聚焦精準(zhǔn)性合規(guī)性有效性 推動(dòng)長江大保護(hù)及綠色發(fā)展政策落實(shí)

國家開發(fā)銀行武漢審計(jì)分部

2021年，國家開發(fā)銀行（以下簡稱國開行）審計(jì)部認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重大決策部署，緊密結(jié)合國開行實(shí)際，把握目標(biāo)導(dǎo)向、政策導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，組織由武漢審計(jì)分部牽頭，上海、成都審計(jì)分部參加的聯(lián)合審計(jì)組，聚焦政策落實(shí)的精準(zhǔn)性、合規(guī)性、有效性，開展長江大保護(hù)及綠色發(fā)展貸款審計(jì)，在審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)程序等方面探索創(chuàng)新，系統(tǒng)研究建立重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的方法論，取得較好成效。

一、主要做法

（一）明確目標(biāo)導(dǎo)向，聚焦主責(zé)主業(yè)開展跟蹤審計(jì)

國開行以“增強(qiáng)國力、改善民生”為使命，緊緊圍繞服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)重大中長期發(fā)展戰(zhàn)略的改革目標(biāo)，發(fā)揮中長期投融資和綜合金融服務(wù)優(yōu)勢，籌集、引導(dǎo)和配置社會(huì)資金，支持的領(lǐng)域主要包括：基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化、節(jié)能環(huán)保、高端裝備制造、普惠金融等。

推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出，必須從中華民族長遠(yuǎn)利益考慮，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，努力把長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子。國開行深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重要講話和指示精神，將長江大保護(hù)及綠色發(fā)展工作作為重大政治任務(wù)，積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，發(fā)放長江大保護(hù)及綠色發(fā)展貸款，涵蓋環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)、節(jié)能減排、新動(dòng)能發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、綠色交通等各個(gè)領(lǐng)域。

考慮到長江大保護(hù)及綠色發(fā)展貸款業(yè)務(wù)具有很強(qiáng)的政策性和創(chuàng)新性，為保障黨和國家相關(guān)重大政策措施得以貫徹落實(shí)，推動(dòng)該項(xiàng)業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展，及時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)發(fā)展中存在的問題，防范政策風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，國開行審計(jì)部于2021年開展了此項(xiàng)審計(jì)。

（二）把握政策導(dǎo)向，吃透政策要義，精準(zhǔn)審計(jì)重點(diǎn)

1.研究政策制度，梳理審計(jì)重點(diǎn)。開展政策跟蹤審計(jì)，首要問題是全面了解和掌握黨中央、國務(wù)院的決策部署，相關(guān)部門的政策和監(jiān)管要求，以及行內(nèi)相關(guān)規(guī)章制度。因此，審計(jì)組在外部政策制度層面收集了《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見》《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》等23項(xiàng)宏觀政策制度。在國開行制度層面收集了20項(xiàng)關(guān)于項(xiàng)目開發(fā)、授信評(píng)審、貸款定價(jià)等方面的規(guī)章制度。通過對政策制度的進(jìn)一步研究梳理，審計(jì)組從精準(zhǔn)性、合規(guī)性、有效性三個(gè)方面確定了20項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容，并細(xì)化成32個(gè)審計(jì)要點(diǎn)及相應(yīng)的審計(jì)程序。例如，在精準(zhǔn)性方面，審計(jì)重點(diǎn)包括行內(nèi)制定的目錄及統(tǒng)計(jì)口徑是否符合國家政策、貸款項(xiàng)目分類是否準(zhǔn)確、綠色交通和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的項(xiàng)目是否符合相關(guān)政策要求等內(nèi)容;在合規(guī)性方面，審計(jì)重點(diǎn)包括評(píng)審模式、信用結(jié)構(gòu)的構(gòu)建、審批流程、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面是否合規(guī);在有效性方面，審計(jì)重點(diǎn)包括外部合作機(jī)制是否搭建、內(nèi)部業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制是否順暢、貸款成效是否符合預(yù)期等內(nèi)容。

