甘肅省污水處理及其再生利用行業排污許可執行現狀及對策研究

周 婷，姚桂蓉，郭小鋒，陳久源

（甘肅省生態環境工程評估中心，甘肅 蘭州 730030）

2016年，國務院辦公廳印發了《控制污染物排放許可制實施方案》，進一步明確企事業單位和其它生產經營者應依法申領排污許可證，落實按證排污，以自證守法；同時要求環境主管部門要依法核發許可證，強化事中事后監管。2016年至今，生態環境部陸續頒布了《排污許可證管理暫行規定》《排污許可管理辦法（試行）》《固定污染源排污許可分類管理名錄》[1-2]《排污許可管理條例》，發布了《排污許可申請與核發技術規范 總則》等75個排污許可申請與核發技術規范、《排污單位自行技術監測指南 總則》等45個行業及要素自行監測技術指南、環境管理臺賬及執行報告等技術文件，用以指導排污許可證的核發與證后管理工作。

2017年5月省辦公廳印發《甘肅省控制污染物排放許可制度實施計劃》，有序推進甘肅省排污許可工作。2019年4月印發《甘肅省生態環境廳關于加強排污許可證后管理工作的通知》，對證后監管工作進行了安排部署。截至2022年6月，全國共核發排污許可證35萬余張，排污登記294萬余家，下達限期整改通知書6 000多張[3]。我省共核發排污許可證5 151張，排污登記18 710家，下達限期整改通知書184張。其中污水處理及其再生利用行業共211張，排污登記429家，下達限期整改通知書1張。

1 行業許可證核發現狀

1.1 市州分布

依托全國排污許可信息管理平臺，我省污水處理及其再生利用行業占發證總數的4.10%。除甘肅礦區外，各市州均有分布。以慶陽市、平涼市臨夏回族自治州居多。

1.2 管理類別

《固定污染源排污許可分類管理名錄》（2019年版）中，根據日處理能力對該行業管理類別進行了清晰的界定。需要強調：農村分散式生活污水處理設施，也應按照日處理能力實行分類管理。管理類別劃分時應考慮實際處理能力，而非實際處理水量。我省核發的污水處理及再生利用行業排污許可證重點管理47家，簡化管理164家。

1.3 核發質量

排污許可“雙百任務”及印發的《排污許可提質增效工作方案（2022～2024年）》旨在提升排污許可證核發質量及證后監管能力，為全面推行排污許可“一證式”管理，建立基于排污許可證的排污單位監管執法體系和自行監測監管機制。

依據行業排污許可核發技術規范，對排污許可證的準確性進行檢查，其內容主要包括：排污許可證是否在有效期、企業填報登記信息（管理類別）、許可信息（主要排放口、污染因子、污染物排放標準及限值、許可量控制因子、許可排放量計算方法及結果、無組織管控要求）、管理信息（監測因子、監測頻次、臺賬記錄要求、執行報告上報頻次、時間、填報內容要求、信息公開方式、內容）等五方面核查。

通過對我省污水處理及其再生利用行業進行核查，發現主要存在以下問題：信息公開方式、內容不合規；許可排放量計算方法不合規；遺漏監測因子；未明確執行報告填報主要內容；未明確執行報告上報頻次、時間；遺漏污染因子；許可排放量計算結果有誤；遺漏許可量控制因子；管理類別劃分錯誤；臺賬記錄要求不合規；遺漏主要排放口；監測頻次不合規；污染物排放標準及限值錯誤。

2 證后管理現狀

2.1 證后管理的要求

為進一步提升排污許可管理水平，更好地服務環保管理工作，不論企業還是環保部門都應加強排污許可證后監管能力。作為企業應落實環境管理臺賬、自行監測、執行報告、信息公開等工作，以“自證守法”[3-4]；作為管理部門應做好排污許可證的證后監管，提高排污許可證的核發質量，為相關研究提供科學的數據支撐。

