關于產業園區規劃環評與建設項目環評聯動的探究

蘇云燕

（徐州市新沂環境監測站，江蘇 徐州 221400）

2011年2月9日，原環境保護部印發《關于加強產業園區規劃環境影響評價有關工作的通知》（環發[2011]14號）,明確入園建設項目環境影響評價的內容可以根據規劃環境影響評價的分析論證情況適當簡化；2015年12月，原環境保護部發布《關于加強規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價聯動的意見》（環發[2015]178號），意見從聯動機制、擬開展聯動的重點領域、聯動反饋、保障體系等方面提出了要求，是目前相關聯動探索的重要參考；2020年11月13日，生態環境部印發《關于進一步加強產業園區規劃環境影響評價工作的意見》（環環評[2020]65號），為推進規劃環評與生態環境分區管控體系銜接，指導入園建設項目環評改革，充分發揮產業園區規劃環境影響評價的宏觀引領作用等提出明確意見。

近幾年，江蘇、浙江、上海、北京、廣東、黑龍江和重慶等地不斷進行環評改革，探索開展產業園區規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價聯動，簡化產業園區內建設項目環評，落實規劃環評成果，促進建設項目環評提質增效，持續優化營商環境。

1 聯動的內涵

1.1 規劃環評（SEA）與建設項目環評（EIA）的關系

規劃環評和建設項目環評同屬于環評體系，SEA是伴隨著建設項目環評深入發展，為彌補環評體系的不足而開展的，二者緊密聯系，起到源頭防控的作用。但它們是兩個不同的概念，評價思路的角度和高度不同，在評價對象、評價內容、評價范圍、評價方法等方面存在差異。SEA在決策鏈的前端，從宏觀角度通過合理定位產業、優化生產力布局、科學配置資源、集中污染物處置等方式，將規劃實施后產生的環境影響最小化，改善區域環境品質、預防環境風險；EIA在防控系統的末端，在微觀上對選址、生產工藝、污染的環境可行性進行了論證，并對環境、經濟、技術上的實際保護提出了可行的對策。二者既有聯系又存在差異，構成了二者聯動的基礎。

1.2 規劃環評（SEA）與建設項目環評（EIA）的相互作用

規劃環評和項目環評有四種不同的聯動方式。（1）規劃環評對項目環評的指導約束：規劃環評從選址布局、產業定位、污染物總量控制、環境準入、污染治理措施等方面對建設項目提出具體的準入要求；（2）依據規劃環評結論及審查意見對項目環評簡化管理：按照規劃環評要點及審查意見對建設項目環評文件類別、評價等級、評價要求等簡化管理；（3）項目環評落實和應用規劃環評成果：規劃環評結論是建設項目環評的重要依據，通過項目環評推動規劃環評的落地和實施；（4）項目環評對規劃環評的反饋優化：將建設項目環評中暴露出的規劃環評不完善的內容予以優化調整，并反饋到跟蹤評價或者下一輪規劃環評調整中。

1.3 聯動范圍的界定

《環境影響評價法》第十八條規定，建設項目環評應當避免與規劃環評重復。已經進行了環評的規劃包含具體建設項目的，規劃環評結論應當作為建設項目環評的重要依據，建設項目環評的內容應當根據規劃環評審查意見予以簡化。由于綜合性規劃具有其空間特征、產業特征等不明確性，一般不開展聯動。對于不含有或不確定是否能包含于規劃的項目，缺少法律支持，一般不開展聯動[1]。

2 產業園區規劃環評與項目環評的聯動

2.1 規劃環評與項目環評要素對比分析

在對環境因素的指引上，對現行的地下水、土壤、大氣、地表水、生態等指標都有一定的簡化要求，但主要表現為現狀監測和調查，也就是可以利用最近幾年的有效的監測資料。但有的要素適合進行規劃環評和建設項目環評聯動，以地下水為例，地下水評價需要的資料較為專業，此前的兩個版本僅要求規劃環評參照執行，沒有具體的要求，目前執行上大部分參照二級評價編制報告，編制質量各地區有較大差異，同一個省份也會出現有的園區規劃環評地下水評價單獨招標，甚至設定條件須有水文地質調查背景的單位承擔，有的是引用資料隨意，不能達到項目要求或與項目所在地不相符，缺少最基本的調查和重要圖件，或者干脆引用錯誤資料。

地下水導則剛開始實行時，就有很多業內人士提及，以園區為單位，開展較為詳細的水文地質調查工作，設置地下水跟蹤監測孔，這樣可以避免每個項目都開展鉆孔、水文地質調查和試驗工作，能夠為企業減負和節約時間，審批上也會提質增效。2021年12月7日發布的地下水導則修訂征求意見稿中明確了規劃環評中地下水章節編制內容以及規劃環評與項目環評的聯動要求，可以預見正式發布后將提高地下水導則對規劃環評的指導和可操作性。除了地下水要素之外，筆者也建議土壤要素在以后的導則修訂中，參照地下水導則，對規劃環評和項目環評進行具體的聯動和簡化。

