中國推進金融業制度型開放之RCEP新金融服務規則研究

○馬蘭

北京大學經濟學院博士后流動站 北京 100091

中國銀保監會博士后工作站 北京 100033

中國金融業對外開放已邁入制度型開放新階段，需要構建與國際規則相銜接的金融制度體系，充分運用國際規則推動金融制度正向溢出。2022年1月1日，東盟十國、中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等15個國家簽署的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）正式生效，中國在協定中首次納入了新金融服務條款。RCEP新金融服務條款規定了按照內外一致原則允許外資金融機構提供新金融服務，是相較國民待遇、市場準入等條款的高標準金融服務規則。該條款為RCEP締約方之間實施金融創新和監管提供了國際法依據，為對接CPTPP更高標準新金融服務規則奠定了堅實基礎，是中國金融業制度型開放的重要組成部分之一。鑒于此，學懂、善用RCEP新金融服務規則，對推進中國金融業制度型開放具有重要意義，將助力中國金融業高質量發展。

一、RCEP新金融服務概念探析

“新金融服務（New Financial Services）”是國際協約談判專家結合國際經貿規則和金融監管經驗，在國際自由貿易協定（FTA，以下簡稱自貿協定）中創設的國際法概念。根據RCEP規定，新金融服務是指“未在一締約方領土內提供，但已在另一締約方領土內提供和被監管的金融服務。這可能包括與現有及新的產品或者產品交付方式有關的一項服務”。上述定義與CPTPP等高標準自貿協定中的規定基本一致，但也有其特殊之處。從概念的內涵來看，新金融服務融合了“金融服務”和“金融創新”的概念內涵，其界定要素體現為以下四個方面（如圖1所示）：

圖1 RCEP新金融服務的界定要素

第一，新金融服務首先是金融服務，必須具有金融屬性，這是新金融服務的本質特征。根據WTO《服務貿易總協定》（GATS），金融服務是指“任何具有金融性質的服務”，包括壽險、非壽險、再保險等保險服務，存、貸款等銀行服務，期權期貨、股票債券等證券服務，以及其他金融附屬服務。RCEP、CPTPP等自貿協定通常都沿用GATS對金融服務的基本定義和分類，因此，RCEP新金融服務既然是金融服務，就必須具有金融屬性，其所包含的服務類型本質上未超出銀行、保險、證券等金融服務范疇。值得指出的是，歐盟對這一界定要素十分重視，在其簽署的歐日《經濟伙伴關系協定》（EPA），以及2020年完成談判的《中歐全面投資協定》等典型締約實踐中，都明確規定了新金融服務需“具有金融屬性”，進一步體現出這一界定要素的重要性。

第二，新金融服務具有創新性，是傳統金融服務基礎上的組合創新，組合的要素包括但不限于金融產品和產品交付方式。從通常意義理解，金融創新是金融主體對原有的金融要素重新組合或者衍生出新的金融要素，從而形成一種新的金融產品、金融市場、金融組織和交易類型的過程（王德凡，2018）。由于自貿協定是國際金融服務市場準入和營商制度的載體，在上述金融創新所形成的產物中，金融產品與自貿協定的聯系最為緊密。因此，在RCEP新金融服務定義中，對金融創新的界定突出了產品和產品交付方式，這與國際經貿規則相契合。從理論分析來看，這種要素的組合創新可能包括現有的金融產品開發新的交付方式、以傳統交付方式提供全新的金融產品，或者以新的交付方式提供新型金融產品等多種情形。

第三，新金融服務具有相對性，不包括在任何RCEP成員境內都未出現過的金融服務，而是指尚未在一成員境內提供過、但已在另一成員境內提供過的金融服務。如此規定的原因是，自貿協定中設置新金融服務條款的目的是促進締約方之間新金融服務的市場準入，對于在任何成員境內都未出現過的新金融服務，由于各成員都沒有相關業務和監管經驗，不具備直接的產業利益，因此不是締約方所關注的重點。綜上，這一界定要素使得新金融服務的概念范圍小于通常意義上的“金融創新”概念，并且邊界相對清晰，有助于RCEP締約方之間就金融創新達成基本共識，有利于RCEP締約方之間共享金融創新紅利。

第四，新金融服務具有規范性，對于已經開展某項新金融服務的締約方，該項新金融服務需要被納入監管范圍，而不是游離在監管之外。這一界定要素是RCEP相較CPTPP等自貿協定所特有的，具有較強的創新性和先進性。從歷次金融危機的經驗教訓來看，將金融創新納入金融監管是有效防范金融風險、維持金融體系穩健運行的關鍵。近年來，伴隨金融科技帶來金融產品、信息技術、交付方式等各類要素組合迭代，金融創新的業務邊界趨于模糊，金融風險也越來越隱蔽高發，金融監管者在非現場監管和防范金融風險方面都面臨新的挑戰。因此，RCEP規定新金融服務需要已被納入監管，一方面為開展新金融服務提供了監管保障，另一方面也有助于成員之間分享關于金融創新的監管經驗，共同合作實現金融創新和金融安全的平衡。