2.科學(xué)抽樣，鎖定現(xiàn)場檢查項(xiàng)目。堅(jiān)持采用非現(xiàn)場數(shù)據(jù)分析的方法開展審前調(diào)查，充分利用國開行相關(guān)信貸和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、審計(jì)非現(xiàn)場監(jiān)督系統(tǒng)，運(yùn)用數(shù)據(jù)篩查模型，對全行長江大保護(hù)領(lǐng)域的信貸數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、篩查和分析。按照“貸款金額大、項(xiàng)目數(shù)量多”的原則，在長江上、中、下游各選取2家分行開展現(xiàn)場審計(jì);按照“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、重點(diǎn)突出、特點(diǎn)覆蓋”的原則，從資產(chǎn)質(zhì)量、借款人性質(zhì)、貸款類型、項(xiàng)目大小、評(píng)審模式、擔(dān)保方式、非現(xiàn)場篩查疑似問題等7個(gè)維度，在選取的6家分行范圍內(nèi)抽取了100個(gè)現(xiàn)場檢查項(xiàng)目。

3.精準(zhǔn)定位，一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)策略。根據(jù)抽樣項(xiàng)目的不同特點(diǎn)分配不同的審計(jì)要點(diǎn)，將100個(gè)項(xiàng)目與梳理的32個(gè)審計(jì)要點(diǎn)分別進(jìn)行關(guān)聯(lián)，每個(gè)項(xiàng)目列出3至5個(gè)審計(jì)要點(diǎn)，在審計(jì)方案中明確優(yōu)先核查列明的審計(jì)要點(diǎn)。

（三）落實(shí)問題導(dǎo)向，集中審計(jì)資源，確保重點(diǎn)突破

1.集中資源。為提高審計(jì)效率，充分發(fā)揮區(qū)域?qū)徲?jì)資源效能，審計(jì)采取集中聯(lián)合審計(jì)模式。主要包括三個(gè)組織層級(jí)，第一層級(jí)由國開行審計(jì)部統(tǒng)籌調(diào)度，制定審計(jì)計(jì)劃和目標(biāo)，審定審計(jì)方案和報(bào)告;第二層級(jí)由武漢、成都、上海三家審計(jì)分部組成聯(lián)合審計(jì)組，其中，武漢審計(jì)分部負(fù)責(zé)牽頭開展審前調(diào)查、編制審計(jì)方案、撰寫審計(jì)報(bào)告等工作;第三層級(jí)由三家審計(jì)分部派出人員組成現(xiàn)場審計(jì)小組，對轄區(qū)內(nèi)的分行進(jìn)行現(xiàn)場檢查。

2.建立機(jī)制。一是建立定期調(diào)度機(jī)制，三地審計(jì)分部定期進(jìn)行會(huì)議溝通，對疑難問題集中研判，統(tǒng)一問題定性的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。二是建立共享機(jī)制，及時(shí)收集現(xiàn)場審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，定期發(fā)布工作動(dòng)態(tài)，交流共享典型問題案例。三是強(qiáng)化責(zé)任，嚴(yán)格按照審計(jì)方案開展工作，合理安排審計(jì)資源，明確責(zé)任分工，確保按時(shí)完成任務(wù)。

（四）聚焦制度完善，提出建設(shè)性意見，提升審計(jì)價(jià)值

1.堅(jiān)定了發(fā)展信心。通過本次審計(jì)，厘清了全行長江大保護(hù)及綠色發(fā)展貸款業(yè)務(wù)的基本情況，讓行內(nèi)高管層心中有底。從整體上來看，國開行在該領(lǐng)域的發(fā)展方向沒有偏離黨和國家的方針政策，內(nèi)部的相關(guān)規(guī)章制度與外部的要求保持了較好銜接，貸款所支持的項(xiàng)目符合環(huán)保和綠色發(fā)展理念，未來值得進(jìn)一步大力探索和發(fā)展。

2.找到了業(yè)務(wù)發(fā)展中的不足。一是授信評(píng)審的差異化不明顯，無法體現(xiàn)綠色發(fā)展項(xiàng)目的精準(zhǔn)性。二是貸后管理過程中對綠色信貸管理的要求執(zhí)行不到位，合規(guī)性有待進(jìn)一步完善。三是部分項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度不及預(yù)期，貸款成效需進(jìn)一步落實(shí)。

3.提出了針對性建議。一是進(jìn)一步研究細(xì)化相關(guān)制度，出臺(tái)差異化的授信管理制度。二是建立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)及跟蹤機(jī)制，及時(shí)關(guān)注項(xiàng)目落實(shí)效果，保障政策得以貫徹落實(shí)。三是加強(qiáng)項(xiàng)目和資金的管理，進(jìn)一步增強(qiáng)貸款的有效性。