2.2 項目環評簡化的具體內容

2.2.1 工程分析

對工程結構、工程內容、環境影響程度變化較小的工程，可以簡化工程源強度核算、產排分析、生態環境影響分析。然而，在規劃環境影響評價階段，工程分析的深度往往達不到環境影響評價的要求。從而極大地簡化了項目的協調分析、環境合理性分析、周邊項目概況分析以及在環境保護方面的應用。項目的環境保護目標、相關法律、法規、政策、配套的環保設施等，與規劃環評階段相比，基本未發生改變。這部分可以作為規劃環境影響評價的依據。以上內容相對于規劃環評階段有所變動，但符合園區環境準入條件的，可以簡化選址、選線的環境合理性。

2.2.2 現狀調查與評價

在生態條件調查方面，對工業園區的環境質量進行了評估，包括規劃、環保、地下水、土壤、大氣、地表水等，并對其進行了監測，如果工程工地沒有涉及生態保護紅線等重大環境問題，可以直接參考規劃環評結論。同時，該系統能夠較好地反映環境質量的現狀和發展趨勢，因此，原則上該項目的環評報告不再是獨立的，可以直接參照規劃環評的結論。對本項目所處地區的主要污染物進行了簡單的調查，或者可以直接參考該項目的環境影響評價結果。在對園區外部污染源進行調查時，由于園區內的環境影響評估工作相對簡單，因此對園區外部污染源的調查不能過于簡化[2-3]。

針對2021年12月7日發布的地下水導則修訂征求意見稿中明確地下水環境現狀調查評價內容和項目簡化要求，筆者根據以往工作情況，認為還需要進一步細化調查內容。關于地下水流向（流場），目前很多環評單位、檢測單位的調查方式較為簡略，應參照SL 58水文測量規范進行監測。此外鑒于流場的重要性以及與具體建設項目環評聯動，在評價范圍內均勻布點并且在調查時要盡可能增加水位控制點，可以考慮既有廠區跟蹤監測井，但要注意監測層位，建議規劃環評階段監測枯、平、豐完整水文年數據，觀察監測園區的流場變化，優化項目跟蹤監測井的位置。水質調查方面，建議建立規范監測井，園區常規檢測按照HJ164中工業集聚區的監測要求進行布點和跟蹤監測，使得具體項目環評現狀監測符合簡化條件。

2.2.3 環境影響預測與評價

由于規劃環評對項目建設階段的研究很少，因此對工程建設階段的環境影響的分析不宜簡化。在工程實施過程中，若廢水經園區內的污水處理設施進行集中、統一處理，則可簡化或直接參考規劃環評（或排污設施環評）。然而，由于規劃環評通常不會對工程在非常態條件下的環境影響進行分析（例如污水預處理設備的維修），所以這一環節不能被簡化。在地下水環境影響預測中，主要包括污染源強、環境保護目標明確、區域水文地質條件詳實、地下水環境影響分析結果準確等。并結合具體的水文地質情況，進一步評述了該地區地下水評價的結論。在大氣環境影響預測中，由于污染物排放強度的計算往往是以單位面積或單位產值為基礎的，其污染物濃度與實際污染物濃度相差很大，故不能簡化。在規劃環評中，若對該工程的大氣污染物、環保指標進行了明確、評估方法合理、評估結論正確，則該項目的環評工作可以簡化，但在特殊情況下不能進行簡單分析。在環境風險評估中，環境風險源的位置、源強度、保護目標等與環境影響評估階段差異不大，可以簡化環境風險評估，但總體上，由于環境風險源的位置不確定，不能將其簡化，可用作參考和對比[4]。

2.2.4 環境保護措施及其可行性論證

對于區域內污染超標的園區，如果規劃環評中提出了具體的污染物削減方案，或者園區內有明確的污染物排放方案，則可以簡化該項目的污染物排放。對包含特定建設項目的規劃，例如，規劃環評所建議的具體的、切實可行的污染物排放控制方案，項目的環境影響評價可以直接參考。在減少地表水對環境的影響方面，如項目廢水通過園區內的污水處理設備則可以極大地簡化這一環節。著重闡述了污水預處理設備的正常使用及日常管理。針對減輕地下水環境影響的對策，應結合規劃環評與地下水環境影響預測的有關內容，著重提出相應的對策。在減輕大氣污染影響方面，規劃環評所涉及的具體項目不多。總的來說，簡化是不可取的。可以將風險預防、應急預案與規劃環評中提出的風險控制及風險控制的負面清單相結合[5]。