從概念的外延來看，目前全球尚未就哪些服務屬于新金融服務達成共識。如上所述，RCEP等自貿協定中對新金融服務均采用原則性界定方式，并且各國和地區經濟金融發展程度不一、金融實踐各異，在監管層面也難以就哪些具體金融產品屬于新金融服務達成共識。因此，在金融實務和金融監管中，對新金融服務的界定需要具體情形具體分析。本文建議可以統籌考慮服務性質、交付方式、金融產品等因素進行綜合判斷，并且需特別注意以下兩點內容：一是新金融服務必須具有金融屬性，并且已被納入金融監管；二是新金融服務僅出現在RCEP成員境內，不包括RCEP成員之外的國家或地區出現的金融創新。并且，對引入服務的RCEP成員來說，新金融服務是其境內任何金融機構都沒有開展過的新業務。舉例來說，當前在一些RCEP成員境內提供并被監管的比特幣、以太幣等虛擬貨幣和碳保險、碳期貨等綠色金融服務具有很強的創新性，對于尚未開展上述業務的RCEP成員而言，這些服務可能屬于新金融服務。相較而言，通過互聯網提供的傳統保險服務則不屬于RCEP新金融服務，因為全球很多國家和地區都存在互聯網保險服務，并且該服務僅是將傳統保險服務從線下提供轉為線上提供。

二、RCEP新金融服務規則的歷史演進及最新發展

RCEP新金融服務條款是關于新金融服務國際市場準入和監管要求的國際規則，規定了一方如允許本國金融機構在本國市場上提供某項新出現的金融服務，則需按照內外一致原則，在依法合規的前提下允許另一方在其境內提供同樣的新金融服務。該條款最早可以追溯到20世紀80年代，互聯網技術創新和數據傳輸使得全球金融交易迅猛增長，一系列金融創新工具應運而生，美國、澳大利亞、加拿大、日本等24個OECD成員在修訂《經常項目無形經營自由化準則》（The Code of Liberalization of Current Invisible Operations）和《資本流動自由化準則》（The Code of Liberalization of Capital Movements）時，首次納入了新金融服務和技術發展議題（Constance Z Wagner，1999）。美國作為金融創新產品的集大成者和國際金融制度的主要輸出國，在其簽署的《北美自由貿易協定》（NAFTA）和WTO《關于金融服務承諾的諒解》（以下簡稱《諒解》）中，創設了新金融服務條款規則，并在其主導的《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）談判中對該條款予以完善。美國于2017年退出TPP后，澳大利亞、加拿大、日本、韓國等11個締約方宣布達成《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），同時保留了新金融服務條款規則。相較而言，RCEP以WTO《諒解》和NAFTA為基礎，借鑒了CPTPP等高標準自貿協定中的有益成分，統籌兼顧了金融科技時代特征和發展中成員利益，為全球自貿協定提供了新范本。

（一）WTO奠定了新金融服務多邊規則框架

金融服務涵蓋銀行、保險、證券領域諸多子項服務，是WTO烏拉圭回合談判最具挑戰性的議題之一。截至1993年烏拉圭回合談判結束之時，100多個成員中僅有美國、歐盟等60個成員提交了覆蓋銀行、保險、證券等全部領域的金融服務開放承諾，有11個成員僅提交了保險領域開放承諾（Constance Z Wagner，1999）。為鼓勵成員進一步提升金融服務承諾水平，WTO提供了在金融服務領域做出承諾的標準化參考文件——《關于金融服務承諾的諒解》，成員可自愿選擇是否采用。《諒解》文本主要源自美國、歐盟、加拿大、日本等成員的建議文案，而這些成員都是在金融創新和全球化方面具有優勢和進攻利益的經濟體，因此在《諒解》中納入新金融服務條款，以滿足其金融產業發展利益。與此同時，由于當時金融服務談判的重點在于傳統金融服務領域的市場準入承諾，而新金融服務相較傳統金融服務開放水平更高，因此《諒解》第7條僅規定了新金融服務條款的雛形，即“一成員應允許其境內其他成員的金融服務提供者提供任何新金融服務”。

《諒解》作為烏拉圭回合一攬子文件的組成部分，其新金融服務條款奠定了該領域的多邊基礎規則框架，但也體現出了以下兩方面問題：一是權利義務分配不對等。善于金融創新的經濟體享有在境外發展新金融服務的權利，具有主動進攻利益；而金融業發展相對落后的經濟體則有義務允許外資提供新金融服務，處于被動防守態勢。這種權利義務的設置體現出了當時金融業發展比較成熟、善于金融創新的發達經濟體希望借助新金融服務條款打開國際市場的意圖。而對當時傳統金融服務方興未艾的發展中成員來說，難以享受到實際利益。二是注重金融創新，忽視金融監管。《諒解》僅規定了應當允許提供新金融服務，但未規定是否可以對外資提供新金融服務進行審批或監管，存在明顯規則空白。對于被動輸入新金融服務的發展中成員而言，在其境內尚未有任何機構提供類似金融業務、缺乏監管經驗的情形下，若由外資機構直接開展新金融服務，金融監管部門在市場準入、持續性監管和風險防范方面都面臨巨大挑戰。境外新金融服務的引入也可能使內資金融機構喪失競爭先機，制約國內新興金融產業的發展。因此，大多數發展中經濟體在入世時未簽署《諒解》文件。

