地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測度與防范
——以山西省為例

李書婷，牛 煜

（1.山西金融職業(yè)學(xué)院 ，山西 太原 030000；2.中國建設(shè)銀行 北京分行，北京 100032）

一、引 言

黨的十九大報(bào)告將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之首提出。基于近年來中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題發(fā)展的嚴(yán)峻形勢以及在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，［1］化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為中國政府防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)高度關(guān)注的問題之一。［2］根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，截至2022年6月末，中國地方政府債務(wù)余額為34.75萬億元，雖說仍在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，但較2021年6月末有了較大幅度的增長。作為地方政府平衡財(cái)政收支的工具，地方政府債務(wù)無疑可促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，但若地方政府舉債過度，再加之資金運(yùn)用不當(dāng)，則會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)安全造成一定的威脅。［3］事實(shí)上，自2008年以來，在積極的財(cái)政政策的刺激下，中國地方政府債務(wù)規(guī)模加速增長，隨之而來不斷累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為了新時(shí)代金融安全戰(zhàn)略中應(yīng)高度關(guān)注的潛在風(fēng)險(xiǎn)。［4］

作為研究熱點(diǎn)之一，國內(nèi)外諸多學(xué)者就地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測度以及防范問題進(jìn)行了諸多研究。關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測度主要形成了兩種思路：第一種思路側(cè)重于構(gòu)建能夠反映地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估指標(biāo)體系，該思路無法通過確定債務(wù)違約概率來評(píng)估債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，更傾向于對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行臨界值下的排序評(píng)估，主要包括多元統(tǒng)計(jì)分析法、層次分析法以及人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法；［5］第二種思路是基于未定權(quán)益分析法，通過構(gòu)建KMV模型對(duì)債務(wù)違約概率以及相應(yīng)的違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測度。KMV模型是1997年KMV公司基于Merton的期權(quán)定價(jià)理論提出的一種信用監(jiān)測模型，［6］該模型進(jìn)行適當(dāng)改造后可用于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析。目前，國內(nèi)已有學(xué)者基于KMV模型對(duì)我國部分省市地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作出測度并提出相關(guān)的對(duì)策建議。［7-10］關(guān)于地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的防范研究，更多的是規(guī)范性研究。例如，周世愚在回顧了分稅制改革后我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展階段以及當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要特征后，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解路徑作出展望。［2］周亮等對(duì)國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解的難點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行系統(tǒng)性總結(jié)分析后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有建議更多是理論方面的闡述，缺乏實(shí)證分析，可操作性依然有所欠缺。［11］而李淑芳等分析了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因，結(jié)合之前防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的策略后，提出了更易于政府操作的防范技術(shù)方案。［12］

經(jīng)過上述文獻(xiàn)梳理不難看出，目前國內(nèi)已有許多學(xué)者運(yùn)用KMV模型對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了測度，但是鮮有文獻(xiàn)針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專門研究，并且研究所用數(shù)據(jù)較為陳舊。由于當(dāng)前新冠疫情影響、社會(huì)環(huán)境的不確定性以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)累積，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為我國地方政府的主要政策性負(fù)擔(dān)，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理測度，科學(xué)論證適度的地方政府債務(wù)規(guī)模已成為維持地方政府以及經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)健康穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的前提，對(duì)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)具有重要理論及現(xiàn)實(shí)意義。因此，本文將在前人研究的基礎(chǔ)上，采用較新的數(shù)據(jù)，建立修正的KMV模型，以山西省政府近年來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為例進(jìn)行測度，并結(jié)合實(shí)證分析結(jié)果對(duì)我國地方政府債務(wù)管理以及風(fēng)險(xiǎn)防范提出相關(guān)建議。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因

國內(nèi)學(xué)者從不同的角度出發(fā)，探究我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的深層次原因，主要可以概括為以下四方面因素。

1.財(cái)政體制原因

1994年我國實(shí)施分稅制改革以來，事權(quán)和財(cái)權(quán)的錯(cuò)位給地方政府帶來沉重負(fù)擔(dān)。地方政府在承擔(dān)一般性財(cái)政支出的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，［13-14］承擔(dān)體制變革中破產(chǎn)國企的兜底成本等。［15］此外，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善也是地方政府大力舉債的原因之一。［15］在我國現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系下，高財(cái)政收入地區(qū)往往可以獲得更多的轉(zhuǎn)移支付額。以稅收返還為例，以基數(shù)法確定返還額有利于高財(cái)政收入地區(qū)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)無法通過稅收返還彌補(bǔ)自身的資金缺口。且轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付較少，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付較多，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還需要地方政府進(jìn)行資金配套，進(jìn)一步加劇了地方政府的資金壓力。地方政府不得不通過舉債的方式來滿足發(fā)展需要。

