規劃環境影響評價在環境保護工作中的重要性

柳文奎

（守正（廈門）工程科技有限公司，福建 廈門 361000）

計劃與環境評估是指政府在計劃制定階段，通過對計劃執行中可能產生的環境影響問題做出分析、預見和評估，從而提供防止和減少環境不良影響的策略和措施的過程。隨著經濟發展助推城市化步伐的加快，從而使得城市的生態環境也隨之發生變化。應用環境影響評價對我國城鎮人口和地區經濟發展的合理性進行分析，可以使二者的發展達到互相平衡狀態。由于我國開展環保生態工作起步較晚，公眾的環保意識相對較弱，企業對環保工作的認識也相對欠缺。因此，在環保工程實施過程中，將環境影響評價納入到工程建設中，可以有效地改善這種狀況。

1 規劃環境影響評價在環保工作中的重要作用

1.1 實現環境污染源頭治理

傳統的環保方式主要是對已受污染區域進行調查，查明污染問題的根源，并采取有針對性的措施。然后，發布區域規劃的整改指示和整改計劃，并監督相關單位和單位整改。雖然這種環保處理方式可以有效地改善環境問題，提高環保效益，但同時也帶來了許多問題，比如，某些需要整改的企業，為落實下發的整改方案，必須停工停產，這不僅會減少該企業的經營收入，也會對當地的經濟發展造成一定的影響。規劃環境影響評價突破了傳統環境保護模式的限制，把污染的問題從根源上消滅，從“先毀后治”的壞模式中解脫出來，同時讓相關企業盡早地投入到環保規劃中來[1]。因此，通過科學的技術與裝備輔助，搞好環境的治理與源頭控制，把破壞的根源扼殺在萌芽狀態，消除了先破壞后治理的不良格局，避免了后期治理困難、無法徹底恢復原有的生態環境等問題。

1.2 提高城市建設資源利用率

城市乃至國家若想獲得經濟發展，會在一定程度上對自然資源有所損害,然而，自然資源并不是取之不盡用之不竭，過度開采和破壞會使資源面臨枯竭的境地。以煤炭為例，如果不能合理利用，不僅會造成資源的浪費，更嚴重的是造成環境的污染，此外，燃燒煤炭時所釋放的二氧化碳也會對人體健康構成威脅。根據環境影響評價的結論，就能夠科學合理地制定煤炭資源使用計劃以及煤炭排放預防方案。在保障煤炭充分利用的情況下，盡可能地減少二氧化碳的排放，從而有效地提高煤炭利用效率。同時，通過環境影響評價的結果，還能夠預估污染排放量、治理周期以及治理所需資金以及各階段的費用差異，從而得出相應的治理措施。另外，建設項目可以通過對目標地區的自然環境進行評價，并以此來確定該地區的污染物排放標準，以獲取更精確的資源開發和利用，以防止資源利用與環境的不平衡，保證資源利用的合理性。

1.3 促進環境保護的可持續發展

促進環境領域的政策改革，實施可持續發展的政策，是實現環境評價的終極目的，同時也是處理環境問題日趨嚴重的一個重要手段。為了應對大氣污染、農田荒漠化、生物多樣性損害和持久性生物危害等各種環保問題，還需要形成完備的環境評估系統，提出合理的環保方案，保證企業和相關單位對環保問題做出最佳的判斷。規劃環境評估的結果將為環境評估體系的完善奠定基礎，為土地資源劃分、分區建設等方面提供規范，要把環保工作提高到戰略高度，以保證各項環保工作能適應城市發展和社會建設的需要，真正適應新時期的發展潮流。

2 規劃環境影響評價主要內容

計劃環境影響評估是指在計劃制定過程，對計劃執行所產生的影響作出研究、預見和評估，以建立防止和減少不良影響的措施和方法的過程。

規劃環境評估主要涉及如下一些領域：規劃研究、環境狀況分析研究、環境分析與制定環保政策的考核分析、環境調查和評估、根據環境保護政策制定合理的規劃措施、社會參與、跟蹤控制計劃。