（二）NAFTA和CPTPP完善了新金融服務國際規則

自20世紀80年代初以來，金融服務自由化一直是美國貿易政策的目標之一。美國與加拿大、墨西哥于1992年簽署的《北美自由貿易協定》（NAFTA）被認為是涵蓋美國最重要金融服務規則的自貿協定之一。根據美國談判代表于1993年發表的陳述，美國對NAFTA金融服務的首要目標是提供一整套管理金融服務貿易和投資的規則。這套規則以國民待遇和金融機構設立權為主要內容，同時創設了提供新金融產品等重要實體權利。設置新金融服務條款是考慮到金融業由于技術發展而發生迅速變化，該條款有助于使各方無須進一步談判就可推出金融創新產品（Barry S Newman，1993）。此外，美國對NAFTA金融服務的另一個重要目標是維護美國監管機構監督金融服務活動的權利，以維持金融市場的穩定和完整運行。這一目標與20世紀80年代后期美國因鼓勵金融創新、放松金融管制而導致銀行業危機密不可分，因此進入90年代，美國完善了金融業監管機制與方法，更強調審慎監管（馬紅霞等，1998）。基于上述談判目標，在WTO《諒解》規定允許外資提供新金融服務的基礎上，NAFTA新金融服務條款在規則設計上作出了以下三方面重要調整：

第一，相較WTO《諒解》，NAFTA將允許提供新金融服務的主體由外資“金融服務提供者”限縮為“金融機構”。根據NAFTA規定，“金融機構”是指根據東道國法律被授權經營并作為金融機構受到監管的機構，通常是持牌的銀行、保險公司、證券公司等金融中介；而“金融服務提供者”既包括金融機構，也包括從事金融服務的咨詢公司、信息服務公司、科技公司等非金融企業。因此，主體范圍的縮小排除了未納入金融監管的非金融企業開展新金融服務，更符合金融審慎經營原則。

第二，NAFTA增加了開展新金融服務的前提，即允許內資金融機構依照國內法律在類似情形下提供與新金融服務相類似的金融服務時，才有義務允許外資金融機構提供該新金融服務。這一規定將新金融服務的條款義務錨定在了國民待遇范疇內，體現出了新金融服務條款的實質是不歧視外資、給予內外資機構提供新金融服務的平等機會，各國在鼓勵金融創新方面享有同等的發展權利。與此同時，在具備一定業務條件和監管經驗的前提下由外資金融機構提供新金融服務，通常不會對本國金融產業造成明顯沖擊，總體風險可控。

第三，相較WTO《諒解》對監管規則未有著墨，NAFTA規定了締約方可以要求提供新金融服務需符合一定的機構和法律形式，以及需經審批。如果要求需經審批，應當在合理時間內做出批復，并且只能基于審慎原因拒絕批準。這一新增內容賦予了締約方對外資金融機構提供新金融服務進行監管的權利，同時明確了金融監管的具體方式。從國際金融監管實踐來看，“一定的機構和法律形式”可能包含合伙企業、有限責任公司或股份有限公司等企業設立形式，也可能包含外資金融機構的法人公司、分支機構、代表處等營業性機構形式。而要求“需經審批”則可以將新金融服務的市場準入嵌入締約方的現行金融監管框架中，實現對新金融服務的持續性監管。總體來看，NAFTA新金融服務條款在WTO《諒解》的基礎上限縮了提供新金融服務的主體，新增了國民待遇和審慎監管兩個關鍵要素，規則設置更為科學完整，對迄今為止的全球自貿協定實踐發揮了重要示范作用。

由于CPTPP的前身TPP談判亦由美國所主導，CPTPP新金融服務條款的核心規則與NAFTA一致，在此基礎上有兩點補充完善之處：一是進一步明確了條款義務與締約方現行法律的關系。CPTPP規定，締約方應允許外資金融機構開展新金融服務的前提是“不適用新的法律或修改現行法律”，即在允許內資金融機構依照現行法律在類似情形下提供與新金融服務相類似的金融服務時，才有義務允許外資金融機構提供該新金融服務。這一規定的目的是，明確引進境外新金融服務無意突破東道國的現行立法體系，因為突破現行法律體系往往意味著更高的風險和更復雜的法律制度和政策路徑，將增加條款義務落實的難度和阻力。二是CPTPP新增了國內法規和政策制定權，締約方可以頒布新的法規（regulation）或其他附屬措施（subordinate measure）來規范新金融服務。從法律層級來看，這里的“法規”是指行政法規及規章等法律性文件，而“附屬措施”主要是指金融監管部門發布的不具有法律性質的通知等規范性文件，其目的是賦予締約方自主立法來有效銜接條款規則的權利。值得指出的是，2020年，美國、加拿大、墨西哥對NAFTA進行了修訂，形成了《美墨加自由貿易協定》（USMCA）以替代NAFTA，而USMCA中的新金融服務條款與CPTPP完全一致。因此，CPTPP新金融服務條款是該領域目前最具代表性的國際規則之一。