2.2 執行報告內容規范性

針對證后管理內容龐雜、資料收集困難等情況，本次研究僅關注污水處理及其再生利用行業執行報告內容的規范性。主要從排污單位基本信息表、污染防治設施正常情況匯總表、污染防治設施異常情況匯總表、有組織廢氣/廢水污染物排放濃度監測數據統計表、超標率、非正常工況/特殊時段有組織廢氣污染物監測數據統計表、監測頻次、實際排放量、超標排放信息、附圖附件、污染物實際排放量計算過程等的填報完整性及規范性方面進行核查。

2.3 填報質量問題

需提交年度執行報告的，對該行業企業執行報告內容規范性進行核查，發現主要存在以下問題：基本信息未填報或部分缺失；未上傳污染物實際排放量計算過程；未進行自行監測或已監測數據統計不合規；未上傳自行監測布點圖；超標率未填報；污染治理設施未填報或遺漏“污水處理量”“污染物處理效率”“運行費用”等信息。

3 核發及證后監管需完善

為加快實現排污許可“一證式”管理，我省于2019年開始排污許可核發質量技術支持及證后管理工作，提前介入核發過程：對市（州）存在核發困難的行業進行現場幫扶填報，制作典型行業填報流程及審核要點，供排污單位及核發部門參考；對已核發的排污許可證質量實行“滾動式”檢查模式，在2021年“雙百任務”下達前，已完成全省25%的發證質量檢查，實行“邊審核、邊整改”的方式，建立整改臺賬，形成企業—核發部門—省級的溝通機制，限期整改清零。從核發到證后監管工作，著力提升我省發證質量，為“一證式”監管夯實基礎。

3.1 審批程序有待規范

目前，我省排污許可證由市州進行核發，是一項綜合性的業務：以環評文件及其批復相關資料作為依據、監測方案為后續監管提供線索保障，同時還需執法部門的行政規章作為依托，而目前除蘭州市外，其它市州核發任務僅由一部門對進行把關，審批部門存在“單打獨斗”的局面，各部門會審、會簽機制不暢，因此，后續應根據市州實際情況，及時規范優化核發流程，形成上下聯動的工作機制，以提高發證的合規性、有效性，促進證后管理尺度的統一性。

3.2 證后管理機制有待規范

證后管理機制存在一定問題。一是我省許可證監管按“誰核發、誰監管”實施，大多數市州證后管理由核發部門牽頭，如：關于企業執行報告的提交情況均由核發部門進行審核，僅蘭州市由執法局進行負責，證后管理是排污許可制實施的關鍵環節，建立統一的證后管理機制至關重要。二是自固定污染源“全覆蓋”工作以來，排污許可數據沒有有效應用于固定污染源及執法監管體系，要著力推動排污許可在各項管理要素中的應用。構建“三監”聯動工作機制，提高管理效能。

3.3 專業隊伍能力有待提高

自排污許可制實施以來，基層環保部門積極組織實施排污許可工作，但專業隊伍能力仍存在不足。一是人員配備保障不足：大多數市州沒設置專門機構和專職人員，主要依托環評科審批人員進行排污許可相關工作，且部分市州、縣區僅一名技術人員，要同時負責環評審批、排污許可證核發、數據統計分析等多項工作，專職人員配備明顯不足。二是專業技術能力欠缺，排污許可是一項綜合性業務，不論是對企業還是核發部門都提出了較高的技術要求。就目前我省管理機制，對核發部門而言，亟需一批懂既環評、又懂排污許可；既懂監測、又懂執法的專業技術人才隊伍[5]，核發部門專業技術能力亟待加強。對企業而言，按時提交執行報告、落實自行監測要求、如實記錄環境管理臺賬都具有一定的挑戰性，大多數企業無環保專員，不能落實企業證后管理相關工作，需要通過培訓、引進人才[6]等方式提高管理人員專業技術能力，加強企業按證排污、證后管理能力。

