淺談西方“三讀制”與我國“三審制”

□ 鄭文陽

“三讀制”與“三審制”都是立法審議程序問題。“三讀制”是西方議會審議議案（主要是法案）的一種基本形式，最早起源于英國，后被美國、德國、加拿大、印度等國仿效。法國于大革命后的1791年，制定了第一部憲法，較為完善地規定了“三讀制”，之后在西方國家逐步普及開來。“三讀制”的“讀”是“讀會”的意思，三讀即為讀三次。西方國家審議法案時大多采用“三讀制”。當然，也有一些國家采用“一讀制”，如法國、西班牙、挪威等，采用“二讀制”的國家有荷蘭、希臘、波蘭等。

英國法案分為公法案和私法案兩種，內閣成員和非內閣成員的國會議員均可提出，“一讀”主要是提出法案、宣讀法案名稱，“二讀”是逐條討論法案內容，“三讀”是有針對性地修改完善法案文字[1]。美國法律則規定，只有議員才有權利提出議案，“參議員在全院會議上宣讀議案標題，眾議員議案被列入國會記錄，在傳統上稱為‘一讀’”[2]。提出的法案，通常先交由議院相關委員會進行審理，根據審理情況對審查結果進行表決，如果獲得通過，就將審理報告連同原來的議案與修正案一起，提交參眾兩院進行辯論，由此進入議案的“二讀”階段。“‘二’讀是宣讀法案內容，并進行表決。”[3]參眾兩院經過辯論、表決，無論結果如何，在表決之前宣讀議案標題，稱為“三讀”。而德國的聯邦議院和聯邦參議院的議員、聯邦委員會和聯邦政府均有權提出法案，但實際上大多數的法案都是由聯邦政府提出來的。

我國立法審議實行的是“三審制”，即審議法律草案一般須經三次常委會審議才能付諸表決。一審，全體常委會委員聽取提出議案單位對草案的必要性、主要問題、理由等作說明，進行初步的總體審議。二審，經過兩個月或更長時間，常委會委員們圍繞法律委員會提出的審議稿，就草案的重點、難點和意見分歧等進行深入審議。因為在此期間，法律委員會通過向全社會公開征求意見、召開各種調研和座談會、綜合各方意見等方式，提出進一步的審議稿。二審是草案的主要審議階段，耗時較長，討論較深，有時還需召開聯組會議進行辯論。三審，則是又隔兩個月或更長時間，由法律委員會對二審當中委員們提出來的意見作進一步研究，根據多數委員以及各方意見，提出修改過的表決稿，同時提出審議結果報告。三審依然有可能就某個問題展開辯論，在此基礎上再作進一步審議，倘若意見較為統一就付表決。表決一般是總體表決，以全體委員組成人員過半數通過。

比較分析西方“三讀制”與我國“三審制”，西方“三讀制”是在多黨制、利益多元化的背景下達成的結果，而我國“三審制”是在黨的領導下多黨合作、總目標一致、具體意見有爭論的背景下形成的。兩者的共同點都是立法審議程序，都有審議辯論，其作用均有助于提高立法的科學性、規范性和質量，而主要區別點則在于：

第一，法律案提出的主體不同。我國有權向全國人大提出法律案的主體有：代表大會主席團；全國人大常委會、國務院、中央軍委、最高法、最高檢和全國人大各專門委員會；一個代表團或三十名以上的代表聯名。而西方國家有權提出法案的主體本身就存在較大差異，如美國的兩院議員，英國的內閣成員與非內閣成員的國會議員，法國的內閣總理和國會議員，德國的國會兩院議員、委員會及政府等等，均有權提出法案。

第二，審議程序不同。首先是審議主體有差別。西方法律案“三讀”一般是在議會全體會議上進行，我國立法因分代表大會立法和常委會立法，其審議程序略有差別，常委會立法的“三審”程序是分別在三次常委會會議上進行。其次是每次審議的內容不同，這個差別較大，從前面的梳理便可看出，這里不再贅述。再次是審議的時間要求不同。西方各國議會一般對“三讀”的發言、辯論時間等都有一定的限制性規定，而我國未做嚴格限制，一般來說要經過半年三次常委會審議才能付諸表決。實踐中，一些法律修正案由于意見分歧不大，可能兩審就付表決，而新制定的法律，至少要過“三審”，有些意見分歧過大的，被擱置數月甚至跨年的也是存在的，如2006年的《物權法》，前后開了八次常委會才付表決。

我國立法審議程序有兩個要點，一是上文提到的“三審制”，還有一個是統一審議。與西方國家相較，統一審議是我國立法審議程序的特色。我國“三審制”中后兩次審議，法律委員會起的作用較為突出，二審時需由法律委員會綜合各方意見，提出進一步審議的修改稿，三審時再由法律委員會綜合各方意見，提出審議結果報告和表決稿。統一審議是一個各方審議意見不斷集中的過程，法律委員會在立法審議過程中發揮了兩個積極性，一是法律委員會“統”的積極性，將全國人大其他各專門委員會的意見綜合起來；二是發揮了其他專門委員會“專”的優勢。

注釋：

[1]楊臨宏：《立法學原理、程序、制度與技術》，中國社會科學出版社2020年版，第109頁。

[2]張瀝丹：《“兩會機制”與“兩院制”的比較研究》，載《法制與社會》2010年第25期。

[3]張根大、方德明、祁九如：《立法學總論》，法律出版社1991年版，第248頁。