發揮排污許可固定污染源核心管理的制度優勢，張掖市生態環境局嚴格落實生態環境部《環評與排污許可監管行動計劃（2021～2023年）》《生態環境部2021年度環評與排污許可監管工作方案》，連續兩年對各縣區分局核發的排污許可證和登記管理進行抽查檢查，配合省生態環境廳完成對市生態環境局核發的排污許可證抽查檢查工作，完成執行報告和環境管理臺賬填報與審核，通過倒推機制提高排污許可證核發質量。

2 張掖市排污許可證核發情況

2.1 張掖市排污單位行業分類

近年來，張掖市加快構建特色優勢產業的格局，在傳統農業、制造業、旅游業和輕工業的基礎上，大力引進生態工業、新能源、現代種業等產業，形成特色優勢產業與傳統優勢產業并重的格局。全市所有企事業排污單位中，重點以畜禽養殖、印刷、水泥及石灰石膏、磚瓦和機動車及配件零售行業為主，雖然經濟效益低，但對大氣環境、水環境和土壤環境造成的影響都是輕微的，屬于環境友好型企業。

目前，張掖市重要污染源還是來自少量化工、造紙、黑色金屬礦采選、有色金屬冶煉及農藥制造等行業，其中，化工企業17戶，造紙企業3戶，黑色金屬礦采選1戶，有色金屬冶煉2戶，農藥制造4戶，且均屬于高耗能、高污染類項目，這些企業是全市主要污染物增加的主要來源，增加經濟效益的同時，污染物排放也隨之增加，對環境產生了一定的影響。

2.2 張掖市排污許可證核發亮點

一是對全市排污單位較集中的，派專人以鄉鎮為單位下沉培訓指導，實行現場填報、登記；對排污單位技術力量薄弱的，通過點對點服務方式，采取網絡遠程指導。二是組織市、縣生態環境部門對同一行業發證排污單位，采取網絡集中培訓、集中填報、集中審核，下發填報模板等方式，如需對現場需要核實的，下沉一線逐項填報，因特殊原因無法下企業的，以企業提供在線視頻或拍攝視頻等方式為依據，確保核發質量。三是市、縣生態環境部門對發證企業要求，將申請資料全部提交核發系統或指定郵箱，生態環境部門進行線下審核，對審核發現的問題標注，并提出改正要求，第一時間將審核結果反饋企業修改完善，對達到核發要求的按程序予以許可；對技術能力薄弱、多次修改仍達不到核發要求的，采取點對點網絡視頻指導等方式精準幫扶，全面提高核發質量和效率。

2.3 張掖市排污許可證核發情況

張掖市生態環境局以排污許可證核發質量為核心、技術規范為手段，組織專家力量編制各行業排污許可證申請操作指南，根據行業特點，細化明確系統填報的技術要求，對污染物排放及源強核算進行了類別分析，力求幫助企業更高效、更規范的填報。同時，多方面的政策宣傳，多方式對企業及第三方填報機構進行培訓，運用網絡做好宣傳培訓，倡導網絡辦，采取視頻培訓、下發指南、網上遠程指導等方式，明確告知企業申報類別和時限要求，以及填報方式，填報網址、填報方法和管理類別，實行線上申報、線下審核。截止2022年9月，張掖市共核發排污許可證391張，其中重點管理115張，簡化管理276張，進行排污登記企業1 894家，共為2 285家企事業單位辦理了排污許可手續。

2.4 張掖市排污許可填報后續監管情況

為有效提升排污許可證的核發質量，從源頭上遏制填報質量不高的現象，2021～2022年，張掖市對全市排污許可證進行抽查檢查，重點檢查排污許可證排放口類型、污染物排放種類及執行標準、許可排放量、環境管理臺賬、自行監測報告及信息公開能內容，旨在提升核發質量。對全市1 894家排污登記從排污單位基本信息、主要產品信息和廢氣、廢水、固廢排放去向等方面進行排查，旨在提升排污單位填報完整性、準確性，逐步建立和完善以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。