（三）RCEP進一步強調在審慎監管前提下鼓勵金融創新

作為當前世界上覆蓋人口數量最多、經貿規模最大的自貿協定，RCEP納入新金融服務條款代表了日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等發達經濟體，中國、越南等發展中經濟體，以及緬甸、老撾、柬埔寨等最不發達經濟體的共同利益。同時這是中國首次參與新金融服務條款規則談判，在其中融入了中國實踐和中國方案。RCEP一方面沿用了CPTPP新金融服務條款將義務錨定在國民待遇范疇、明確規定義務與締約方現行法律的關系、締約方可以頒布新的法規或其他附屬措施來規范新金融服務等規定，另一方面統籌兼顧了金融科技時代特征和發展中成員利益，相較WTO《諒解》和CPTPP，呈現出更強的包容性、普惠性和審慎性，具體表現在以下三方面：

第一，弱化了義務的強制性，將新金融服務由約束性義務轉變為鼓勵性義務。如前所述，新金融服務相較傳統金融服務開放水平更高，對一國金融業的韌性和監管水平都有較高的要求。RCEP成員中，日本、澳大利亞、新西蘭、馬來西亞、新加坡、文萊和越南在CPTPP中已納入新金融服務條款，韓國在美韓自貿協定中也有締約經驗，而泰國、柬埔寨、老撾、緬甸等東盟國家此前簽署的自貿協定均未包含該條款，接受高標準的新金融服務條款存在較大難度。為進一步體現協定的包容性和普惠性，RCEP規定締約方應“努力（shall endeavor to）”允許外資金融機構在其境內提供新金融服務，而不是“應當（shall）”允許提供。如此一來，締約方在收到外資金融機構開展新金融服務的申請時，如經審查和評估后拒絕批準，也不違反協定義務。上述規定兼顧了東盟十國金融業發展程度分化、金融監管水平不一的現實情形，同時也體現出了RCEP各締約方之間共享創新紅利、共建金融秩序的共同愿景。

第二，RCEP未規定CPTPP中“只能基于審慎原因拒絕”外資金融機構提供新金融服務的表述。“審慎原因”源自國際貿易協定中的“審慎例外”條款。根據RCEP審慎例外條款，“審慎原因”包括維護單個金融機構或金融服務提供者的安全、健全、完整或金融責任，以及維護支付和清算系統的安全、金融完整性和運營完整性。實踐中，各國通常可以結合國際規則和本國金融監管框架進行細化解釋，但由于各國金融業發展水平和監管框架各有差異，“審慎原因”在認定上存在一定模糊性。考慮到對新金融服務的準入需要綜合考慮服務類型、政策現狀、規則銜接、風險防范等多重因素，對國內法律體系和金融監管制度尚不成熟完善的發展中成員來說，將拒絕提供新金融服務的原因僅限定為“審慎原因”，缺少對新金融服務準入和監管的政策空間。鑒于此，RCEP未規定上述情形，為各成員預留了較為充分的監管政策空間，同時也避免了“審慎原因”界定的模糊性問題。

第三，強化了監管權力，同時進一步提升了監管的靈活性。相較CPTPP規定締約方“可以”決定新金融服務提供的形式、“可以”要求審批，RCEP規定提供新金融服務“受制于”（subject to）東道國的相關許可、形式或其他要求。這一規定有以下兩點重要變化：首先是強化了監管權力，要求將金融創新納入到金融監管范疇中來。近年來，伴隨金融科技發展所帶來的金融創新和風險事件層出不窮，如網絡借貸信息中介機構（P2P）、非法跨境提供金融服務等，中國金融監管者對相關金融活動積累了現實監管經驗和風險防范教訓。因此，立足于金融科技時代金融服務多元、業務邊界模糊、風險隱蔽高發等特征，必須樹立底線思維，堅持在“審慎監管前提下進行金融創新”。其次是拓展了監管方式，除CPTPP規定的審批、設立形式之外，RCEP還規定了“其他要求”，可囊括監管科技、監管沙盒或其他創新監管方式。這一規定進一步提升了金融創新產品監管政策的靈活性，有助于各成員探索適應金融科技時代特征和更高開放水平的監管方式，提升監管能力和監管水平。

綜上可以看出，RCEP新金融服務規則的演進是經濟、政治、歷史、法律等一系列復雜因素相互交織影響的結果，蘊含著金融創新和金融監管的博弈規律，同時也反映出各國國內金融制度和國際經貿規則之間的深刻互動（RCEP與其他國際協定新金融服務條款的差異對比見表1）。要從國內經濟出發審視國際貿易規則，而國際貿易規則又會融入各國國內涉外法律中而發揮“憲政功能”（E.-U.彼得斯曼，2004）。美國等發達經濟體在新金融服務國際規則的創設和演進過程中扮演著重要角色，是規則制度的主要輸出者。而RCEP新金融服務條款的內容則充分兼顧了發展中經濟體的關切和期望，為發達經濟體和發展中經濟體實現互利共贏提供了新范式。以上演進過程表明，只有積極參與全球經濟治理和國際規則制定，才能主動掌握規則話語權，實現從接受規則、遵守規則到制定規則、引領規則的升級轉變。