二、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與借鑒意義

本次審計(jì)走出了一條政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)踐之路，在審計(jì)方法論上完成了系統(tǒng)性探索創(chuàng)新，主要是對此類審計(jì)中明顯表現(xiàn)出的政策把握難、落實(shí)實(shí)施難、審計(jì)評(píng)價(jià)難“三難”問題，研究提出了“九解”。

（一）政策把握的難與解

由于長江大保護(hù)及綠色發(fā)展業(yè)務(wù)的主管部門多、跨越領(lǐng)域廣、涉及行業(yè)多，相關(guān)政策制度總體數(shù)量多、層級(jí)跨度大，在短時(shí)間內(nèi)研究吃透政策精神，存在相當(dāng)?shù)碾y度。對此，破解之道是：

一是提升政治站位。增強(qiáng)政治意識(shí)，從思想上充分認(rèn)識(shí)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是內(nèi)部審計(jì)的重要職責(zé)任務(wù)，是黨和國家監(jiān)督體系的重要一環(huán)，對促進(jìn)國家政策措施有效落實(shí)、防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)更好服務(wù)于國家治理等方面具有重大意義。為此，審計(jì)部認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義理論中關(guān)于綠色發(fā)展的論述，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的重要講話精神，全面把握各項(xiàng)政策脈絡(luò)，確保審計(jì)工作的正確方向。

二是深入開展專題研究。提前有針對性地深入學(xué)習(xí)把握政策，2019年底就開展了預(yù)研究，由武漢審計(jì)分部對轄區(qū)分行的長江大保護(hù)業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)研，形成了專項(xiàng)調(diào)研報(bào)告。2021年結(jié)合審計(jì)項(xiàng)目開展，以分組專項(xiàng)研究、集中學(xué)習(xí)、視頻培訓(xùn)等方式進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)政策制度，確保每位參與審計(jì)人員認(rèn)識(shí)到位、理解一致，為科學(xué)推進(jìn)審計(jì)實(shí)施成果打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三是精心設(shè)計(jì)審計(jì)程序。在審計(jì)方案中制定了詳細(xì)的審計(jì)程序，對照政策制度逐條梳理限制性條款，歸納審計(jì)重點(diǎn)，把政策要求對標(biāo)到審計(jì)實(shí)踐，規(guī)定了為實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)所必須實(shí)施的各項(xiàng)具體步驟。通過審計(jì)程序，不僅使審計(jì)負(fù)責(zé)人隨時(shí)掌握審計(jì)工作的進(jìn)度和方向，還可以避免審計(jì)人員忽略重要的審計(jì)內(nèi)容，確保了審計(jì)工作質(zhì)量。

（二）落地實(shí)施的難與解

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)必須有一定的覆蓋面，才能全面準(zhǔn)確反映實(shí)際情況。這就為審計(jì)工作帶來如工作量大、統(tǒng)籌難度大等困難。為全面了解情況，充分揭示問題，本次審計(jì)抽取了長江上游、中游、下游6家分行的100個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，地域跨度大、項(xiàng)目數(shù)量多，時(shí)間緊、任務(wù)重。對此，破解之道是：

一是精準(zhǔn)抽樣。在審計(jì)方案中創(chuàng)新構(gòu)建了“集中分析、精準(zhǔn)定位、現(xiàn)場核查”的大數(shù)據(jù)審計(jì)模式。首先，通過非現(xiàn)場大數(shù)據(jù)集中分析，梳理出所有的審計(jì)要點(diǎn)，確定抽樣項(xiàng)目;其次，根據(jù)抽樣項(xiàng)目不同特點(diǎn)分配不同的審計(jì)要點(diǎn)，精準(zhǔn)制定每個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)策略;最后，現(xiàn)場審計(jì)人員嚴(yán)格按照項(xiàng)目分配的審計(jì)要點(diǎn)優(yōu)先進(jìn)行核查，極大地提高了審計(jì)的效率和精準(zhǔn)性。