4 關于監管對策的探討

4.1 完善排污許可相關管理及配套制度

《排污許可管理條例》的發布對排污許可監管和執法起到了指導作用，出臺的《甘肅省排污許可管理實施細則（試行）》，進一步明確了各級生態環境部門監管職責，有效推動了我省排污許可工作的規范化制度化，但在具體實施中，對一些問題的處置未涉及，比如：對涉及建設項目的變動情形，變更排污許可證的約束條件；排污許可與環評的有效銜接問題；“三線一單”生態環境分區管控明確的減污降碳協同治理、“兩高”項目管控、生態環境要素管理以及其它與固定污染源污染排放有關的銜接及要求，應結合我省實際情況進一步細化。建議我省根據近年排污許可執行過程遇到的問題，適時修訂《甘肅省排污許可管理實施細則（試行）》，認真落實國家對排污許可制度的各項要求，同時圍繞排污許可制這一核心制度，出臺我省固定污染源管理辦法，統一協調現有管理制度，進一步提高管理效能。

4.2 逐步建立現場核查、事前評估機制

“全覆蓋”過程遺留了部分企業排污許可證填報內容與現場實際情況不一致的問題，造成排污許可管理信息數據“失實”，對生態環境部門“一證式”監管形成阻力，建議逐步建立現場核查機制，根據不同行業特點，出臺行業現場核查指南，明確現場核查的范圍、程序和內容。對重點行業、重點排污單位、重點管理企業及合規性審查后問題較多和涉嫌違法問題的排污單位，應將現場檢查作為其首次核發排污許可證的必經程序。現場核查組還應暢通溝通機制：由排污許可、環評、監測、執法等科（處）室、單位組成，核查意見經有關科（處）室、單位審查后反饋給排污單位。

近幾年的排污許可質量核查、現場調研，為提高我省排污許可證核發技術水平，探索排污許可填報質量技術評估機制，制定評估流程、明確評估內容及評估要點，確立會商機制，保障排污許可核發工作的順利實施，提高我省排污許可核發質量，奠定了基礎。

4.3 建立高效精準的證后監管體系

建立高效精準的證后管理機制，形成上下聯動工作格局，切實將“誰核發、誰監管”落到實處，明確各方權利和責任。證后監管涉及行業龐雜，要素繁多，對制度的落實提出極高的要求，這就需要制定精準化證后執法體系，推進以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系落地。如根據不同行業特點，明確證后監管要點，制定不同行業差異化執法清單，為執法人員提供規范化、精準化指導文件，實行適時反饋機制，對執法清單內容與現場核查不符的內容，及時修改完善。

4.4 建立環境綜合數據信息共享平臺

開發環境數據綜合管理平臺，加強環評與排污許可數據信息共享機制，環評數據信息有效的應用于排污許可，避免企業重復填報相關內容，為許可證核發提供可靠數據來源，提高工作效能。加強環境統計、污染減排、區域削減、總量控制與排污許可的聯系，搭建綜合環境數據管理信息系統，通過對不同口徑獲得的數據進行復核比對，建立數據檢驗與響應機制，最終實現數據共享，充分發揮宏觀決策支撐作用[7]。

4.5 健全機構設置、提升專業技術能力

建立健全排污許可執行部門，完善相應的配套保障措施，負責所在轄區排污許可核發、證后管理、企業宣貫政策要求等相關工作，做好上傳下達。加強對基層核發部門、技術機構、企業的培訓，不斷強化基層核發部門對政策的理解與把握，對相關行業技術規范的學習；規范提升服務機構能力水平，對能力較差的實行淘汰退出機制；加大對排污單位的政策宣貫力度，引導企業自覺按證排污，履行證載要求及證后管理相關工作，切實做到“自證守法”。

我省納入排污許可管理的排污單位具有量大面廣、行業龐雜等特點，同時，排污單位又以工業企業為主，是污染物的主要來源。為深入打好污染防治攻堅戰、推動生態環境質量持續改善，助力企業全面落實排污許可制，需要生態環境主管部門、排污單位、公眾的共同努力。