表1 RCEP與其他國際協定新金融服務條款的差異對比

三、中國金融創新開放制度與實踐對接RCEP新金融服務規則的主要問題

2022年1月，經國務院批復同意，商務部會同國家發展改革委等6部門共同印發了《關于高質量實施〈區域全面經濟伙伴關系協定〉（RCEP）的指導意見》，體現出中國對嚴格遵守RCEP協定義務的決心和信心。目前，中國金融創新開放制度與實踐在對接RCEP新金融服務規則方面還存在一些問題，可能對高質量實施協定造成潛在負面影響。

（一）中國金融創新開放制度與實踐的發展現狀

1.金融創新開放制度的發展現狀。改革開放40多年來，中國的金融創新開放制度一直處于漸進式發展和完善之中（龍幗瓊等，2022）。在改革開放過程中，面對金融各領域發展的體制機制障礙和經濟轉型發展的現實需求，有步驟、分階段地實施金融試點是開展金融創新開放的主要方式，也是平衡金融開放和金融安全的重要手段，更是國內金融制度與RCEP新金融服務規則相銜接的關鍵環節。如前文所述，RCEP新金融服務條款賦予了各成員頒布新法規或其他“附屬措施”以允許外資金融機構開展新金融服務的權利。由于國內法規幾乎都是以正向列舉形式規定中外資金融機構的業務類型，考慮到中國金融創新開放以政策試點為主要方式的現實情形，如一項境外新金融服務無法對應現行法規規定的業務類型，很可能將通過試點形式來規范新金融服務的提供。

目前，國內各項金融政策試點蓬勃發展（不同領域主要金融創新試點情況見表2）。從金融試點政策的發布主體來看，“自上而下”的試點政策主要是由國務院和一行兩會等中央金融監管部門發布，“自下而上”的金融試點政策主要由地方政府等主體發布，海南自貿港和各自貿試驗區也發布了各自的金融創新試點政策。從金融試點涉及的領域來看，既包括金融服務和金融市場領域的對外開放，也包括在金融科技、養老金融、綠色金融、普惠金融等諸多領域的金融創新試點。由于試點是對新型金融產品或服務模式的探索，通常會突破現行法律或者沒有明確法律依據，因此試點依據的文件一般是主管部門發布的通知等規范性文件。

表2 不同領域主要金融創新試點情況

從一行兩會目前正在開展的金融試點中，可以歸納出以下三項試點政策的共同核心邏輯：一是選取試點機構，通常是選取國有背景的大型中資金融機構作為首批試點機構。例如，銀保監會發布的《關于開展專屬養老保險試點的通知》規定，專屬商業養老保險試點首批參與試點的保險公司包括中國人民人壽保險、中國人壽保險、太平人壽保險、中國太平洋人壽保險、泰康人壽保險、新華人壽保險等6家中資保險公司；《關于開展養老理財產品試點的通知》規定，養老理財產品試點首批試點機構是工銀理財、建信理財、光大理財和招銀理財等4家中資理財公司。主要原因是：一方面，金融創新試點伴隨著較高的金融風險，國有大型金融機構綜合實力較強，經營資質良好，具有較強的抗風險能力；另一方面，國有金融機構本身承擔著更多事關國計民生的社會責任，參與新金融服務試點有助于其更好履行社會責任，更好支持實體經濟發展。二是選取試點地區或者開放的對象地區。例如，“跨境理財通”業務試點是內地與香港、澳門之間的開放措施，在粵港澳大灣區內實施。三是制定相關試點要求，包括設置一定的試點期限、業務規模、監管要求、監督管理機制等。例如，《關于開展養老理財產品試點的通知》規定，試點期限為一年，試點階段，單家試點機構養老理財產品募集資金總規模限制在100億元人民幣以內。設置一定業務規模的主要考慮是，金融試點開始時一般搭載有較為便利的政策安排，而且在特定區域實行，這在一定程度上會導致試點地區和非試點地區金融機構之間的不公平競爭，設置金融試點的業務規模有助于減少這種不公平競爭的影響，同時也監督試點機構審慎穩健地參與試點項目，避免過度享受政策紅利。

2.金融創新開放實踐的發展現狀。第一，引進來方面，目前有8個RCEP成員在中國境內設立了外資銀行機構，5個RCEP成員在中國境內設立了外資保險機構。在當前技術創新引領數字金融蓬勃發展之時，中國與其他RCEP成員在金融科技、綠色金融、養老金融、健康保險等領域擁有廣闊的合作空間。以綠色金融為例，目前全球已有136個國家提出碳中和承諾（中央財經大學綠色金融國際研究院，2022）。綠色金融作為支持環境改善、應對氣候變化、有效利用資源的經濟活動總和，對當前及今后人類可持續發展至關重要。RCEP成員中，日本、澳大利亞、新加坡等國綠色金融發展走在前列，實踐經驗豐富。例如，日本天氣保險、巨災保險等綠色保險產品具有全球特色；澳大利亞碳保險起步較早，Steeves Agnew保險代理有限公司2009年就首次在全球推出碳損失保險，為因森林大火、雷擊、冰雹、飛機墜毀或暴風雨而導致森林不能達到經核證的減排量所產生的風險提供保障（中央財經大學綠色金融國際研究院，2022）；新加坡于2020年成立綠色金融科技平臺，鼓勵金融機構與金融科技企業合作開發綠色金融技術解決方案，以更好支持數字綠色債券等金融產品的運營。中國可依托RCEP新金融服務條款和金融合作機制，積極借鑒其他成員在綠色金融領域的先進經驗，推動區域經濟實現低碳轉型。

