地方政府公信力影響因素研究

孫長智，趙艷蕊

（長春工業大學 公共管理學院，吉林 長春 130012）

一、引 言

政府公信力是指政府在公共事務管理中的影響力和號召力，也是公眾在接受政府管理的過程中對政府的滿意度的檢驗。當前，我國對提高政府的公信力十分重視，在推動國家治理體系和治理能力現代化的進程中，政府的公信力與執行力直接關系到國家的治理效能。政府的信譽度越高，就越能樹立一個良好的政府形象、減少行政成本、提高行政效能、提升公眾對政府的滿意度，對構建讓人民滿意的服務政府具有重要意義。因此，如何在構建和諧社會中發揮政府與公眾之間的有機互動，對政府公信力的影響因素進行反思，是當前我國公共管理領域的一個重要課題。

關于政府公信力的研究，最早可以追溯到法國學者盧梭的社會契約論，契約論認為信用是社會公眾與政府建立契約的基礎，當公眾愿意無條件相信政府時，政府的權威和權力才能得到保證。第二次世界大戰后，經濟學家布坎南在政治學中引進了委托—代理理論，認為在政府和民眾之間存在著一種經濟的委托—代理關系，政府必須提高自身能力為代理人即公眾更好地服務。自非典疫情以來，國內關于政府公信力的研究文獻逐年增加。例如，薄貴利教授指出，政府信用是社會信用的源頭，他提出了影響政府公信力的十大因素：人道、法制、服務、改革、創新等。［1］江旻艷則探究了網絡時代政府公信力弱化的原因，并提出了凝聚網絡社會共識、重構公共管理話語權、完善公共服務的雙向溝通渠道等措施來提高政府公信力。［2］

從對政府公信力的相關研究來看，目前仍有一些缺陷。第一，關于政府公信力的研究大多集中于中央政府，而對于地方政府的公信力研究則相對較少。地方政府作為行政體系中的重要組成部分，其執政水平直接關系著公眾對政府的認知和信任的程度。因此，對地方政府公信力的理論和實踐研究迫在眉睫。第二，近年關于政府公信力影響因素的研究多以定性為主，權威性的定量研究比較匱乏。基于此，本文以地方政府作為研究對象，通過設計科學合理的測量體系指標，收集有效數據并展開實證分析來討論地方政府公信力的影響因素，最后基于研究結論對提升公眾對地方政府的信任度進行了路徑構建。

二、文獻綜述和研究假設

政府公信力是人民群眾對政府的言與行的信任程度，其公信力更體現出了國家的合法性問題。趙鼎新認為，國家在建立統治合法性時，被人民普遍接受的意識、統治者的產生程序與供給公共產品的能力是國家合法性的來源，亦即意識形態合法性、程序合法性、績效合法性。［3］龔培興認為，理念正確、行為正當和結果滿意是政府構筑公信力的三大支柱，這三者又是緊密聯系的，因為正確的理念引導正當的行為，正當的行為產生滿意的結果，三者共同提升政府公信力。［4］基于這些研究結論，本文認為趙鼎新指出的國家合法性的來源和龔培興提出的公信力的支柱，亦即行政理念、行政過程、服務績效都是地方政府公信力的主要來源。此外，當今社會環境的復雜性與動態性又是不得不考慮的重要方面，近年來各種危機事件與群體性事件的發生在很大程度上削弱了政府，特別是和民眾接觸最為密切的地方政府的公信力。因此，本文提出社會環境也是影響地方政府公信力的重要因素。由此，本文認為行政理念、行政過程、社會環境、服務績效是影響政府公信力的主要因素，并提出相關假設。

（一）行政理念對政府公信力的影響

中國自古以來就存在著為民服務的理念，比如古代政治的民本思想“邦以民為本”；新中國成立后，“為人民服務”成為各級人民政府的初心和使命；黨的十九大報告提出“建設人民滿意的服務型政府”等一系列新的理念。在理論與實踐研究中，政府是否真正擁有為民服務的理念被認為是影響政府公信力的一個重要因素。如唐鐵漢認為，誠信政府與誠信官員的思想基礎是以“情、權、利”為民服務。［5］張鳴基于以往的研究，提煉并驗證了和善的服務理念是影響縣級政府公信力水平的重要因素之一。［6］江蓉在對政府公信力的概念和測度進行梳理總結后，得出了提升政府公信力的重要方面是執政理念和公眾參與等多個角度，而且政府和公務員應該樹立以人為本、為民服務的思想。［7］綜上，本文提出假設1：

