當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理長效機制建設(shè)對策與建議

王 琪

（博興縣生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法大隊，山東 濱州 256500）

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護關(guān)系到美麗中國的建設(shè)，實施農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是全面推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)鄉(xiāng)村宜居的重要措施。“十三五”期間農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理取得積極成效，農(nóng)村生活污水處理水平有所提升、生活垃圾處理力度加大、“廁所革命”取得明顯成效、人居環(huán)境得到了有效改善、黑臭水體治理穩(wěn)步實施、規(guī)模禽畜養(yǎng)殖場糞污處理設(shè)施裝配率大幅提高、農(nóng)村飲用水安全保障水平得到有效提升，但也有一些地區(qū)達不到整治要求或治理成效不穩(wěn)定，與美麗中國目標的要求還有不小差距。“十四五”期間，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護形勢依然嚴峻，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理仍然是生態(tài)環(huán)境保護的突出短板，正處于爬坡過坎、不進則退的吃緊階段。面對農(nóng)村生活污水和生活垃圾污染治理、黑臭水體整治、禽畜養(yǎng)殖污染防治以及飲用水水源地環(huán)境保護等環(huán)境治理任務(wù)，還存在著資金保障不足、環(huán)境監(jiān)管能力薄弱、機制體系不完善、公眾參與不積極等諸多困境。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項長期而艱巨的工作任務(wù)，在新發(fā)展階段實施農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)聚焦攻堅任務(wù)，建立健全多元投入、部門間聯(lián)動監(jiān)管、公眾參與、社會監(jiān)督等有機結(jié)合的長效機制，才能鞏固和提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理成效，為美麗中國建設(shè)保駕護航[1]。

1 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在的問題

1.1 居民主體意識薄弱，缺乏公共環(huán)境保護意識

農(nóng)村居民的環(huán)保意識普遍低于城市居民，很多農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠山區(qū)的居民群眾，受不良習(xí)慣和落后觀念影響，隨地亂丟垃圾習(xí)以為常，路邊、溝渠、河岸及房前屋后塑料袋、紙屑、果殼等垃圾四處散落；村民蓋房產(chǎn)生的廢棄材料在房前屋后長期亂堆亂放，甚至將建筑垃圾隨意遺棄；隨意排放生活污水和人畜糞便等。長此以往，道路兩旁成了沒有覆土的垃圾填埋場、自然洼地成了天然垃圾箱、原本清澈的水塘河溝成了臭水塘和臭水溝，造成了土壤污染、水體污染等一系列生態(tài)環(huán)境問題，嚴重破壞了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。

1.2 生活污水處理覆蓋率偏低，治理難度大

農(nóng)村生活污水處理一直是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的難點，近幾年，國家及相關(guān)部門采取了多種措施統(tǒng)籌推進農(nóng)村生活污水處理工作，治理水平明顯提升。但是農(nóng)村生活污水處理難度相對較大，一是多數(shù)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，沒有污水收集管網(wǎng)或者管網(wǎng)不完善；沒有建設(shè)污水處理設(shè)施，還有些地區(qū)監(jiān)管不力，使現(xiàn)有污水處理設(shè)施部分閑置，造成生活污水直接亂排亂放。二是污水處理不僅對技術(shù)要求較高，而且需要大量資金支撐，一次性投入和維護運營成本都較高，在一定程度上影響了農(nóng)村污水處理設(shè)施水平的提高[2]。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，到“十三五”末，約四分之三的行政村莊未完成生活污水治理，全國農(nóng)村生活污水治理率僅為25.5%。

1.3 生活垃圾處理模式不完善，存在諸多弊端

目前農(nóng)村地區(qū)普遍采取“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理”的垃圾處理模式，取得了良好的治理效果，但也存在明顯的弊端。一是我國農(nóng)村人口眾多、居住分散，垃圾分布面積大、類型多樣、產(chǎn)生源分散、垃圾收運難度大；二是該模式具有明顯的區(qū)域局限性，在城市周邊農(nóng)村地區(qū)較易推行，但在偏遠農(nóng)村特別是山區(qū)、丘陵地帶，由于運輸困難、距離較遠，成本較高，地方財政難以承擔(dān)；三是轉(zhuǎn)運過程中可能造成二次污染，特別是在鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運過程中，如果轉(zhuǎn)運站沒有做防滲處理，垃圾壓縮時產(chǎn)生的滲濾液可能會對地下水體造成污染；四是農(nóng)村生活垃圾進城，會給區(qū)域城鎮(zhèn)垃圾填埋場造成巨大壓力，而且會導(dǎo)致垃圾滲濾液處理設(shè)備處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)。