第二，走出去方面，目前中資銀行在其他14個RCEP成員境內均設立了分支機構，中資保險機構在5個RCEP成員境內設立了保險機構。中國的金融科技發展處于全球領先地位。2021年，全球近60個中央銀行已開展法定數字貨幣研究，數字人民幣研究和試點位于先發之列（Bank for International Settlements，2021）。目前，數字人民幣已在全國16個試點城市用于零售支付，其中“智能合約”通過設置交易雙方都同意的支付條件來滿足高效、安全執行交易合約的需求，是典型的支付服務創新。數字人民幣雖然在短期和中期內對人民幣國際化影響較小，但從長期來看，提升數字人民幣底層技術、探索跨境支付結算應用場景有助于擴大人民幣跨境結算需求，為人民幣國際化創造良好條件。RCEP成員中，日本、新加坡、馬來西亞、泰國等都在積極研究或試點央行數字貨幣，新金融服務規則為各成員加強數字貨幣國際規則共商共建提供了平臺。

與此同時，中國電子支付位于世界發展前列，RCEP為中資金融機構拓展境外創新業務提供了重要機遇。2015至2019年，包括東盟十國在內的東南亞國家互聯網經濟商品交易總額（GMV）增長了32%，相較美國互聯網GMV增長12%、歐盟互聯網GMV增長9%，東盟互聯網經濟處于蓬勃發展時期（Finch Capital et al.，2020）。與此同時，2021年，中國的移動支付普及率已達86%，而東盟國家中數字支付發展領先的新加坡和增速最快的印度尼西亞2021年數字支付普及率為50%左右（中國信通院，2022）。在中國電子支付加速智能化升級、跨境支付需求攀升的新態勢下，中國電子支付在RCEP自貿區內發展空間廣闊。此外，中國在保險科技、綠色金融科技等細分領域發展迅速，金融創新潛力巨大。

（二）中國金融創新開放制度與實踐對接RCEP新金融服務規則的主要問題

1.金融創新開放制度層面的問題。第一，國內金融創新開放制度與RCEP新金融服務規則的銜接機制不明確，導致政策制定者在制定金融試點方案時對國際規則的研究不足，對接國際規則的意識不強。在WTO框架下，中國已建立貿易政策合規制度，政府部門制定法律法規需進行“合規性”審查（楊國華，2021）；但在涵蓋超出WTO規則水平條款的雙多邊自貿協定項下，尚未建立正式的國際義務審查機制。由于新金融服務同時涉及金融業對外開放和金融創新，在政策制定環節缺乏與國際規則相銜接的機制，將影響落實RCEP的成效。

第二，開展金融政策試點時未充分考慮外資金融機構參與試點的可行性，對外資金融機構的經營經驗和專業特長了解不足。RCEP新金融服務規則的核心義務即是按照內外一致原則，為外資金融機構開展新金融服務提供和中資機構平等的競爭機會；而能否與中資金融機構開展公平競爭是境內外資金融機構一直高度關注的問題，也是影響其能否深耕中國金融市場的重要因素。例如，《歐盟企業在中國建議書2022/2023》提出，歐盟希望中國政府“借鑒外資銀行的知識和經驗，賦予外資銀行申請中國人民銀行碳減排支持工具的平等機會”，目前人民銀行已將德意志銀行（中國）有限公司、法國興業銀行（中國）有限公司納入碳減排支持工具的金融機構范圍。未來，不排除RCEP締約方金融機構提出開展相關新金融服務的可能性。

第三，金融創新開放制度的政策透明度有待進一步提升。如前所述，金融政策試點所依據的各項文件包括試點機構、試點期限、試點地區、試點要求等內容，但通常都不包含選取試點機構的標準或者開展試點需具備的條件。由于金融試點政策通常不向社會公開征求意見，并且選取的試點機構絕大多數是國有大型中資金融機構，容易引發境內外資金融機構對其無法參與相關試點的擔憂，進而造成對金融業營商環境的負面評價。

2.金融創新開放實踐層面的問題。由于RCEP正式生效實施的時間不長，目前中國政府部門和金融機構、企業等還在學習、熟悉規則的過程中，因此新金融服務規則尚未被實際運用在金融政策制定和實務當中，未來的應用空間有待進一步挖掘。一是引進來方面，國內一些金融服務領域尚處在發展前行階段，需要加強國際規則研究，結合中國實際與國際有益經驗，探索金融業務模式和監管方式。例如，“十四五”規劃提出要“大力發展綠色金融”，目前形成了以綠色信貸為主體，綠色債券、綠色保險、綠色基金、碳金融市場等聯動發展的綠色金融體系，但碳保險等金融產品種類尚不齊全，綠色金融科技還需發力，碳市場活躍度明顯不足。二是走出去方面，目前中資金融機構在境外發展面臨不同國家和地區差異化的法律環境和監管政策，加之國際環境不確定性明顯增加，為中資金融機構拓展境外優勢業務增加了阻力；在國際協約談判和金融監管合作等領域，政策信息和資源較為分散，未形成監管合力。此外，RCEP是中國首個納入新金融服務條款的自貿協定，有待進一步在其他自貿協定中豐富締約實踐，形成規則合力。