2.政治體制原因

在以“GDP增長率”為核心的地方官員考核制度和以投資作為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長模式的雙重激勵(lì)下，地方政府官員極易產(chǎn)生唯經(jīng)濟(jì)論的思想，并通過大力舉債進(jìn)行投資以刺激當(dāng)?shù)谿DP增長，從而達(dá)到其政治晉升的目的。［16］此外，我國地方政府官員任職期短且變動(dòng)頻繁，使得地方政府官員極易產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義傾向，通過大力舉債發(fā)展“短期政績工程”。而償債期限與任職期限不匹配和離任審查制度不完善等使得地方官員有動(dòng)機(jī)大力舉債，將更多的資金投向市政建設(shè)以凸顯政績。［13］

3.財(cái)政政策原因

為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的沖擊，我國1998年通過發(fā)行國債的方式實(shí)施積極的財(cái)政政策，以“國債轉(zhuǎn)貸”的形式向地方政府轉(zhuǎn)借國債資金，并要求其將大部分資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。［17］除負(fù)有償還國債的義務(wù)外，這些基建項(xiàng)目需要地方政府配套大量資金，財(cái)政吃緊的地方政府不得不繼續(xù)通過融資平臺(tái)等渠道進(jìn)行融資，導(dǎo)致地方政府債務(wù)問題進(jìn)一步嚴(yán)重。［15］2008年為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，我國政府同樣實(shí)施了積極的財(cái)政政策，通過“四萬億”計(jì)劃短期內(nèi)穩(wěn)定了我國的經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也為地方政府舉債進(jìn)行了松綁，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。［18-19］

4.政府投融資體制不健全

首先，中央政府早期對(duì)地方政府融資限制過多。受分稅制改革的影響，地方政府在事權(quán)不變的情況下財(cái)政收入明顯減少。1995年實(shí)施的《預(yù)算法》更是直接堵上了地方政府合理發(fā)債的大門。［20］在事權(quán)、財(cái)權(quán)的不匹配以及種種限制下，地方政府的融資方式和資金來源渠道都非常單一，主要通過設(shè)立投融資平臺(tái)獲得銀行貸款的方式來滿足資金需求。在中央政府對(duì)銀行貸款作出限制后，部分地方政府采用了融資成本更高、償付壓力更大的BT、信托等方式，這也導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸上升。其次，缺乏對(duì)地方政府的預(yù)算“硬約束”，資金監(jiān)管缺位。長期以來，中央政府對(duì)地方政府的預(yù)算“軟約束”使得地方政府債務(wù)管理處于不透明、不公開的狀態(tài)，［21］導(dǎo)致債務(wù)資金使用效率低下，缺乏明確的資金監(jiān)管，進(jìn)一步加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測度——以山西省為例

（一）山西省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)初識(shí)別

近年來山西省GDP總量持續(xù)穩(wěn)定，2019年達(dá)到17 026.7億元，經(jīng)濟(jì)增長率自2017～2019年年均超過6%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持良好態(tài)勢。但2019年山西省一般公共預(yù)算支出遠(yuǎn)大于一般公共預(yù)算收入，財(cái)政自給率①財(cái)政自給率=一般公共財(cái)政預(yù)算收入/一般公共財(cái)政預(yù)算支出×100%僅為49.83%，財(cái)政缺口較大。

從債務(wù)規(guī)模總量來看，山西省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。截至2019年末，山西省政府債務(wù)余額3511.89億元，相比2018年末增長18.4%，其中，一般債務(wù)2157.82億元，專項(xiàng)債務(wù)1354.07億元。2019年，山西省政府債務(wù)限額為3799.03億元。

從政府債務(wù)率②政府債務(wù)率=年末債務(wù)余額/當(dāng)年政府綜合財(cái)力來看，截至2019年末，山西省政府債務(wù)率為56.9%，比國際公認(rèn)警戒線100%低43.1個(gè)百分點(diǎn)，由此可知山西省地方政府債務(wù)水平較低。

