新時期減貧實踐中推進稅收治理現代化的路徑優化

周鵬飛

（重慶師范大學 經濟與管理學院，重慶 401331）

一、問題的提出

貧困問題是制約人類社會發展的重要問題，反貧困已成為各個國家的治國理政的核心內容之一，體現著國家的治理能力和治理水平。2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅表彰大會上莊嚴宣告我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利?，F行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。但這并不意味著從此就消滅了貧困，貧困的歷史性、長期性、多變性和復雜性將會以新的型態、性質和特點存續下來。中國的減貧實踐已進入一個新的歷史階段和新的語境，將由解決原發性積累型絕對貧困，轉向解決次生性新增型相對貧困的新階段。相對貧困、能力貧困、代際貧困、散點貧困、偶發貧困及脫貧后再次返貧成為新時期減貧實踐工作的重點，即由“減貧”轉向“減貧”與“防貧”并重。

減貧實踐的本質是在遵循中國持續減貧行動的整體邏輯下進行的反貧困治理探索，是國家貧困治理能力不斷提升的過程，也是國家治理現代化進程中的“硬骨頭”和“末梢工程”，需要建立解決相對貧困的長效機制，處理好扶貧資源的碎片化管理體制和扶貧戰略整體推進之間的矛盾，實現由“精準”向“普惠”轉變，由攻堅式“行政扶貧”“政治扶貧”向常態化“制度扶貧”“法治扶貧”和“社會扶貧”轉變。2021年4月6日，國務院新聞辦公室發布《人類減貧的中國實踐》白皮書，歸納總結了六點中國減貧經驗，分別是以人民為中心、把減貧放在治國理政的突出位置、用發展的辦法來消除貧困、立足中國實際國情全面推進脫貧攻堅、發揮貧困群眾的主體作用、匯聚各方面力量形成強大的合力。面對新時期貧困形式和性質的變化，需要將減貧實踐內化到解決不平衡、不充分的矛盾發展過程中，要與國家治理現代化實現緊密對接和協同推進，要持續鞏固拓展已取得的脫貧攻堅成果，做好同全面推進鄉村振興的有效銜接。

黨的十九屆五中全會提出要建立現代財稅金融體制，使財稅政策更好地服務于國家治理。財政是國家治理的基礎和重要支柱，稅收是公共財政的基礎，作為國家治理的物質起點，它既是國家治理的重要工具和方式，也是推動國家治理現代化的重要力量。以往的文獻更多地是從經濟學角度闡釋稅收職能，忽略了稅收在政治和社會領域的現實解釋力和作用空間，未將稅收置于國家治理現代化更寬闊的理論視域。新時期減貧實踐的制度化、長期化和常規化等特征，要求從經濟、政治和社會等各個領域、各個子系統去豐富和推動國家治理現代化。［1］因此，建立現代化稅收治理體系，提升稅收治理能力，是國家治理現代化的應有之義和必然要求，也是新時期減貧實踐的強大助推動力。稅收治理現代化在減貧實踐中的發展和應用，最終目標是指向國家治理現代化，是手段與目標的協同構建?？梢哉f，沒有稅收治理現代化，就沒有貧困治理的現代化，也將無法實現國家治理現代化。

二、文獻綜述

從減貧機制和實踐經驗來看，蒲實與袁威認為，中國共產黨從1921～2021年始終緊緊抓住反貧困這一主題，將其融入到實現現代化的進程中，并把百年反貧困歷程劃分為四個階段，即1921～1949年是聚焦土地斗爭推動反貧困時期，1949～1978年是計劃經濟體制下的廣義反貧困時期，1978～2012年是常態化反貧困工作機制逐步建立時期，2012～2021年是決戰脫貧攻堅確保全面建成小康社會時期。［2］還有部分學者從新中國成立七十年以來的視角將反貧困歷程進行了劃分和總結，如李小云等認為可以分成三個階段，即從中華人民共和國成立初期開始的社會主義建設的廣義性減貧實踐，到改革開放以來的發展性扶貧實踐，再到2013年以來精準脫貧攻堅的新實踐。［3］不管從何種角度和歷史節點去區分，本質上都是在遵循中國持續減貧行動的整體邏輯下進行的反貧困治理探索，是持續回應不同歷史發展階段貧困狀況的理性化過程，是國家貧困治理能力不斷提升的實踐過程。［4］邢成舉等認為，2020年后的貧困治理將進入以相對貧困為核心特征的新時期，相對貧困具有相對性、轉型性、發展性、多維性、結構性和特殊群體性等特征。［5］歐陽煌認為，在2020年我國全面實現小康社會之后，減貧形式將發生根本性變化。相對貧困、能力貧困、代際貧困、散點貧困、偶發貧困及脫貧后再次返貧會成為新時期減貧治理工作的重點。這意味著今后要在國家治理現代化的框架下，以相對貧困人口為重點，以提升貧困對象的自我發展能力為核心，以多元社會組織為實施主體，建立普遍性與特殊性相結合的多維度、預防式、內生型和網格狀新型綜合減貧體系。［6］