四、完善金融創新開放制度與實踐的政策建議

（一）完善現行金融創新開放制度，高質量實施RCEP新金融服務義務

一是應在制定金融創新開放政策時開展國際自貿協定義務一致性評估，確保不違反協定義務，向世界展示中國高質量實施國際規則的大國形象。金融創新開放制度與國際規則的銜接體現為，在政策設計上主動與高標準國際規則對接，更重要的是在金融法規和政策實施過程中遵守相關國際義務，降低制度違約成本。金融監管部門和其他政策制定部門應在監管實踐中增強國際履約意識，構建科學合理、有效可行、穩定靈活的金融創新制度體系，以適應更加開放的金融環境，堅決守住不發生系統性風險的底線。

二是在開展金融創新試點時，應根據創新業務特點和在華外資機構專長，給予外資相應試點機會，實現發展機會公平。外資金融機構進入中國金融市場帶來了豐富的金融產品和成熟的業務經驗，能夠助力形成中國廣覆蓋、寬領域、多層次的金融體系。一些外資金融機構依托母國集團的綜合實力和特色金融服務優勢，可以進一步提升境內新金融產品的供給效能，增強金融消費者的獲得感。與此同時，中外資金融機構之間的公平競爭能進一步提升中資金融機構的生產效率，增強國際競爭力，在互利共贏中實現金融創新開放。

三是應進一步提升金融創新開放政策的透明度，為RCEP各成員方在中國金融市場的發展提供固根本、穩預期、利長遠的國內法治保障。在制定相關金融試點政策時，應盡可能明確規定開展試點需要符合的審慎性條件，例如試點機構的綜合實力領先、在試點領域具有成熟經驗、經營業績穩健等原則性條件，或者審慎指標等具體條件，以向包括外資金融機構在內的金融企業充分傳遞金融試點的政策邏輯，避免引發外資金融機構對中國金融創新開放政策的不必要誤解，或者對金融市場信心造成負面影響。

（二）豐富未來金融創新開放實踐，促進金融業高質量發展

1.引進來方面，在未來金融創新開放政策的研究和制定過程中，應善用RCEP新金融服務規則進行政策設計，引入境外具有專業化特色化的金融服務，探索新型金融服務和監管模式，實現高水平引進來。對于已在其他RCEP締約方境內提供并被監管、但尚未在中國境內提供的新金融服務，外資金融機構可能向中國金融監管部門提出在境內開展新金融服務的訴求，中國也可能根據自身發展需要引入境外優質金融創新產品。本文以綠色金融領域為例，提出以下RCEP新金融服務引進來的政策路徑（如圖2所示）。

圖2 RCEP新金融服務“引進來”政策路徑

第一，評估引入境外新金融服務的必要性。必要性評估是決定是否開展一項新金融服務的邏輯起點，包括是否符合國家發展目標、是否有助于宏觀實體經濟發展、是否有利于優化金融體系結構、是否有助于提升金融消費者福利等方面，同時涵蓋定性和定量評估。

第二，論證開展新金融服務的可行性。可行性論證是新金融服務得以順利提供的關鍵環節，包括論證是否具備所需的各項條件，例如金融基礎設施條件、信息技術條件、法律制度條件、監管資源條件等。以碳保險為例，由于碳保險是為降低碳資產開發或交易過程中的違約風險而開發的保險產品，屬于碳市場支持工具，因此碳保險產品的研發和開展有賴于碳交易所等金融基礎設施的搭建，碳遠期、碳期貨、碳期權等碳市場交易工具的豐富供給，以及碳交易基礎法律制度的完善。與此同時，基于金融業數字化運營的天然屬性，碳保險產品的提供亦離不開信息技術、算法模型等的有力支持。而對新型金融產品的監管往往缺乏監管人才和相關經驗，需要有效分配監管資源。對于條件尚不具備或者時機尚不成熟的新金融服務，由于RCEP新金融服務條款是鼓勵性義務，中國金融監管部門可以正當拒絕外資金融機構提出的展業訴求，但拒絕提供新金融服務的理由不應當是歧視外資，而是出于風險防范等審慎性理由。