3 規劃環境影響評價在環境保護工作中的應用流程

3.1 構建規劃環境影響評價體系規劃

規劃環境影響評價指標體系應包含以下內容：①規劃內容：從區域可持續發展、區域平衡、先進性、清潔生產工藝等方面考慮，以防止規劃造成的環境污染，同時，從環境保護的觀點出發，對工程建設進行規劃，調整產業結構。②規劃選址：根據環境污染因子（大氣、水、噪聲等），以及人口密度等影響因素，選擇合適的規劃地址，并對嚴重污染的項目進行地質條件變更。③規劃布局：結合環境影響評估的實踐方案，重點分析了各個工程的相互影響和生態環境影響。④規劃配套公共設施和環保設施，例如：處理工業固廢、垃圾場、污水處理系統等。⑤環境容量，包含大氣環境容量和水環境容量，以此為指標，可為各種污染物的排放和總體的污染物的排放提供參考。對水、環境、生物多樣性產生的影響進行預測和評價，為環境保護政策制定提供參考；⑥環境保護措施，預測環境問題，并制訂有針對性的防范和緩解戰略[2]。

3.2 選擇規劃環境影響評價方法

不同的規劃環境影響評價環節，就要采取與之相對有的針對性評價方法。根據《規劃環境影響評價技術導則 總綱》（HJ130-2019），規劃環境影響評價環節主要包含：規劃分析、現狀調查與評價、環境影響識別與評價指標確定、規劃實施生態環境壓力分析、環境影響預測與評價、環境風險評價。

其中“環境影響預測與評價”是核心的評價環節，其常用分析方法有：類比分析、對比分析、負荷分析、彈性系數法、趨勢分析、系統動力學法、投入產出分析、供需平衡分析、數值模擬、環境經濟學分析、綜合指數法、生態學分析法、灰色系統分析法、疊圖分析、情景分析、相關性分析、劑量-反應關系評價等。

規劃環境影響評價其本質上是一種“思想”，即在規劃的初期階段，規劃制定者的意識里需有“環境保護思想”，這種“思想”最終體現在規劃之中，在日常的規劃環評中，環境影響預測與評價環節通常采用投入產出分析、環境數學模型、加權比較法、對比分析法、環境承載力分析法來開展評價工作[3]。

3.3 引導公眾參與規劃環境影響評價

環保建設與每個人的生活都息息相關，所以社會大眾都應該積極正面應對，不能將責任都歸附于生態環境等部門，而是需要相關的管理部門、工作人員、民眾共同承擔、努力。在規劃環境影響評價中，環境背景調查，資源價值評估，環境保護方案制定和執行，監督執行國家環境保護計劃等都需要大量公民的積極參與。而公眾參加規劃環境評估則包括了初期、中期和后期三階段實施，在初期，大量公民對國家環保的長期規劃與政策措施的制定提供了意見；中期，公眾在環境容量、環境保護措施的制定等方面，著重討論了環境影響評估；后期，大量公眾投入到了環境保護措施的制定中。

3.4 形成規劃環境影響評價聯動機制

環境影響評價包括建設工程環境影響及規劃環境影響評價兩種，這兩種評價方法在評價思路、評價內容、評價方式等方面有相似之處，兩者之間無法相互替代，但又可以互補，形成一種互動的機制，促進雙方工作的有效開展。二者互相聯動機制主要體現在2個聯動內容上，一是與評估方法聯動機制，建設項目環境評估是從宏觀經濟角度開展的，其項目主要涉及選址、技術、設計規模、環境設計等，而后者則可發揮其先導性功能，降低評估項目數量。二是形成評估項目的聯動機制，在規劃與建設時，選用能夠反映現實狀況的指標體系，這些指標要具備可測量、可操作性強，含義清晰的特征，并且要確保目標存在因果關系，這樣，就可以清晰地認識到目前存在的各種問題和環境保護問題。

4 規劃環境影響評價體系存在的問題

4.1 相關制度不完善

我國規劃環境影響評價工作起步較晚，對相關問題的研究還不全面，對相關概念的界定也不統一，這就造成了我國目前在實施環境影響評價工作中的一些問題[4]。

一方面，有關部門沒有充分重視規劃環境影響評價的建設，在工程建設中，往往只注重審批而忽視監管，注重評價而忽視驗收，這將給這個項目的實施帶來很大的障礙。另一方面，中國目前的環境保護管理制度還不健全，環保相關部門的職責關系錯綜復雜，各部門間資源與信息交換不暢通，給環保部門的工作帶來了負面的影響，這必然會對環境保護政策的實施產生很大的阻礙。