從稅收治理現代化角度來思考減貧問題的各類文獻，其聚焦點多在扶貧脫貧中的財政政策供給、稅收政策缺憾、成功實踐、作用機理以及政策建議等方面。王春城等從“十四五”財政政策供給的繼承與創新角度，思考了財政保障力度、財稅政策支持以及資金績效管理對脫貧攻堅如何與鄉村振興有效銜接進行系統調適。［7］楊默如等從深化稅收制度改革、健全地方稅體系、完善精準支持脫貧攻堅的稅收優惠政策體系、強化稅收政策與其他政策的協同效應等方面研究了精準支持脫貧攻堅的稅收政策及優化路徑。［8］周艷等從稅收的資源配置職能、收入分配職能和經濟穩定與發展職能對稅收治理貧困的作用機理進行了闡釋。［9］方吉杰、楊英杰等則從加快地方稅制改革、構建扶貧稅收優惠體系、提高稅收征管水平以及引導社會力量協同扶貧等方面提出了政策建議。［10-11］汪康認為稅收治理是國家治理體系的重要組成部分，具有基礎性、支柱性和保障性作用。［12］彭妙薇等認為稅收的財政和調節職能構成了國家治理根基的底線。［13］漆亮亮等結合廈門的稅收治理實踐，提出了共治、共享、共建的稅收治理格局。［14］王宏偉則結合稅收治理現代化目標，運用平衡記分卡模型，從經濟匹配、納稅服務、稅收遵從、風險管控、征收效率和人力資源六個維度構建了稅收治理能力評價指標體系。［15］張佩峰等基于六次產業化視角，提出加大對發展滯后地區的二產、三產的定向優惠力度，完善發展滯后地區產業融合發展的人才稅收優惠政策等建議。［16］綜合來看，已有文獻明顯呈現各自為戰、條線演進的特征。單獨研究扶貧脫貧和減貧實踐的文獻比較多，研究稅收治理和稅收治理現代化的文獻也在逐漸豐富中，但把減貧實踐放在2020年后以相對貧困為核心特征的新時期、新情境下進行研究的文獻卻相對較少，而從稅收治理現代化視角去研究推動減貧實踐的文獻更為鮮見。

三、概念闡釋

稅收是國家治理的物質起點，是國家組織財政收入的重要途徑。稅收治理是國家治理體系的重要組成部分，也是國家治理能力的核心體現形式。稅收治理現代化是依托制度性和非制度性的安排，以稅收法定為前提，以納稅人權利為根本保障，以公平和效率相統一的稅制為基礎，通過多元主體在民主、自愿、平等和公平基礎上的互動合作，稅收權力與資源進行合理配置和運用以達到控制、管理、引導、協調和服務稅收目標的活動，進而促進和實現人的全面發展，是維護社會公平、實現國家長治久安的重要制度保障。

黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出了重大戰略部署。明確提出要健全以稅收、社會保障、轉移支付等為主要手段的再分配調節機制，強化稅收調節，完善直接稅制度并逐步提高其比重，這對全面推進稅收治理現代化提出了新的更高要求，也指明了方向和路徑。