從政府負(fù)債率③政府負(fù)債率=年末債務(wù)余額/當(dāng)年GDP來看，2019年山西省政府負(fù)債率為20.6%，根據(jù)學(xué)者對(duì)各省市負(fù)債率預(yù)警值的確定標(biāo)準(zhǔn)建議，中西部省份的預(yù)警值在25%以上，［22］因此，目前山西省政府債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)較低。

表1 山西省2017～2019年債務(wù)情況

通過以上分析，近年來山西省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尚在安全范圍內(nèi)，但是為了避免經(jīng)濟(jì)增長的不確定因素帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)蕩，以及響應(yīng)中央政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展而提出的“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，山西省政府債務(wù)的規(guī)模在未來幾年必然會(huì)呈大幅度上升趨勢，償債壓力也與日俱增。因此，本文在初步識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上通過KMV模型對(duì)山西省的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行再測度，進(jìn)一步提出有效的對(duì)策建議，以期深入推動(dòng)山西省走出疫情影響的困境，并為經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)逆勢上揚(yáng)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（二）山西省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)再測度

1.地方政府債務(wù)測度模型建立

使用修正后的KMV模型評(píng)估預(yù)測山西省2020～2022年地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先需要預(yù)測這三年用于償還債務(wù)的財(cái)政收入及地方政府當(dāng)期應(yīng)償還的債務(wù)，并據(jù)此計(jì)算四個(gè)參數(shù)值：財(cái)政收入的增長率和波動(dòng)率、政府債務(wù)違約距離及違約概率。

本文利用修正后的KMV模型測度地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，對(duì)參數(shù)估計(jì)進(jìn)行了一定的調(diào)整：將企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值替換為地方政府的財(cái)政收入，將企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值的收益率和波動(dòng)性分別替換為地方財(cái)政收入的增長率和波動(dòng)性，將企業(yè)到期需要償還的債務(wù)替換為地方政府到期需要償還的債務(wù)本息。通過建立地方政府GDP與財(cái)政收入的時(shí)間序列，利用統(tǒng)計(jì)方法對(duì)未來的財(cái)政收入情況進(jìn)行預(yù)測，進(jìn)而預(yù)估地方政府債務(wù)未來的違約距離和違約概率。

假設(shè)某一期的可用于償還的地方政府財(cái)政收入用FRt表示，建立函數(shù)關(guān)系，即

f（xt）為隨機(jī)變量xt的某一函數(shù)。

且假設(shè)地方財(cái)政收入服從馬爾科夫隨機(jī)過程，則有：

其中，dFRt為地方財(cái)政收入的增長量，dxt為馬爾科夫隨機(jī)過程的增量，g為地方財(cái)政收入的增長率，σ為地方財(cái)政收入的方差，即波動(dòng)率。

假設(shè)期初可償還財(cái)政收入為FR0，由上式可得，當(dāng)t＞0時(shí)，地方財(cái)政收入可表示為：

此時(shí)，可用于償還的地方政府財(cái)政收入服從正態(tài)分布，所以有：

假設(shè)地方政府債務(wù)用GD表示，那么當(dāng)某一時(shí)期可用于償還的地方財(cái)政收入FR小于地方政府債務(wù)GD時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)政府違約。所以，違約距離和違約概率分別為：

其中，N（·）表示服從累積標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布。［23］

2.參數(shù)估計(jì)及檢驗(yàn)

（1）2020～2022年財(cái)政收入預(yù)測

本文收集1960～2019年山西省GDP和一般公共預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入（FR）數(shù)據(jù)，通過計(jì)算相關(guān)參數(shù)波動(dòng)性獲取2020～2022年山西省財(cái)政收入的預(yù)測值。山西省地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入都呈逐年上升趨勢，因此均為非平穩(wěn)序列。

1960～2019年山西省GDP與一般公共預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入數(shù)據(jù)均為時(shí)間序列數(shù)據(jù)，需要先對(duì)其進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)，如果這二者數(shù)據(jù)均滿足平穩(wěn)序列或協(xié)整，才可以對(duì)其進(jìn)行回歸分析從而預(yù)測未來三年的山西省財(cái)政收入。而且這兩組時(shí)間序列都是非平穩(wěn)序列，為了進(jìn)一步準(zhǔn)確檢驗(yàn)這兩組時(shí)間序列的單整階數(shù)，需要對(duì)其進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，使數(shù)據(jù)趨于平穩(wěn)。