3 張掖市排污許可證核發過程中存在的問題

3.1 排污單位思想認識不足

企事業排污單位并沒有認識到排污許可證對企業生產和污染物排放的重要性，只知道項目生產運行需要環境影響評價手續，對這項新增的行政許可制度比較陌生，不愿意甚至拒絕花費時間、財力去執行，主觀上較為排斥，簡單地認為排污許可證只是國家統一辦理的行政許可，存在不排放污染物就不用辦理的心理，忽略了排污許可證是企事業單位排污的唯一法律依據。同時，一方面因為技術能力受限，大多數企事業排污單位并未設置環保專干，排污許可證填報及申請過程中，都是由現場施工人員在隨意填報，不符合甚至歪曲項目本身的實際情況；另一方面，企業在建設或生產運行中，生產能力、污染物排放或污染防治設施發生重大變動時，并沒有及時向環保部門提出變更或重新申請，仍據原有排污許可證進行生產，執法部門檢查發現時才進行整改。

3.2 環境影響評價與排污許可缺乏有效銜接

《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021版）》（環評名錄）和《排污許可證分類管理名錄（2019版》（許可名錄）在頂層設計上未有效銜接?！秶窠洕袠I分類》中C2925塑料人造革、合成革行業，在《環評名錄》是以“年用溶劑型膠粘劑或涂料（含稀釋劑）”使用量為判定標準，10噸及以上為報告書，10噸以下則為報告表，而在《許可名錄》中則全部為重點管理，這均與2017年原環境保護部引發的《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》中，“納入排污許可管理的建設項目，可能造成輕度環境影響、應當編制環境影響報告表的，原則上實行排污許可簡化管理”相悖?！秶窠洕袠I分類》中C3021水泥制品制造行業和C3022砼結構構建制造，在《環評名錄》中全部為報告表，而在《許可名錄》中則全部為登記表，企業后期在項目污染物排放、源強核算、污染防治設施安裝及自行監測等工作中均存在差異?！董h評名錄》與《許可名錄》未有效融合銜接，將嚴重阻礙排污許可證的改革推進。

3.3 行業技術支持體系不完善

我國排污許可證自2017年改革開始，便相繼發布行業排污技術規范，但部分行業排污技術規范發布較早，存在填報內容缺失、污染物總量核算方面不完善的問題。例如，我市鐵合金行業，排污單位依據2020年生態環境部印發的《排污許可證申請與核發技術規范 鐵合金、電解錳工業》[1]進行申請，主要排放口只許可了顆粒物的排放量，但環境影響評價文件及污染物總量減排時，均將二氧化硫和氮氧化物列入其中，造成了污染因子遺漏、污染物總量缺失的現象，在后期污染物總量減排時造成一定的影響。在汽車制造生產中，電泳是汽車涂裝工藝中的首要環節，但2018年生態環境部印發的《排污許可證申請與核發技術規范 汽車制造業》[2]卻沒有設置電泳工藝的排放口類型，只能參照噴涂工序執行，排放口類型設置存在瑕疵。這些問題均反映了早期的部分行業排污單位技術規范并不完善。

3.4 第三方技術單位能力有欠缺

排污許可填報工作專業性較強，不僅要掌握各類排污許可政策、條例，還是根據不同的行業選擇不同的技術規范進行填報，填報的困難往往在污染源源強核算方面。企事業排污單位在不具備專業技術能力、沒有設置環保專干的情況下，往往選擇因市場化運行而產生的第三方環保機構。但多數第三方環保機構因市場需求而產生，本身對于環保方面相關的政策法規并不熟悉，甚至部分第三方機構隨意承接全市的重點項目，而這些項目工藝流程較為復雜，污染因子識別及源強核算均需要較高的專業技術水平。在沒有熟悉排污單位實際運行情況，也沒有學透相關政策及行業技術規范的前提下，就隨意填報，造成“下證難”的局面，這不僅嚴重影響了重點項目的落地，也增加了核發部門的工作量。