第三，擬定新金融服務具體實施方案。經過必要性評估和可行性論證環節，如果認為引入境外某項新金融服務必要且可行，則將進入下文的擬定具體實施方案環節。由于擬開展的新金融服務是中國境內尚未提供過的金融服務，需特別注意是否突破現行法規和開放現狀、統籌考慮開放層次和開放水平等問題。首先，需要有效銜接新金融服務提供與現行法規框架。如果沒有在現行法律中找到開展該項新金融服務并進行金融監管的明確依據，此時金融監管者需制定新的法規或金融試點措施來允許開展新金融服務。在擬定具體方案時，關鍵問題之一是研究允許外資金融機構提供新金融服務是否屬于新的對外開放措施，對這一問題需結合中國加入WTO承諾和RCEP金融業正面清單承諾等進行綜合判定，其結果將影響提供該項新金融服務的主體范圍。如果該新金融服務屬于新的對外開放措施，中國可以通過改進RCEP開放承諾或簽署換文等形式將該項開放措施規定在RCEP文本中，以在國際規則層面阻卻RCEP成員之外的外資金融機構根據WTO最惠國待遇要求開展該項新金融服務。其背后原因是，WTO《服務貿易總協定》第5條“經濟一體化”賦予了各成員在雙、多邊之間達成更優惠安排的權利，因而RCEP等自由貿易協定項下的更優惠待遇不受WTO最惠國待遇義務的約束。其次，合理制定提供新金融服務的準入條件、設立形式、經營規則、審慎監管和行為監管等各項監管要求。如前文所述，RCEP新金融服務條款的一大特點就是強調在審慎監管前提下進行金融創新，規定了新金融服務應“受制于”東道國的行政許可、設立形式或其他要求。因此，中國金融監管者可以依據條款規則擬定新金融服務的準入條件和審慎監管要求，以及是否在自貿試驗區、海南自貿港或者粵港澳大灣區等特定區域實施。此外，在制定上述準入條件和監管要求時，還需考慮兩方面重要因素：一是強化金融創新風險評估，建立創新產品糾偏和暫停機制。如通過試點方式開展新金融服務，可以根據業務開展和風險預警情況要求暫停試點或調整有關業務條件，但需注意應從審慎原因出發擬定監管政策。二是納入金融監管政策的影響評估，包括是否與相關監管政策協調一致、是否會對金融市場產生收縮效應、是否會對存量金融市場份額產生負面影響、是否會在相關市場形成壟斷效應等內容。將上述因素納入對新金融服務監管政策的擬定過程，是提升開放條件下監管能力和水平的內在要求，有助于提升金融監管政策的科學性和有效性，避免因單項金融監管政策產生蝴蝶效應而導致的政策失靈或負面輿論問題。

2.走出去方面，可依托RCEP新金融服務規則增強中國金融創新制度的正向溢出效應。第一，新金融服務的范疇可以囊括金融科技、電子支付等諸多優勢業務領域，中國金融監管部門可以RCEP為平臺加強數字貨幣國際規則共商共建，以新金融服務規則為基礎共識推動數字人民幣國際化發展；中資金融機構可充分運用RCEP新金融服務國際規則推動金融科技、電子支付等優勢領域全球化布局，提升金融創新國際競爭力，服務構建“雙循環”新發展格局。

第二，加強金融創新跨境監管合作，強化國際規則共識。金融科技時代的金融創新風險呈現更為隱蔽高發、傳導性強、紛繁復雜的特點，如何在發展和安全中尋求平衡是各國金融監管者面臨的共同課題。特別是，金融全球化帶來的跨境金融風險不容小覷，防范監測各項風險離不開成熟完備的國際金融治理體系和及時有效的跨境監管合作。RCEP新金融服務規則是各成員之間達成的在審慎監管前提下鼓勵金融創新的基本共識，也是金融科技時代應堅持的底線思維。從依法整治P2P到將互聯網平臺企業金融業務納入金融監管，中國在金融科技監管和風險防范方面積累了豐碩經驗。國際經貿規則與國際金融監管相輔相成，中國可以RCEP為依托，與RCEP成員乃至更多國家和地區共同分享金融創新與監管的最新實踐，強化國際規則共識，提升規則制定話語權。

第三，發揮自貿協定規則乘數效應，推動國內金融制度正向溢出。參與高標準國際經貿規則制定是推進中國金融業制度型開放的重要抓手。作為中國首次納入新金融服務條款的自貿協定，RCEP提升了中國與韓國、澳大利亞、新西蘭、東盟之間既有自貿協定的金融服務規則水平，并且在中國與日本之間首次建立了自貿伙伴關系，奠定了良好的多邊金融創新規則基礎。在以CPTPP為代表的新一代高標準國際貿易協定中，新金融服務條款已成為一項國際通行規則。中國于2021年9月正式申請加入CPTPP，RCEP新金融服務條款與CPTPP新金融服務條款核心內容一致，有助于中國與CPTPP現有成員之間就新金融服務議題達成共識。2020年末宣布完成談判的《中歐全面投資協定》包含了更為詳細的新金融服務條款，將為中歐之間實施金融創新保駕護航。各經濟體之間相互交錯的自貿區網絡將發揮新金融服務規則的乘數效應，中國應注重將國內金融制度和業界發展訴求融合提煉為國際協定文本方案，在國際協約談判中推動國內金融制度正向溢出。此外，東盟是中國推動“一帶一路”高質量發展的重要力量，中國與東盟金融業可以加強金融合作與創新，不斷豐富金融產品和服務體系，以RCEP新金融服務規則輻射帶動“一帶一路”金融業互利共贏。