稅收治理現代化的理念具備鮮明的六大基本性征。人民性是其根本屬性，也是稅收治理的根本目的。黨的十九大把“堅持以人民為中心”上升為堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。稅收治理要堅守為國聚財、為民收稅的神圣使命，為實現國家治理現代化和滿足人民群眾對美好生活的向往提供堅實的財力保障；法定性指的是落實稅收法定原則，提高稅收立法質量，提升稅收遵從，厘清政府與市場的合理邊界，依法治稅是稅收治理的靈魂；公平性指的是通過優化稅收制度，強化稅收調節收入分配職能，逐步縮小收入差距，使改革發展成果更多惠及全體人民，避免墜入兩極分化和中等收入陷阱；發展性指的是通過深化稅制改革，以供給側結構性改革為主線，促進經濟高質量發展；科學性指的是通過借助大數據、區塊鏈、物聯網、云計算來優化稅收征管模式，提升稅收征管效率，通過智能化、智慧化和信息化來提升稅收治理效能；共治性指的是堅持協同協作、合作共贏，構建稅收的共治機制，健全稅企風險共防機制和推進稅收的合作機制。這些基本特征決定了稅收治理現代化要通過創新理念、創新機制、創新組織、創新方法、創新能力、創新文化，逐步建立完備規范的稅法體系、成熟定型的稅制體系、優質便捷的服務體系、科學嚴密的征管體系、穩固強大的信息體系、高效清廉的組織體系；同時，稅收治理現代化需要提升稅收治理能力，包括法治進階能力、制度執行能力、協同共治能力、謀劃創新能力、風險管控能力和組織培育能力。［17］在稅收治理方式上也要把稅收征管方式、稅收執法方式、稅收監管方式、稅收教育方式和稅收合作方式進行融合運用。只有把法治、制度、技術、服務、人才等核心要素構筑一個系統閉環，結合頂層設計和基層實踐，上下聯動，點、線、面結合，集成共生，系統融合，才能實現真正意義上的稅收治理現代化。因此，稅收治理現代化是一個涵蓋了稅收治理理念、稅收治理體系、稅收治理能力和稅收治理方式等在內的系統工程。［18］

四、作用機制

新時期減貧實踐是國家治理現代化的重要組成部分，稅收治理在推進國家治理體系和治理能力現代化方面應該展現其“庶政之為”。［19］具體而言，其作用機制體現在以下五個方面：

一是表達和救濟機制。稅收法律是稅收治理現代化的重要體現，也是現代社會的涉稅基本立法形態。它通過“稅收法定”，加強了對納稅人利益表達權的保護，在稅收設定的法律過程、稅收使用的預算過程等方面都為納稅人提供了有效的表達渠道。在減貧實踐新時期，要加強防貧和助貧方面的法律法規建設，暢通利益表達渠道和維護機制，做好重點人群的社會化融入工作，使稅收征收和使用得到多方同意和認可，合理限制政府的征稅權和用稅權，同時為發展滯后地區困難群眾和幫扶企業提供訴求表達和救濟渠道。

二是財力保障機制。新時期的減貧實踐本質上是要解決先進或適用的生產要素向發展滯后地區和困難群體進行轉移，建立城鄉融合發展新格局。政府不僅要制定符合國情國力的反貧減貧戰略，同時還需要提供大量資金進行區域減貧治理和個體幫扶，稅收對地方政府的財力保障機制至關重要。只有充足的稅收收入才能保證政府有足夠實力去主導和推動治理進程，加快發展滯后地區的基礎設施建設，完善和健全社會保障機制，減貧實踐工作才能實現穩定性和連續性，才能最終達成國家治理的目標。

三是調節和協同機制。稅收是新時期減貧實踐中完善收入分配制度的重要政策工具，初次分配要進一步提升發展滯后地區勞動力的質量和貢獻水平，提升其市場價格，從而獲得更多的“蛋糕”。再次分配要逐步加強對發展滯后地區的財政轉移支付，建立持續增加投入的機制，通過不斷完善收入調節機制，縮小發達區域和發展滯后地區日益擴大的收入差距。稅收可以引導社會資本向發展滯后地區聚集，培育發展地方特色產業、促進當地困難群眾參與創新創業，激發內生動力。政府可以運用減稅、稅收抵免、所得稅扣除等稅收治理手段來改善發展滯后地區的資源配置和資本供給，激勵和約束發展滯后地區納稅人的行為選擇，促進發展滯后地區的經濟轉型和建設環境友好型社會。

四是征管機制。稅收征管是政府治理的重要組成部分，也影響著發展滯后地區的困難群眾與幫扶企業及政府互動的方式。在新時期減貧實踐中稅收征管面臨著補短板、強弱項、調結構等現實難題，需要依托現代信息技術，創新監管方式，優化納稅服務，提升稅收征管效能。如在稅收治理中應用大數據將有助于減貧實踐的精準向導，實現發展滯后地區的高質量追趕。稅收數據能夠全面、精確地反映發展滯后地區經濟、社會和困難群眾的基本情況，從對象的精準識別、成因的科學分析到方案的精準設計、成效的精準判別、返貧行為的精準防范等，稅收大數據可以實現與困難群眾的精準對接、實現減貧工作的定量化和精準的管理，做到精確地查漏補缺，避免事務性工作的遺漏和減貧措施的錯位，也可以實現減貧工作的精準監控、全過程監控，大大提升減貧實踐工作的精度和效率。