4 對策與建議

4.1 加強宣傳 增強排污單位主體責任意識

企事業排污單位是排污許可證申報的主體，應從根本上加強主體責任意識。一是要加強宣傳。核發部門應采取下發告知單、電話通知、視頻通知、政務信息等方式，通過網絡向企事業排污單位推廣排污許可制度。同時，制定排污許可宣傳冊，下企業時一一發放到位，明確告知企業申報類別、時限要求及填報方式，填報網址、填報方法和管理類別等，確保通知到位、服務到位、責任到人。二是要聯合環境保護綜合行政執法隊建立獎懲制度。建立企業無證生產、非法排污、超標排放和虛假監測舉報平臺，執法人員對舉報信息一經核實后，依法對排污單位進行行政處罰，嚴重時依法報送公安機關處置，同時，對舉報人員給與一定的物資獎勵。三是要制定排污許可倒逼機制。以全市“二污普”數據為基礎，以“全國排污許可證管理信息平臺-公開端”為平臺，篩選未辦理排污許可企業名單，倒逼企業辦理排污許可手續。

4.2 加快《環評名錄》和《許可名錄》銜接融合 形成閉環管理

按照《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》[3]繼續完善《環評名錄》和《許可名錄》，納入排污許可的建設項目，對環境產生影響較大、應該編制報告書的，實行重點管理，對環境產生影響較小、應該編制報告表的，則實行簡化管理，使分類標準達到統一，頂層設計上能夠完成融合銜接。同時，應將未納入排污許可證中的環境保護目標、環境風險防范措施及區域污染物削減等內容，要求企業在項目運行或試生產前，通過企業自主驗收的方式，進行落實并在生態環境部門備案，將企業的主體責任落實到項目建設前、建設中及生產運行的全過程。最后，優化環評與排污許可內容，整合管理對象，制定環境影響評價與排污許可表單，推動構建“一個名錄管控、一套標準執行、一套數據審核”的模式，形成“環評管準入、許可管排污”的高標準環境管理體系[3]。

4.3 完善排污許可證技術支持體系

排污許可申請與核發技術規范是審核部門和企業填報的重要基石，也是排污許可證進一步深化改革的重要保障，部分不適宜當下管理要求的排污許可行業，技術規范已不能滿足企業的需求，需進一步優化和完善。國家層面應較早制定完善的工作方案，聯合環境影響評價各要素技術導則，對部分不適宜的行業技術規范，采用修改單的形式進行修改完善，例如特征因子識別、污染物總量核算、排放執行標準、自行監測、主要排放口和一般排放口劃定等，為審核部門核發、企業填報提供更加有力的依據。加強排污許可證填報質量，健全證后質量監管體系。排污許可證核發后質量監管體系尚未成熟，標準化、科學化、規范化證后質量核查技術指導尚未建立，應在全國“雙百”計劃的基礎上，應盡快制定排污許可證質量核查相關技術規范，根據核查技術規范對企事業單位排污許可證規范性等進行復核，將排污許可證作為排污和執法的重要支撐，助力企事業單位及執法部門按證排污、依證監管，進一步提升生態環境保護主體責任。

4.4 加強企事業排污單位及第三方技術單位培訓交流

因排污許可填報工作專業性強，填報內容多且復雜，核發工作需要審核部門、企業和第三方技術單位共同推進。一方面，審核管理部門應針對排污許可政策文件，以及行業排污技術規范對企業與第三方技術機構進行階段性培訓工作，對填報過程中常見的問題歸納講解，也可以組織當地環保類專家深入企業，進行不同行業技術規范的培訓，建立企事業排污單位環保專干負責制，深入企業一線輪崗交流學習；另一方面，建議設置問題答疑工作群，配置專業技術人員對所提問題做到有問必答、及時回答和專業回答，對無法解答的問題建立問題臺賬并及時尋求解決，在線上學習，在線下實踐，形成知識互通、資源共享的交流模式，避免填報過程中發生同一問題多次出現的現象[4]。

5 結語

排污許可制度是全面打好污染防治攻堅戰，做好生態環境保護的重要舉措，也是生態環境部門執法檢查、企事業排污單位依法排污的重要法律依據，要在固定污染源全覆蓋的基礎上，加強排污許可核發質量，建立以排污許可證為核心的“一證式”環境管理體系，不斷推進生態環境質量持續改善。