H1：為民服務的行政理念對提高政府公信力有正向的直接影響。

（二）行政過程對政府公信力的影響

由于權力的壟斷性，政府運用行政權力的過程中在諸多環節上存在產生尋租行為的機會，從而導致權力腐敗現象的產生。政府行為是否合理合法、公開透明，辦事流程是否簡便，公眾和社會其他組織是否可以履行監督政府的責任，這些都會影響公眾對政府的感知與信任。宋長青等在構建政府公信力評價指標時，將依法行政、政務公開、勤政高效、守信踐諾、信用建設作為一級指標，運用層次分析法通過一致性檢驗，最終形成了比較科學的指標體系。［8］吳光蕓在分析影響政府公信力的政府自身因素時，認為政府在行政過程中存在貪污腐敗和違法現象，而且政府信息的公開性和透明性不夠是導致政府公信力下降的重要因素。［9］由此，本文提出假設 2：

H2：科學合法的行政過程對提高政府公信力有正向的直接影響。

（三）社會環境對政府公信力的影響

從目前的情況看，整個世界極有可能長期處于疫情時代，其影響波及到各國政治、經濟、社會生活的方方面面。而受影響最深最大的還是基層人民群眾，和人民群眾接觸最直接最深入的便是地方政府，公眾對地方政府的信任程度也會在應對危機過程中隨著政府政策的不斷調整而發生變化。陳世香等認為，在公共危機中，政府的可信度要高于在常規情況下的可信度，他們以新冠肺炎疫情為例，在對7000多份數據進行實證分析后發現，危機期間政府公信力的特征為差序信任，而并沒有斷崖式下跌。［10］社會環境的動態性與不穩定性考驗著政府的治理能力，地方政府如果能夠采取積極主動的危機管理行為則能夠有效提升人民滿意度從而提升公信力。

在自媒體的大環境下，由于發布信息的成本較低，一些主觀性和負面的言論常出現于自媒體，而這些信息的準確與否卻無從考證。同時，由于自媒體的放大性傳播導致輿論的不可控性，使得政府的話語權和公信力被削弱，政府信息公布的不及時、不透明與自媒體信息的爆炸式傳播形成了鮮明對比，公眾對地方政府公布信息的信任逐漸降低，此時地方政府公信力變弱就成為一個必須重視的問題。國外學者Chen和Sun探討了媒體如何影響公眾對政府的信任，在調查后發現中國官方媒體對政府信任有積極影響，而不斷增長的社交媒體則成為政府信任的主要威脅。［11］吳芯懿認為自媒體是政府建設公信力的必由之路，政府應該利用網絡環境使其成為溝通政府和公眾的新渠道。［12］由此，本文提出假設3：

H3：穩定有序的社會環境對提高政府公信力有正向的直接影響。

（四）服務績效對政府公信力的影響

從公眾的衣食住行到企業的生產經營，政府的績效涉及社會生活的方方面面，不僅與民生息息相關，也是地方政府公信力最直接的體現。馬得勇對20個鄉鎮政府進行調研并進行實證分析后發現，政府的服務績效是影響基層政府合法性的最重要原因。［13］政府管理績效不佳是造成政府信任度低下的原因之一，但優質教育和醫療等資源更多地集中在省市等高層級政府中的現狀使得一些地方政府面臨著民生資源缺乏的困境，這在一定程度上影響了地方政府的治理績效，公眾對其績效的評價也會影響其公信力。綜上，本文提出假設4：

H4：優良的服務績效對提高政府公信力有正向的直接影響。

三、研究設計

（一）變量測量

在變量的研究設計上，本文將行政理念（簡稱為AI）、行政過程（簡稱為AP）、社會環境（簡稱為SE）、服務績效（簡稱為SP）作為解釋變量；將地方政府公信力（簡稱為LGC）作為被解釋變量。此外，地方政府公信力作為一種主觀的政治性評價，也會受到公眾的個體特征的影響，比如：性別、年齡、學歷、收入、宗教信仰等。為了保證研究的準確性，本文將上述變量納入控制變量。在此基礎上，開發設計相應量表用于問卷調查。為保證測度指標和問卷的科學性和嚴謹性，本文根據國內外相關文獻資料設計了一個20個題項的量表，如表1所示。

表1 測量體系指標

（二）數據來源

在確定變量的測度指標之后，本文采用李克特（Likert）經典五點量表法編制問卷，1～5分別代表：非常同意、同意、不太清楚、不太同意、非常不同意，然后請被調查者對其所在地政府進行客觀的評價。問卷主要通過QQ和微信轉發、課堂發放、E-mail發送等方式進行發放。發放對象包括：大學全日制研究生和本科生、地方政府工作人員、政府辦事群眾、企事業單位工作人員、離退休人員、社區居民等。發放對象的多元性有利于減少系統誤差，以保證獲取數據的有效性。在持續兩個月的問卷發放后，共回收問卷390份，最終選擇符合條件的有效問卷360份，有效回收率為92.3%。