二是統(tǒng)籌實(shí)施。強(qiáng)化審計(jì)工作統(tǒng)籌謀劃，在充分研究評(píng)估本次審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容、對象、實(shí)施難度、資源需求等的基礎(chǔ)上，采取有針對性的審計(jì)組織形式和審計(jì)策略，實(shí)現(xiàn)審計(jì)項(xiàng)目貫通聯(lián)動(dòng)、審計(jì)資源整合融合、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)高效協(xié)同、有力保障審計(jì)計(jì)劃落實(shí)。同時(shí)，把握審計(jì)體系垂直管理內(nèi)在要求，牢固樹立審計(jì)“一盤棋”理念，以有效履行審計(jì)部門整體職責(zé)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在充分發(fā)揮審計(jì)分部派出監(jiān)督作用的基礎(chǔ)上，通過統(tǒng)籌調(diào)配，消除審計(jì)任務(wù)與資源分布結(jié)構(gòu)性不均衡。

三是協(xié)同工作。尊重審計(jì)項(xiàng)目制的特點(diǎn)和規(guī)律，壓實(shí)審計(jì)組職責(zé)，組內(nèi)強(qiáng)化專業(yè)管理、淡化行政邊界、消除條塊分割，簡化流程、提高效率，更好發(fā)揮審計(jì)獨(dú)立客觀的專業(yè)監(jiān)督作用。同時(shí)，處理好審計(jì)組與審計(jì)分部的管理銜接，避免出現(xiàn)管理交叉和管理真空的情況。

（三）審計(jì)評(píng)價(jià)的難與解

與合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)類審計(jì)具有明確、具體、可操作性的審計(jì)依據(jù)不同，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)所依據(jù)的國家政策制度具有宏觀性、動(dòng)態(tài)性。一些政策從頂層設(shè)計(jì)到相關(guān)制度規(guī)定出臺(tái)，為適應(yīng)不同地區(qū)不同情況，在總體政策框架內(nèi)留下了一定的執(zhí)行選擇空間，由此出現(xiàn)地區(qū)之間的差異化、不同政策條線之間的差異化。同時(shí)，政府、企業(yè)、銀行等有關(guān)參與各方，出于自身職能定位考慮，有時(shí)對政策的理解把握也會(huì)不同。上述因素層層疊加后，使審計(jì)評(píng)價(jià)進(jìn)入模糊地帶。對此，破解之道是：

一是嚴(yán)把政策邊界與鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展相結(jié)合。嚴(yán)守“政策紅線不能碰”的底線，對相關(guān)政策制度中明文規(guī)定“嚴(yán)禁”“禁止”“不得”類的規(guī)定，從審計(jì)角度把握為紅線，一旦發(fā)現(xiàn)問題，直接定性為最高問題等級(jí)。對相關(guān)政策制度規(guī)定“可以”“原則上”類的規(guī)定，綜合政策規(guī)定、實(shí)際情況、各方面意見，對發(fā)現(xiàn)的問題，從初衷、方向、程序、緣由、后果等方面綜合分析，合理劃定容錯(cuò)界限，客觀審計(jì)評(píng)價(jià)，把“三個(gè)區(qū)分開來”落到實(shí)處。

二是多方聽取意見建議，確保審計(jì)評(píng)價(jià)客觀公允。在現(xiàn)場審計(jì)時(shí)走訪了各地長江辦、生態(tài)環(huán)境廳等外部管理部門，對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場實(shí)地調(diào)研，全方位了解相關(guān)情況，從外部聽取了解對國開行工作的意見和評(píng)價(jià)，綜合考慮各方面因素研究審計(jì)評(píng)價(jià)，確保客觀公允。同時(shí)，向國家審計(jì)對標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)、同向發(fā)力。在全國層面，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的倡導(dǎo)者和推動(dòng)者是審計(jì)署，審計(jì)署發(fā)布的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果公告是最權(quán)威的政策解讀，對此，審計(jì)組深入研究分析相關(guān)公告，對標(biāo)對表研究確定內(nèi)部審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

三是抓大放小，把握好樹木與森林的關(guān)系。對于一般的信貸管理問題，要求被審計(jì)單位立查立改，如能落實(shí)的不做進(jìn)一步追究;對于普遍性、同質(zhì)性的問題，歸納總結(jié)其產(chǎn)生的規(guī)律，從管理體制機(jī)制上予以反映;對于個(gè)性化的突出問題，深入分析其產(chǎn)生的原因，由點(diǎn)及面揭示隱患。

（執(zhí)筆人：張軍）