2.2.5 環境管理與監測計劃

園區內的所有建設項目都可以通過規劃環境影響評價結果進行跟蹤監測。比如在工業園區規劃環境保護規劃編制的環境管理規劃、跟蹤評價內容、監測方案等，在監測要素、監測點位、監測頻次等方面都達到了建設項目環評的跟蹤監測要求，這部分項目環評內容可適當簡化。

3 園區規劃環評與項目環評聯動的基本要求

3.1 嚴格規劃環評質量管理

在規劃環評中，應對園區定位、布局、結構、規模、環保等進行論證，并對其進行環境影響評價和簡化。在規劃環境影響評價中，要對項目環境影響評價提出更高的要求。同時，要加強對環境影響評價單位、專家和評估機構的管理。避免重復評估，過分簡化，隨意簡化[6]。

3.2 推動規劃環評成果落地

在規劃環境影響評價中，要嚴格按照《環境影響評價法》《規劃環境影響評價條例》和有關文件的規定，在規劃環境影響評價中嚴格執行空間布局、控制污染物排放、控制環境風險、控制資源、保護環境等方面的工作。規劃環境影響評價結果是項目環境影響評價的主要內容。

3.3 加強園區環境風險防控規劃

在執行過程中，不能有重大的環境問題和環境事件，也不能發生群眾對環境的投訴。對于規劃環評期內環境污染超標的地區，其環境質量整體上為改善；規劃環評期內環境質量達到要求的地區，其環境質量為不惡化或有所改善。

3.4 注重相關資料數據的時效性

規劃環境影響評價的基本資料必須真實可靠，必須具有代表性和時效性才能符合環境保護的需要。能夠真實、全面地反映工程區域的環境質量狀況、變化趨勢以及群眾對工程建設的評價。

4 探索聯動下的建設項目環評審批改革

4.1 免于辦理環境影響評價手續

按《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021年版）》（以下簡稱《分類名錄》）要求應當填報環境影響登記表的建設項目，可免于辦理環境影響登記表備案手續。

建設單位在項目建設及運營過程中應遵守國家及本市環境保護法律、法規、標準和有關技術規范要求，確保污染物達標排放。

4.2 創新辦理方式

同一類型的小微企業項目，在明確相應責任主體的基礎上，可打捆開展環評審批，統一提出污染防治要求，單個項目可不再重復開展環評。

建設單位是環評文件責任主體，需要認真核實打捆審批的要求，按照要求落實項目污染防治措施。

4.3 排污許可聯動

對免于辦理環評管理手續或打捆開展環評的項目，企業申領排污許可證時可將產業園區規劃環評審查意見、打捆環評批復作為其環評批準文件。

5 結論與建議

5.1 結論

加快規劃環評與環評工作的銜接是貫徹國家有關法律法規、環評改革的要求，要優化營商環境，加強宏觀指導，簡化產業園區的微觀管理。工業園區規劃環境影響評價是一種特殊的環境影響評價體系，是環境影響評價體系改革的“主戰場”。它同時具備了環境影響評價的性質和環境影響評價的特征。園區規劃與環境影響評價相結合，已經具備了成熟的條件。針對近期已有建設項目的專業園區，可以在項目建設的政策合規性、環境可行性分析、環境調查、環境影響分析等方面進行簡化，探索對園區環境影響評價的分級標準。對涉及特殊工藝的電鍍、噴涂、印染、制革等行業，可以采取聯合立項的方式實行環評，統一提出污染控制和風險防范要求，單個項目不重復環評[7]。

5.2 建議

（1）對園區的規劃內容進行規范化。園區主管部門負責組織實施城市發展和建設項目的規劃。總體規劃、詳細規劃、產業發展規劃和其他類型規劃，應當包括園區空間布局、產業結構、規模、環保基礎設施等方面的內容，明確近期建設項目，并說明項目具體建設內容。

（2）推動區域評估與信息披露。各園區主管部門要對園區的基礎設施、環境監測網絡的建設進行統一規劃，編制年度監測報告，并對園區的環境現狀進行評價，對園區的主要環境問題和環境風險進行分析，并與園區建設項目共享園區規劃環評信息、環境質量監測數據和環境狀況評估。

（3）對聯動效應進行評價。選擇具有代表性的區域作為環境污染嚴重區域，并根據不同的產業類型，尤其是有一定的環境問題和潛在環境風險的產業，進行規劃和環評的協同效應評估。對項目環境影響評估工作的進展與風險進行分析，防止其流于形式、過于簡單化，并依據評價結果適時調整銜接的內容與要求。