四、數據分析

在調查對象方面，從性別比例來看，男性所占比例較多，為54.4%；從年齡結構分布來看，18～30歲占比44.4%，31～40歲占比27.2%；從學歷層次分布來看，本科及以上學歷占比47.3%。項目調查涉及到6個省市包括長春、吉林、濟南、青島等在內的26個地市級政府。為了檢驗問卷的可靠性，本文采用SPSS 26.0軟件對量表的內部一致性進行了信度測試，總量表的信度Cronbach’α值為0.928，這意味著量表的內部一致性非常高，信度較高，同時五個分量表的信度也都大于0.7。繼續在SPSS中進行因子分析時，得出KMO值為0.944，Bartlett球形檢驗結果也符合標準。顯著性水平P小于0.01，說明回收問卷中的數據適合做因子分析，在此基礎上保留因素載荷大于0.5的題項進行數據后續的分析。

（一）描述性統計

本文對地方政府公信力影響因素各維度以及政府公信力整體現狀進行描述性分析，結果如表2所示。從整體上看，地方政府公信力得分為3.802，為中等偏上水平，公眾對地方政府還是比較認可與滿意的。行政理念和行政過程均值都在3.850以上，說明公眾認為各地方政府為民服務的思想和行政過程的運行都是比較科學合理的。社會環境的均值是3.717，得分最低，這是因為在復雜多變的社會環境中，地方政府對一些無法預料到的大型危機事件很難做到最優決策，因此得分較低。另外，服務績效的均值為3.817，因為公眾最關心的還是政府最實際的產出，公眾傾向于認為地方政府的確獲得了優良的績效結果，但從得分來看，政府在績效方面仍有很大的進步空間。

表2 描述性統計結果

（二）相關性分析

將影響公信力的因素與地方政府公信力進行相關性分析，結果如表3所示。在各個因素相互獨立的情況下，為民服務的行政理念、科學合理的行政過程、穩定有序的社會環境、優良的服務績效在0.01程度上對地方政府公信力具有顯著的正向影響。影響由大至小依次為：行政過程0.889、服務績效0.878、行政理念0.830、社會環境0.749。同時，行政理念、行政過程、社會環境、服務績效與地方政府公信力存在線性相關關系。

表3 相關性分析

（三）回歸分析

為了驗證行政理念、行政過程、社會環境、服務績效是如何影響地方政府公信力的，本文在相關性分析的基礎上進行回歸建模，其基本模型為：

在SPSS 26.0中進行四大影響因素的回歸分析，得到的殘差的輪廓和正態曲線基本吻合，初始正態性檢驗通過。模型構建的擬合度R2為0.953，說明地方政府公信力來源的95.3%可以通過四個變量來解釋，擬合度良好。F值為1811.644。DW值為1.98，表明各變量間不存在系列相關。容差分別為0.471、0.340、0.528、0.375，VIF 值分別為2.123、2.942、1.894、2.667，均符合容限度大于0.1 和 VIF 小于5 的適配范圍，說明四個變量不存在多重共線性，運算結果是真實可靠的。由以上分析可知，指標的選擇合理性充分妥當，適合做回歸模型。行政理念、行政過程、社會環境、服務績效四個變量的顯著性均小于0.01，回歸系數為0.252（β1）、0.305（β2）、0.126（β3）、0.279（β4），均大于0。將運算出的回歸系數 β 代入式（1），可以得到多元線性模型為：

由回歸分析可知：行政理念與地方政府公信力在0.01水平上顯著相關，為民服務的行政理念正向影響地方政府公信力，假設1得證；行政過程與地方政府公信力在0.01水平上顯著相關，科學合法的行政過程對提高政府公信力有正向的直接影響，假設2得證；社會環境與地方政府公信力在0.01水平上顯著相關，穩定有序的社會環境對提高政府公信力有正向的直接影響，假設3得證；服務績效與地方政府公信力在0.01水平上顯著相關，優良的服務績效對提高政府公信力有正向的直接影響，假設4得證。

（四）結構方程模型的構建

本文運用AMOS 26.0軟件，以地方政府公信力量表中的20個題項作為觀測變量，行政理念、行政過程、社會環境、服務績效、政府公信力作為潛變量，繪制關于地方政府公信力影響因素的結構方程模型，如圖1所示。然后選取10個指標進行模型整體擬合效果的檢驗，這10個指標分別為：x2與自由度（df）的比值；擬合度指標和調整后的擬合度指標（GFI和AGFI）；近似誤差均方根（RMSEA）；規范擬合參數（NFI）；漸增擬合度指標（IFI）；比較擬合度指標（CFI）；赤池信息標準、貝葉斯信息標準和一致赤池信息標準（AIC、BIC和CAIC）。從表4中模型適配度有關參數判斷，模型整體具有較高的擬合度，模型擬合度越好表示模型矩陣與數據矩陣越接近，與實際數據具有良好的適配度。