1.4 禽畜養(yǎng)殖廢棄物利用途徑單一、利用率低

近年來我國采取了一系列措施，加強禽畜養(yǎng)殖污染防治。一是科學(xué)規(guī)劃禽畜養(yǎng)殖場的布局，劃定禁止建設(shè)禽畜規(guī)模養(yǎng)殖場的區(qū)域，加強分區(qū)分類管理，依法關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的禽畜養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖專業(yè)戶；二是控制合理的養(yǎng)殖規(guī)模，大力支持禽畜規(guī)模養(yǎng)殖場標準化改造和建設(shè)，對不符合標準的禽畜養(yǎng)殖場嚴格審批。這些措施的實施，從源頭上有效減少了禽畜養(yǎng)殖對周圍生態(tài)環(huán)境的污染，但是在禽畜養(yǎng)殖廢棄物終端處理和利用方面途徑較為單一。當(dāng)前，我國禽畜養(yǎng)殖廢棄物的利用方式以生產(chǎn)有機肥、沼氣發(fā)電為主，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體使用有機肥的動力不足，有機肥生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)成本高，禽畜養(yǎng)殖廢棄物資源化利用難以有效推廣。禽畜養(yǎng)殖廢棄物資源化利用率不高，尚未得到資源化利用的廢棄物會對周邊環(huán)境造成立體式污染。

1.5 農(nóng)村黑臭水體問題突出，治理剛剛起步

農(nóng)村存在大量黑臭水體，是當(dāng)前我國水環(huán)境污染的主要表現(xiàn)之一。農(nóng)村黑臭水體形成的原因很多，主要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)肥料及農(nóng)村生活垃圾被隨意丟棄，隨雨水流入河溝及坑塘；大量小規(guī)模農(nóng)村禽畜養(yǎng)殖糞污及農(nóng)村生活污水直接排入水體；農(nóng)作物秸稈及水生植物沉入河底腐爛等。農(nóng)村黑臭水體大多數(shù)是封閉式的，水系不流動或流動緩慢不暢，水動力學(xué)條件不足，自凈能力差，且長期無人治理，多年未開展清淤疏浚工作，導(dǎo)致農(nóng)村黑臭水體問題突出。近幾年，隨著我國城市黑臭水體消除工作的加快推進，農(nóng)村黑臭水體越來越得到社會的廣泛關(guān)注及重視。治理農(nóng)村黑臭水體是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，前期需要清淤、截污、綠化，后期需要管理維護。相對于城市而言，農(nóng)村的黑臭水體治理目前還處于起步階段。

2 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨的困境

2.1 缺乏環(huán)境保護資金投入，導(dǎo)致污染治理不力

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是一項工作難度大、需要資金投入多的工程，實施農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理離不開資金的保障。目前，農(nóng)村環(huán)境治理資金來源渠道仍然單一，主要來自地方各級政府財政撥款，由于政府部門對于環(huán)保資金的投入非常有限，在統(tǒng)籌分配時以城鎮(zhèn)治理為主，農(nóng)村地區(qū)資金嚴重不足。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護存在嚴重的“資金饑渴癥”，影響了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作的進程和效果。

2.2 長效管護機制不健全，治理設(shè)施不能有效運轉(zhuǎn)

長期以來，包括農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理設(shè)施在內(nèi)的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中“重建設(shè)，輕管理”的問題一直存在，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施不能有效運轉(zhuǎn)。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因，除了資金保障機制不健全外，更關(guān)鍵的是長效監(jiān)管機制不健全。一方面農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及設(shè)施建成后的長效管護資金投入嚴重不足，許多治理設(shè)施建成后，因為缺乏運行和維護資金而成為擺設(shè)；另一方面一些地方政府及相關(guān)部門對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護重視程度不夠，責(zé)任落實不到位，環(huán)境監(jiān)管制度和機制不健全，基礎(chǔ)設(shè)施長效管護機制缺失。

2.3 執(zhí)法監(jiān)管機制不健全，環(huán)境監(jiān)管能力薄弱

政府是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主導(dǎo)者，也是治理環(huán)境污染的領(lǐng)導(dǎo)者。農(nóng)村環(huán)境污染具有污染源點多、面廣而分散的特點，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理涉及方方面面，需要由政府牽頭，多部門聯(lián)動。但是不少地區(qū)在實施過程中變成了環(huán)保部門代替地方政府唱“獨角戲”，各部門缺乏協(xié)調(diào)監(jiān)管機制。我國農(nóng)村環(huán)境連片整治機構(gòu)從中央到地方是一個“倒金字塔”，真正在基層從事農(nóng)村環(huán)境治理的技術(shù)人員嚴重不足。同時，基層環(huán)境執(zhí)法人員及設(shè)備配置嚴重不足，環(huán)境監(jiān)管能力非常薄弱，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作舉步維艱。