根據(jù)ADF檢驗(yàn)結(jié)果，F(xiàn)R的一階差分序列（DFR）的ADF統(tǒng)計(jì)值均小于1%、5%、10%臨界值，且P值均小于0.01、0.05、0.1的顯著水平，因此不存在單位根，序列平穩(wěn)，即FR屬于一階單整序列。ln GDP原序列的ADF統(tǒng)計(jì)值均大于1%、5%、10%的臨界值，且P值均大于0.01、0.05、0.1的顯著水平，因此，存在單位根，非平穩(wěn)；lnGDP的一階差分序列（DlnGPD）的ADF統(tǒng)計(jì)值均小于1%、5%、10%臨界值，且P值均小于0.01、0.05、0.1的顯著水平，因此不存在單位根，序列平穩(wěn)，即GPD屬于二階單整序列，取其對(duì)數(shù)lnGPD屬于一階單整序列。因此，F(xiàn)R和lnGDP兩個(gè)變量均滿足一階單整。［9］

表2 單位根檢驗(yàn)結(jié)果

對(duì)上述兩個(gè)變量進(jìn)行雙向回歸，提取殘差項(xiàng)和，對(duì)其進(jìn)行ADF檢驗(yàn)，結(jié)果如表3所示。

表3 殘差項(xiàng)的單位根檢驗(yàn)

由表3可知，e1和e2的ADF統(tǒng)計(jì)值概率小于0.05對(duì)應(yīng)的臨界值，在5% 的顯著水平下不存在單位根，滿足平穩(wěn)序列，即e1和e2存在協(xié)整關(guān)系，下一步需要建立回歸模型進(jìn)行分析。

根據(jù)協(xié)整性檢驗(yàn)臨界值的計(jì)算公式C（α）=φ∞+φ1T-1+φ2T-2（其中T表示樣本容量），結(jié)合協(xié)整臨界值表，計(jì)算可得5%的顯著水平下協(xié)整臨界值C（α）=-3.432，殘差的ADF統(tǒng)計(jì)量值小于計(jì)算出的協(xié)整臨界值，所以這兩組時(shí)間序列數(shù)據(jù)是協(xié)整的，可以通過OLS估計(jì)建立FR和lnGDP的回歸方程，樣本回歸方程為：

利用Eviews8對(duì)1960～2019年山西省的GDP數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步時(shí)間序列分析，建立GDP的自回歸模型：

從表4的回歸結(jié)果可看出R2=0.997，說明自回歸模型解釋程度高達(dá)99.7%，僅有0.3%未被解釋，因此，樣本自回歸直線對(duì)樣本點(diǎn)的擬合優(yōu)度非常高，此模型有效，代入公式（11）得出2020～2022年山西省GDP的預(yù)測值，將GDP的預(yù)測值代入一元回歸方程FR=-1116.049+235.95lnGDP（公式10）中，可得財(cái)政收入的預(yù)測值，如表5所示。

表4 GDP的自回歸分析結(jié)果

表5 2020～2022年山西省財(cái)政收入預(yù)測情況 單位：億元

（2）2020～2022年政府可用于償債的財(cái)政收入規(guī)模估計(jì)

由于各地方政府可用于償債的資金來源不一，因此關(guān)于財(cái)政收入用于償還債務(wù)的比例選擇也不盡相同，但可以確定的是，由于受維系政府職能正常運(yùn)作的剛性支出①地方政府的剛性支出一般包括一般公共服務(wù)、教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等。規(guī)模的影響，地方政府財(cái)政收入不可能全部都作為債務(wù)償還依據(jù)。假設(shè)地方政府的財(cái)政收入扣除每年的剛性支出以后的余額可全部用來償還債務(wù)，那么當(dāng)其大于到期應(yīng)償還的債務(wù)時(shí)，地方政府就不存在債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)山西省財(cái)政廳統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，2010～2019年山西省剛性支出占財(cái)政收入的比重基本都在90%以上，然而在實(shí)際運(yùn)作中，山西省用于償債的可用資金不僅僅是一般公共預(yù)算收入，還包括政府性基金收入和上級(jí)補(bǔ)助收入。由于政府性基金收入和上級(jí)補(bǔ)助收入等數(shù)據(jù)相對(duì)缺乏，本文分析中使用一般公共預(yù)算收入代替財(cái)政收入，因此償債比例應(yīng)適當(dāng)上調(diào)，綜合上述信息，本文將山西省可用于償還債務(wù)的財(cái)政收入比例確定為20%左右。根據(jù)2020～2022年財(cái)政收入的預(yù)測值可得出此期間可用于償還債務(wù)的財(cái)政收入的預(yù)測值如表6所示。