五是宣傳和引導機制。緩解相對貧困問題更多需要依靠發展滯后地區困難群眾的內生動力。黨的十八大以來，我國的精準扶貧、精準脫貧戰略通過采用對口幫扶、定點扶貧和扶貧協作等一系列超常規舉措，強化外部支持，取得了積極成效。但這也導致了部分發展滯后地區困難群眾產生了對外部力量的高度依賴性，主體意識不強。因此，以稅收優惠政策宣傳作為切入點，加強對其引導和教育，激發內生動力，使他們樹立自力更生的意識，實現內源式增收，鞏固脫貧攻堅成果，有效防止脫貧后返貧情形的出現。

五、路徑優化

稅收治理現代化與新時期減貧實踐在價值內核上是一致的，都凸顯了人本意識和以人民為中心的基本方略。新時期減貧戰略仍然要以構建國家貧困治理體系和治理能力現代化為目標，減貧實踐的重心向常態化“制度扶貧”“法治扶貧”和“社會扶貧”轉變，將從“扶貧”向“防貧”過渡，著力提升相對貧困治理能力，增強發展滯后地區和已脫貧農戶的自身造血功能，注重多維貧困和持續增收問題，穩固減貧成果。［20］在深化財稅體制改革進程中，通過樹立稅收法治、稅收共治和稅收善治的理念，完善稅收治理體系，提升稅收治理能力，推進實現新時期減貧實踐中的稅收治理現代化。

一是落實稅收法定原則，增加稅收治理貧困的法律供給。［21］減貧實踐須進入到制度化范疇才會產生整體效應，才能真正成為各級政府持續推進反貧困進程的制度化、規范化約束。一是要力促盡快出臺《反貧困法》，對其立法定位、立法原則與目的、管理制度、扶助措施、社會參與以及績效評估與監督中就稅收治理措施予以較為具體的規定，以避免目前各類規范性文件的內容沖突和法律空洞化問題。要根據減貧新時期的相對貧困問題，做好稅收法定方面的制度設計和創新，為新時期減貧實踐提供稅收法治保障。二是要盡快推動完成稅收基本法的立法工作。目前全國人大財政經濟委員會正在開展相關立法工作，但稅收基本法是稅法通則，具有極高的嚴肅性和通用性，是一個極其復雜的系統性工程，隨著稅收治理現代化進程的不斷推進，稅收基本法終將出臺。屆時，基于新時期減貧實踐的常規性、制度性等特征，理應將反貧減貧這一治理目標置于其中。三是要針對現行產業或者行業立法，將反貧減貧作為其中一個部分加以規定，并就稅收治理措施一并給予明晰。

二是加快稅收管理體制改革，完善地方稅體系。［22］首先，要通過完善房地產稅的設計，將房產稅、城鎮土地使用稅、城市維護建設稅和耕地占用稅合并成新的房地產稅，與土地增值稅一起作為地方稅的主體稅種。房地產稅具有明顯的調節收入作用，我國發展滯后地區大多資源富集，建議給予地方政府資源稅的開征權，并自主決定征收稅率。進一步擴大資源稅征收范圍，可將森林、草場、地熱、灘涂等資源逐步納入課稅范圍，引導發展滯后地區更科學合理地進行資源開發，并將資源稅收入留在當地政府用于減貧治理。通過加快資源稅的改革，提高發展滯后地區在資源配置中的吸引力，也有利于改善發展滯后地區的資源利用效率和生態環境。另外，還要加快費改稅的進程，將教育費附加上升為教育稅，將社保費改為社保稅，與印花稅、契稅、環境保護稅、車船稅等一并作為地方稅種。與此同時，要改革一些大稅種如增值稅、企業所得稅等稅收收入的央地分享比例，比如在發展滯后地區將增值稅由現行中央75%、地方25%的分享比例調整為中央和地方各占50%，并把高于其他地區分享比例的稅收收入專項用于減貧治理。對目前屬于中央固定收入的車輛購置稅、消費稅等稅收收入，可由全部上繳中央改為中央和地方各占50%，調整其對發展滯后地區基礎設施建設的支持力度，增強新時期發展滯后地區的內生造血能力。