2.4 社會監(jiān)督不到位，影響環(huán)境治理實效

我國環(huán)境保護監(jiān)督體制主要是人大、政協(xié)督導(dǎo)、媒體輿論監(jiān)督及公眾參與監(jiān)督。從生態(tài)環(huán)境治理過程來看，媒體輿論監(jiān)督發(fā)揮了重大作用。但是在基層實際工作中，人大、政協(xié)對環(huán)境治理監(jiān)督較少，一般都是通過參觀、考察、座談等方式進行調(diào)研，但會后整改落實工作往往跟不上，導(dǎo)致人大、政協(xié)監(jiān)督效果流于形式。而公眾監(jiān)督的缺失，一方面是由于公眾參與意識薄弱，缺乏主動性，參與度不高；另一方面，公眾參與途徑較少，僅通過熱線電話、舉報箱等渠道對破壞環(huán)境的行為進行檢舉，且落實審查的工作差強人意。

2.5 村民責(zé)任主體意識薄弱，參與積極性不高

農(nóng)村居民是環(huán)境問題的制造者，也是直接的利益相關(guān)者，但是農(nóng)村居民責(zé)任主體意識薄弱，對環(huán)境治理的認知匱乏，參與積極性不高。農(nóng)村居民在生活過程中缺乏對公共環(huán)境的保護，不具備相應(yīng)的生態(tài)文明意識，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理不夠深入人心，無法發(fā)揮農(nóng)民群體的作用，生態(tài)環(huán)境治理存在“上邊熱、下邊涼”的現(xiàn)象，甚至個別群眾認為生態(tài)環(huán)境治理是政府的事，自己只是旁觀者、局外人，不是參與者，既不主動作為，也不支持配合。

3 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理長效機制建設(shè)對策

3.1 構(gòu)建多元化投融資機制

要從根本上解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理步履艱難的困境，首先必須創(chuàng)新投融資體制機制，建立政府主導(dǎo)、社會參與、金融支持、群眾自籌的多元化投融資機制。

3.1.1 建立資金保障機制

逐步建立垃圾污水處理農(nóng)戶付費制度，完善各級財政資金、村集體資金和居民付費相結(jié)合的費用分擔(dān)機制以及縣級政府資金缺口兜底的保障機制。

3.1.2 放開市場準入

吸引市場主體投入，建立以改善環(huán)境質(zhì)量為目標的“以效付費”機制,健全服務(wù)績效評價考核機制。支持收益好、實行市場化運作的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施重點項目開展股權(quán)和債權(quán)融資，探索推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化。研究設(shè)立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理投資引導(dǎo)基金，吸引和帶動更多社會資金投向農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。支持村級組織和農(nóng)村“工匠”帶頭人等承接村內(nèi)環(huán)境整治、村內(nèi)道路修繕、植樹造林等小型涉農(nóng)工程項目。

3.2 健全環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施長效管護機制

環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建成投運后是否能發(fā)揮作用，其后的管理和維護尤為重要。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施要堅持“建設(shè)和管理并重”，建立長效管護機制。

3.2.1 明晰管護責(zé)任

相關(guān)部門要研究完善農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)、責(zé)任和利益等相關(guān)制度，明晰管護責(zé)任，成立縣、鄉(xiāng)、村三級管護機構(gòu)，形成各級職能部門和村委會齊抓共管的局面。

3.2.2 強化政府資金投入

在資金計劃中安排一定比例的資金用于后期專項管護。

3.2.3 配備專門管護技術(shù)人員

對技術(shù)人員進行專門培訓(xùn)，增強管護人員的責(zé)任意識。

3.2.4 實行責(zé)任制和問責(zé)制

建立多種形式的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護體制和運營方式，強化監(jiān)督考核，將農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護情況納入地方鄉(xiāng)村振興實績考核。從根本上解決“平時無人管、壞了無人修、更新沒能力”的問題，最大程度提升農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率。

3.3 完善生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管機制

針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管薄弱的問題，應(yīng)從體制機制上破除障礙。

3.3.1 推進河長、湖長制度

繼續(xù)全面推進河長制、湖長制建設(shè)，逐步實現(xiàn)農(nóng)村河湖全覆蓋，設(shè)立農(nóng)村河長、湖長，制定完善的河道管理制度，落實河道管理責(zé)任。