表6 山西省2020～2022年可用于償還債務(wù)的財(cái)政收入預(yù)測值 單位：億元

（3）計(jì)算可用于償還債務(wù)的財(cái)政收入的增長率和波動(dòng)率

得出2020～2022年可用于償還債務(wù)的財(cái)政收入預(yù)測值后，結(jié)合財(cái)政收入的歷史數(shù)據(jù)代入公式（6）和（7）可計(jì)算出其增長率和波動(dòng)率，如表7所示。［24］

表7 2020～2022年山西省可用于償債的財(cái)政收入波動(dòng)率σ和增長率g

（4）計(jì)算違約距離和違約概率

根據(jù)公式（8）和（9）不難發(fā)現(xiàn)，要想計(jì)算違約距離和違約概率，還需要使用當(dāng)年需償還債務(wù)的本息和，由于2020～2022年到期的債務(wù)本息和數(shù)據(jù)難以預(yù)測，因此本文采取假設(shè)到期債務(wù)與可償還債務(wù)比值的方法設(shè)置20%～90%的測算區(qū)間，通過運(yùn)行Matlab程序計(jì)算違約距離和違約概率。

根據(jù)表8可以看出，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)規(guī)模達(dá)到一定數(shù)額時(shí)，山西省政府債務(wù)存在一定的違約風(fēng)險(xiǎn)。韓立巖（2003）結(jié)合公司信用風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)違約概率的預(yù)警值確定為0.04。從2020年的預(yù)測結(jié)果來看，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)所占比例不超過50%，即當(dāng)期債務(wù)本息和不超過254.805億元時(shí)，債務(wù)逾期違約率幾乎接近于0，理論上不存在違約風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)所占比例超過90%，即當(dāng)期債務(wù)本息和超過458.649億元時(shí)，違約概率較高，明顯超出債務(wù)違約預(yù)警值，利用插值法結(jié)合表8分別測算2020年山西省地方政府債務(wù)占可償還財(cái)政收入的限定比例，結(jié)果如下。

表8 2020～2022年山西省地方政府債務(wù)違約距離DD和違約概率P

2020～2022年山西省地方政府債務(wù)所占比例分別限定為76% 、81%、82.5%時(shí)風(fēng)險(xiǎn)是可控的，此時(shí)違約風(fēng)險(xiǎn)較小，從而測算2020～2022年山西省地方政府債務(wù)規(guī)模限度應(yīng)分別為387.3億元、447.83億元、456.12億元。

四、結(jié)論與建議

本文在對(duì)山西省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)初始識(shí)別的基礎(chǔ)上，根據(jù)1960～2019年山西省GDP與一般公共預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入數(shù)據(jù)，運(yùn)用KWV模型估算出山西省2020～2022年GDP與一般公共預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入數(shù)據(jù)、可用于償還債務(wù)的財(cái)政收入的增長率和波動(dòng)率以及違約距離和違約概率，并以上述數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)測算出2020～2022年山西省地方政府債務(wù)規(guī)模，得出了山西省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)較小的結(jié)論。由于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擁有較大不確定性，故仍需重視對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的防范工作。本文立足山西省實(shí)際情況對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范提出以下四點(diǎn)建議：