三是提升稅收治理的協同共治能力，增強新時期減貧實踐的政策協同和政策合力。［23］可以考慮在發達地區和發展滯后地區之間建立稅收協調共治機制，中央設立跨區域稅收委員會或稅收征管協調聯合會等類似組織，通過簽訂跨區域的稅收合作協議或稅收協定來完成稅收橫向轉移支付。其核心功能是通過建立優化的納稅服務標準，實現跨區域資質互認、征管互助和信息共享，來整合稅收風險管理資源，助力發展滯后地區稅收收入的籌集，并提升納稅人的稅法遵從度。針對發展滯后地區稅收長期流出的情況，需要加強對發展滯后地區注冊企業的稅務屬地化管理，嚴懲注冊地無辦事機構和人員的現象，鼓勵企業在享受發展滯后地區稅收政策紅利的同時，給發展滯后地區創造更多的利潤和就業崗位。在政策協同方面，首先要強化稅收政策和金融政策的互動。以發展滯后地區的農戶和小微企業為重點對象，鼓勵金融機構和保險、擔保、小額貸款公司加大對新時期減貧實踐工作的金融支持力度。通過稅收政策調節，培育發展滯后地區金融市場，擴大發展滯后地區金融市場規模。其次，要加強稅收政策與發展滯后地區的收入分配政策協同。比如降低困難群眾的間接稅收負擔，對困難農戶購入農用機械、化肥、種子等生產資料，憑發票可以給予增值稅退稅。最后，要加強稅收政策和產業政策的協同，要充分發揮區域優惠和產業優惠的疊加效應，加大對發展滯后地區綠色產業、綠色減貧等方面的稅收優惠力度。

四是創新稅收征管方式，優化納稅服務，增強以稅資政的能力。在新時期減貧實踐中，發展滯后地區要搭乘大數據、互聯網、區塊鏈和信息化的快車，加強稅收征管，提高征管水平。［24］一方面可以保證發展滯后地區的稅收治理政策的規范性和有效性，另一方面也通過充分整合涉稅信息，加強對發展滯后地區、困難人群的稅收工作監管能力。不斷完善稅務基礎信息數據庫的建設，實時更新困難群體的基本信息，更新發展滯后地區的產業經營數據、財務核算資料和納稅申報數據等，為減貧治理提供更精準有效的數據支撐。在發展滯后地區的減貧實踐中，稅務系統通過增強現代信息技術的掌握水平，運用互聯網思維，推進“稅務云”建設，提高對海量社會經濟大數據的分析和應用能力，進而能夠依據涉稅信息，為地區經濟發展提供準確的預測和預警情報，為地方政府的貧困治理提供決策參考依據。在稅收征管數據庫的基礎上，建立財稅、工商、金融、審計、國土、民政、農業、住建和鄉村振興局等相關職能部門參與并共享相關信息的減貧治理數據庫，通過建立政府部門間的信息交換和信息共享機制，形成多層次、全方位的聯合治稅、協稅和護稅體系，增強以稅資政的能力。另外，要深入“放管服”改革，簡政放權、放管結合，優化納稅服務，不斷推進和深化發展滯后地區的國地稅聯合辦稅，最大限度地優化稅收征管流程，簡化審批程序，減少材料報送，做好“四導服務”，即“政策傳導”“會計輔導”“辦稅引導”“報稅指導”，大力減輕發展滯后地區納稅人的辦稅成本和壓力。為發展滯后地區涉農企業開辟綠色辦稅通道，實行“叫號制”和“網上申報制”，實施發展滯后地區國地稅一窗連崗，縮短辦稅時間，積極為發展滯后地區的特色產業、綠色產業、重點企業和民間技藝項目等提供便捷化和個性化的納稅服務。

五是做好稅收宣傳教育工作，善用新媒體，構建多元化稅宣矩陣。發展滯后地區的各個政府部門加上社區村委要一起協調配合，加強對當地企業和困難群眾關于稅收優惠政策方面的宣傳、教育和培訓，要讓稅收便民政策走進千家萬戶，才能給貧困戶“送上馬、扶一程”。政府部門工作人員要積極主動進行入戶宣傳和入企宣傳，耐心給農戶解讀作物種植和農民創業等方面的優惠政策，了解農戶致貧原因和收入狀況，為困難群眾提供科學對路的對策建議，幫助他們利用稅收政策提升自身的致富能力，確保政策效用最大化。對發展滯后地區的相關產業和企業，“一對一”輔導“營改增”和稅收減貧最新政策，辦好農民稅收學堂，引導發展滯后地區實現自我轉型，實現經濟社會可持續發展。在稅收宣傳方式上，發展滯后地區要與時俱進，善用新媒體等現代化手段縮小與發達地區的差距。在稅收宣傳報道、稅收音視頻制作與剪輯、稅收原創漫畫、稅務卡通宣傳短片、“稅娃”公仔玩偶、減稅降費主題圖標和系列產品等方面提高稅收宣傳的創意和效率，還可以利用抖音、今日頭條、快手直播等平臺打造“網紅稅官”，生動講解稅收新政、辦事流程、咨詢事項和辦稅難點熱點，形成多平臺、多形式、立體化稅收宣傳同頻共振效應，增強納稅人的稅法遵從度意識。