4.2 沒有形成準確的評價方式

我國的環境影響評價工作已有相當長的歷史，但目前的規劃環境影響評價還處在起步階段，在此期間，環境影響評價沒有形成準確的評價方式。雖然《環境影響評價法》在制定時就已經考慮到了相關的文件規定，但是因為客觀因素，導致了最后的失敗。第一，相對缺乏清晰的含義。在規劃環境影響評價工作中，由于缺乏統一解釋，各有關方面的認識也不盡相同，從而導致評價工作的順利進行。第二，評價的需求不明確，在現行的《環境影響評價法》中，僅僅規定了原則的內容，并未對其實施的具體要求和條件進行明確規定。

4.3 法律體系不夠健全

在推進環境影響評價工作的時候，往往會將評價內容、環境影響評價、環境監測等問題混為一談，而有關部門又沒有具體的說明和規范，這就造成了工程驗收的失誤。我國現行的規劃環境影響評價制度不完善，審查制度不完善，審查權限不清楚，需要進一步完善。雖然我國已經制定了一套完整的環境影響評價體系，但仍然存在著許多普遍的缺陷。比如，《環境影響評價法》規定，一些建設工程的不確定因素很多，即便進行了環境影響評價和分析，也很難在短期內改變其對生態環境的影響，而且沒有很好的預警和預警作用。

5 規劃環境影響評價的優化建議

5.1 完善理論體系

由于我國的規劃環境影響評價工作起步較晚，并且是在充分吸收國外有關規劃的內容后才開始實施的，因此目前在這方面的研究還很薄弱，缺乏足夠的理論支持。為此，有關部門應積極規劃和規范環境影響評價的內容，明確其適用范圍，促進其推廣，并不斷完善其理論體系。

5.2 加強規劃環境影響評價地位

早在2011年8月，國家相關部門在《關于進一步加強規劃環境影響評價工作的通知》（環發〔2011〕99號），強調做好綜合規劃環評工作，以防止對環境因素考慮得不夠全面而出現的嚴重生態環境問題，規范環評工作是做好國民經濟和社會發展計劃編制工作的關鍵內容，也是推動經濟社會發展方式改革、實現經濟社會全面協調可持續發展的必要條件。在資源環境評估管理工作中，地方政府在區域、流域、資源開發與利用規模等的綜合性規劃中，以及工、農、牧、漁、水利、交通、資源開發等專項規劃中，往往只重視規劃而忽略規劃環境影響評價，無法發揮規劃環評的源頭預防工作，無法為后續的規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價聯動提供技術支持，從而造成企業經濟負擔，推高環境保護成本，人民群眾對環境保護工作也無法認可。因此，必須加強規劃環境影響評價的地位。

5.3 加強規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價聯動

近年來，在全國各地“三線一單”生態環境分區管控要求的實施背景下，各地應充分發揮規劃環境影響評價的宏觀引導功能，加強規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價聯動。2021年12月，生態環境部發布《規劃環境影響評價技術導則 產業園區》（HJ 131-2021），導則強化規劃和項目環評聯動、銜接“三線一單”區域生態環境分區管控體系，明確簡化入園建設項目環境影響評價建議。因此，對于已完成并有效落實相關規劃環評的區域，應加強規劃環評與項目環境的聯動，對于納入區域規劃的建設項目，應采取免于辦理環境影響評價手續、簡化環境影響評價、共享環境數據等措施，對于區域內的污染物開展統一治理，提高治理效率，從而達到改善營商環境的同時加強環境保護工作，真正實現規劃環評源頭預防的作用，提高規劃環評效力[5]。

6 結語

綜上所述，面對日益嚴重的資源制約和環境問題，有關部門必須不斷加強規劃環境影響評價制度，強化規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價的相互結合，在最大程度上促進產業結構的科學合理性，優化布局空間，從而減少對環境資源的破壞，積極推動城市發展。