（一）完善地方政府財(cái)政體制

1994年分稅制改革以后，中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)矛盾日益凸顯是造成地方政府債務(wù)不斷積累的根本因素。2016年我國全面推行“營改增”，作為地方主體稅種的營業(yè)稅至此退出歷史舞臺(tái)，被增值稅全面取代，這更加劇了地方政府財(cái)力緊張的局面，2020年新冠肺炎疫情這只“黑天鵝”的出現(xiàn)，也讓地方政府財(cái)政體制迎來了進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化的窗口期。因此，為了保證地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的可持續(xù)性，亟需進(jìn)一步完善地方政府相關(guān)財(cái)政體制。首先，應(yīng)合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，明確劃分的界限和原則，建立科學(xué)可靠的央地財(cái)政關(guān)系。其次，山西省要完善地方稅體系構(gòu)建，有效保障地方政府財(cái)力。著力推進(jìn)消費(fèi)稅的改革，“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”①2019年10月9日國務(wù)院發(fā)布的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，從目前的生產(chǎn)進(jìn)口環(huán)節(jié)后移到零售消費(fèi)環(huán)節(jié)，從而將原來屬于中央稅的部分消費(fèi)稅收轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸€(wěn)定的財(cái)政收入，這樣做一方面能穩(wěn)定增加地方稅源，另一方面也有利于引導(dǎo)地方政府之間開展良性競爭，同時(shí)也能促使企業(yè)更加注重提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量來吸引消費(fèi)者，從而推進(jìn)“雙循環(huán)”發(fā)展新格局下經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。［25］最后，山西省要開源節(jié)流，建立節(jié)約型政府。壓縮控制不必要的政府支出，建立科學(xué)透明的政府預(yù)算制度，使政府支出項(xiàng)目在陽光下更加合理化、規(guī)范化，最終擠出可用于償還債務(wù)的財(cái)政收入。

（二）設(shè)立地方政府償債基金

山西省地方政府可以通過設(shè)立償債基金專供政府債務(wù)的償付，實(shí)現(xiàn)專款專用。償債基金的資金可以從一般公共預(yù)算收入、政府性基金以及舉借的每一筆債務(wù)中按照一定的比例進(jìn)行提取，提取的方式可以參照企業(yè)提取法定盈余公積和任意盈余公積的相關(guān)政策規(guī)定來實(shí)行。此外，閑置的償債基金還可以參與投資和市場經(jīng)營，取得收益后繼續(xù)注入償債基金池，從而實(shí)現(xiàn)償債資金來源的穩(wěn)定化和償債基金制度的規(guī)范化。

（三）提高專項(xiàng)債務(wù)使用績效

為了落實(shí)中央政策“讓積極的財(cái)政政策更加積極有為”的要求，各地政府近年都大幅度增加了地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模，意在有力應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情沖擊，把資金重點(diǎn)投向中央政策確定的重點(diǎn)領(lǐng)域，發(fā)揮出補(bǔ)短板、穩(wěn)投資的重要作用，有效增強(qiáng)市場信心，有力拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)。如2020年山西省發(fā)行的H1專項(xiàng)債券，為了使專項(xiàng)債務(wù)更好地發(fā)揮四兩撥千斤的作用，有力地推動(dòng)山西省經(jīng)濟(jì)建設(shè)提質(zhì)增效，必須要提高專項(xiàng)債的使用績效。首先，要加快專項(xiàng)債資金使用進(jìn)度，抓緊落實(shí)已發(fā)行但尚未使用的債券資金投入方向，不能讓資金在國庫中閑置；其次，對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行使用實(shí)行層層監(jiān)督和全方位監(jiān)控，既要對(duì)資金支付進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)管，還要保證能把每一筆資金都真正落到關(guān)鍵、緊要的項(xiàng)目上，提高資金使用績效；再次，要高度重視風(fēng)險(xiǎn)防控，嚴(yán)格專項(xiàng)債券項(xiàng)目合規(guī)性審核，專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的重大項(xiàng)目，融資規(guī)模要保持與項(xiàng)目收益相平衡。［26］

（四）加強(qiáng)地方政府債務(wù)預(yù)算管理

山西省應(yīng)該加強(qiáng)地方政府債務(wù)預(yù)算管理，一方面，要將債務(wù)預(yù)算管理作為財(cái)政預(yù)算中的重要內(nèi)容，根據(jù)歷史數(shù)據(jù)預(yù)測未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和債務(wù)規(guī)模，同時(shí)要完善地方政府債務(wù)預(yù)算報(bào)表體系，合理編制地方政府債務(wù)預(yù)算管理；另一方面，要對(duì)地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的范圍進(jìn)一步界定和明確，使地方政府隱性債務(wù)盡可能全部納入預(yù)算管理。雖然山西省地方政府整體債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)較小，但需特別注意未納入預(yù)算管理中的隱性債務(wù)，切實(shí)避免其給區(qū)域金融安全造成沖擊，防止引發(fā)更大的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。