3.3.2 建立綜合執(zhí)法監(jiān)管機制

堅持“部門協(xié)調(diào)配合、各方聯(lián)合行動”的原則，條塊聯(lián)動、專兼結(jié)合、各司其職、各負其責(zé)，形成環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水務(wù)等各有關(guān)部門責(zé)任明確、獎罰分明、高效權(quán)威的綜合執(zhí)法監(jiān)管機制。

糞便樣本經(jīng)過分類共得到49個屬，剩下的記為other。表3是糞便細菌屬水平主要的物種組成，其余的豐度較低的見圖2。經(jīng)分析得出：孢桿菌屬為糞便細菌中的優(yōu)勢菌屬，對照組孢桿菌屬相對豐度高于3個試驗組，但差異不顯著(P＞0.05),帕拉普氏菌屬相對豐度高于3個試驗組，差異顯著(P＜0.05)。3個試驗組的擬桿菌屬、顫桿菌克相對豐度顯著高于對照組(P＜0.05)，試驗2組梭菌屬IV相對豐度顯著高于對照組、試驗3組(P＜0.05)，試驗1組擬普雷沃氏菌屬相對豐度顯著高于其他3組(P＜0.05)。

3.3.3 推行全民共治機制

發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織、公眾的積極作用，建立有效的分工協(xié)作機制、協(xié)同治理激勵機制、信息共享機制、多元主體參與機制。

3.3.4 實施村民自治管理制度

積極推行村（社區(qū)）民自治管理實踐，制定鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)公約，將環(huán)境保護責(zé)任層層落實，細化到村民院落、背街小巷、社區(qū)樓宇、街道路段。

3.4 強化社會監(jiān)督機制

社會監(jiān)督是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的重要參與力量，無論是對發(fā)現(xiàn)和糾正不良行為，還是對問題的整改，都具有重要的促進作用。

3.4.1 強化輿論監(jiān)督

通過在新聞媒體、電視臺、政府門戶網(wǎng)站設(shè)立專欄等形式，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理情況進行通報和曝光。有關(guān)部門要建立健全通報和曝光記錄檔案，并納入年終考核。

3.4.2 強化群眾監(jiān)督

動員社會力量參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督，逐步建立相應(yīng)的監(jiān)督平臺，設(shè)立舉報電話，對群眾舉報的問題，相關(guān)部門要深入調(diào)查，積極整改。

3.4.3 強化測評監(jiān)督

相關(guān)部門要定期對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作情況進行測評調(diào)查，將測評結(jié)果對外公布，并將結(jié)果納入部門、鎮(zhèn)辦年度目標考核。

3.4.4 強化農(nóng)村環(huán)保監(jiān)督員的作用

加強農(nóng)村環(huán)保監(jiān)督員隊伍建設(shè)，鼓勵監(jiān)督員對造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染和破壞的行為進行監(jiān)督舉報。

3.5 加強建設(shè)公眾參與機制

農(nóng)民是鄉(xiāng)村的守望者，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理離不開農(nóng)民的參與。只有農(nóng)民群眾的真正參與，環(huán)境治理的長效機制才能得到保障。

3.5.1 加強對村民的宣傳教育和引導(dǎo)

增強村民責(zé)任主體意識，相關(guān)部門可通過新媒體、微信群、微信公眾號、廣播或開展專題講座等形式，向村民宣傳生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)內(nèi)容，使廣大村民充分認識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性以及環(huán)境污染帶來的危害。引導(dǎo)村民綠色消費，節(jié)約生活用水，養(yǎng)成良好生活習(xí)慣，杜絕隨意丟棄垃圾和隨意排放生活污水的現(xiàn)象發(fā)生。

3.5.2 不斷完善村規(guī)民約

相關(guān)部門要將環(huán)境衛(wèi)生、生態(tài)保護等要求納入村規(guī)民約，在制定村規(guī)民約時要做到既合理又合法，有懲戒有獎勵，調(diào)動一切積極因素，想方設(shè)法激發(fā)農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性、主動性。采取舉報獎勵措施，引導(dǎo)村民積極檢舉破壞環(huán)境的不文明行為[3]。

4 結(jié)語

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，只有健全相關(guān)的法律法規(guī)，構(gòu)建涵蓋投入保障、執(zhí)法監(jiān)管、部門監(jiān)管、社會監(jiān)督、公眾參與等的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理長效管護機制，才能保證農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作的正常運行，使治理成果得以鞏固并長期發(fā)揮作用，為美麗中國建設(shè)保駕護航。