圖1 政府公信力影響因素的結構方程模型

表4 結構方程模型擬合度

五、提升地方政府公信力水平的路徑選擇

本文運用文獻資料編制問卷，進行問卷調查，運用線性回歸分析與結構方程模型，對影響地方政府公信力的因子進行了實證研究。從行政理念、行政過程、社會環境、服務績效四個方面對政府公信力的影響程度進行了分析，并得出如下結論：科學合法的行政過程、優良的服務績效、為民服務的行政理念、穩定有序的社會環境對政府公信力的提升具有明顯的正向作用。因此，在地方政府公信力的建設中，要注重行政過程科學合法性的提升，注重改善服務績效和重塑為民服務的行政理念。這與前人的分析結果一致，也進一步表明行政過程、服務績效、行政理念是地方政府公信力的支柱，也是公眾對地方政府高信任度的來源。基于此，本文提出如下路徑來提升地方政府公信力水平：

1.樹立服務型政府的理念。要提升政府的公信力，必須從轉變執政觀念、樹立為民服務的理念入手。建設服務型政府，就要樹立服務至上、公開透明、高效廉潔等施政理念。服務型政府的本質是以全社會的發展和廣大公眾的利益為出發點，這就要求地方政府要體察民情、深入民心，為民辦實事，真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，堅決反對“形象工程”和“政績工程”。樹立服務型政府理念，提高地方政府公信力，還要完善反腐法律法規的建設，提高腐敗成本，對權力尋租等違法犯罪行為堅決零容忍。此外，還要加強政府信息披露的透明度，確保人民群眾的知情權和監督權，并建立健全輿論反饋機制，提高政府回應力，及時回應群眾反映的問題并解決群眾的困難，這樣才能贏得公眾的信任與支持。

2.推進行政過程的優化再造。行政過程的優化再造要從決策、執行、監督三環節入手，以增強政府的公信力水平。首先，要完善“政府決定、專家咨詢、社會參與”的科學決策機制，對整個決策過程進行再造。地方政府在進行決策時要訪民情、聽民意，召開聽證會，聽取專家和群眾意見不能走過場，才會對本地實際情況了解得更透徹，實事求是地從地方客觀實際出發，為百姓辦實事。其次，在執行環節上，要簡化流程，提高辦事效率。務求在簡環節、優流程方面取得突破性進展，堅決砍掉各類無謂的證明和繁瑣的手續，縮短辦事時間，提高效率。最后，要加大對地方政府行政過程的監督力度，防止行政執行中的腐敗及低效行為。還要完善公民監督制約機制和輿論監督，暢通群眾投訴舉報渠道，減少行政執行過程中的不公平和不公正，從而提升地方政府公信力。

3.營造和諧穩定的社會環境。隨著社會環境的變化，“黑天鵝”與“灰犀?！笔录找嬖龆啵瑧獙Ω鞣N突發事件已成為政府的常態化工作。為此，政府應緊密結合地方實際，完善本地、本部門的應急預案，推進學校、社區、企業等人口密集區域的應急預案編制工作，并加強應急人才隊伍建設，以更好地預防和處理動態變化的環境中的危機事件與緊急事件，營造一個穩定有序的社會環境，提升公眾的安全感。另外，現代自媒體平臺快速發展，公眾的交流與評論更加集中，一些信息難以鑒別真假，負面的輿論傳播更快，影響也更大。地方政府首先要提升官方融媒體的信息質量，在保證真實性的基礎上豐富內容形式，將其轉化為提升執政力水平的工具。要建立輿情監測機構，對網絡輿情加以積極引導，以提高網絡民眾對網絡信息的甄別能力，減少輿論危機的出現，為社會公眾營造風清氣正的網絡環境，增強公眾對地方政府的滿意度與信任度。

4.注重實際產出，提升公共服務整體質量。公眾在評判政府的公信力時，更加看重政府是否可以給自己帶來切切實實的好處和利益，而地方政府產出的數量和質量是其服務績效最直接的體現，是公信力的最直接評判標準。因此，地方政府要注重實際的產出，為此要首先解決地方民眾的教育、養老、醫療等問題，如為農村留守兒童提供相關教育和為老人提供相關養老服務、加強社區道路和體育設施的建設、為區域內失業人員提供政策咨詢和職業指導等服務。從保障和改善民生水平入手，提升人民群眾的幸福感和滿意度，提升公共服務整體質量，進而提高服務績效和地方政府的公信力水平。