基于平臺經濟特性的監管策略分析

陳愛貞 李欣儒

平臺經濟不僅已經滲透到經濟生活的各個方面，也在全面影響和沖擊著傳統產業。近年來，平臺經濟壟斷、損害消費者權益、安全等問題愈發突出，面臨監管難題。平臺經濟內生于傳統經濟，但其特定的要素特性、技術特性、市場結構等，使得其市場擴張和市場競爭等行為不同于傳統經濟。為此，亟需基于其發展特性來思考合適的監管策略。

一、平臺經濟的發展特性

平臺經濟是平臺企業以數據采集和傳輸系統、發達的算力和功能強大的數據處理算法為基礎，為產品和服務的跨地區和跨品類交易提供一般性的數字場所，以及提供全球化數字社交的媒介設施等，從而促進社會生產與再生產過程順利進行；同時，通過跨時空跨國界跨部門地集成生產、分配、交換與消費活動的信息，不斷催生出新商業模式或新業態。平臺經濟中，平臺企業借助新信息技術，對傳統經濟的各行業運行的生態體系進行重構，一方面通過重新組織、協調、配置傳統經濟的資源要素提升生產效率，另一方面通過形成、極大利用新的生產要素——大數據的潛在生產力為傳統經濟帶來新的發展動力。因此，平臺經濟的發展依托于傳統經濟，但又通過引入新的生產要素與運行機制而重塑傳統產業，帶來新的發展機會和不確定性。平臺經濟的監管難題與其發展特性有直接的關系。

（一）平臺經濟對傳統經濟有較強支配力

在傳統經濟的生產、分配、交換與消費環節，發展出了不同類型的平臺，如生產領域的工業物聯網平臺，流通領域的電子商務交易平臺、物流平臺，金融服務領域的貨幣支付平臺，交換、消費領域的搜索引擎平臺、社交平臺等，這些平臺不但極大地便利了信息傳遞，減少市場信息不對稱，而且還能利用大數據形成新的定價機制和交易保障機制，引導甚至決定產品及信息生產與交換的走向，改變不少傳統產品和服務的性質。由此，平臺經濟的發展，在促進傳統產業發展的同時，也增強了平臺企業對傳統經濟的生產、分配、交換與消費環節的主導與支配。

（二）平臺經濟對傳統產業的影響不確定

雖然平臺企業通常并不直接參與物質資料生產過程，而是需要依賴傳統經濟的企業來完成價值增殖的循環，但控制了生產與交換所必需的數字化基礎設施和數據潛在生產力的平臺企業，一方面會利用其提供各層面規則和交易場所的優勢地位，與不斷衍生發展出的提供基礎算力和數據存儲的、提供各類型開發工具的和提供實際應用軟件的各類平臺企業及各種投資方，建立起技術層面和股權層面相互依賴的緊密關系；另一方面吸引不同領域的更多企業與這些平臺企業形成各種經濟聯系，從而在推動傳統產業數字化和數字產業化的過程中，使傳統經濟中原來建立的基于產業鏈供應鏈的科層結構逐漸被網絡式的動態的嵌套型層級結構所淹沒，導致傳統經濟的企業間的生產關系和生產方式發生改變，這給傳統產業帶來新的發展機會的同時也帶來了不確定性。

（三）市場擴張動機強

傳統經濟是以資本、勞動、土地“薩伊三要素”為主要投入品，基于流程進行資源配置。由于這些資源的稀缺性，傳統企業一般會把資源集中于特定環節，著力于在特定市場形成一定的市場勢力，以擴大市場份額來提升市場競爭力。平臺企業是基于新信息技術以大數據為主要資源要素，具有無形信息服務產品可以無限復制和基于一次的數據搜集和分析就可以實現無數次跨時空、跨國界和跨部門零成本使用的特征，數據的這種潛在使用價值或潛在生產力決定了非生產性平臺可觸及社會經濟各領域，因此具有極強的跨界延伸、經營的動機，以增強跨區域、跨行業的溢出效應和網絡效應來獲取更多利潤。

（四）具有內在驅動的壟斷傾向

由于傳統經濟中多數產品間和區域間的市場邊界比較清晰，在特定市場中占據較大市場份額的企業往往需要支付額外的成本，也能擁有一定的壟斷地位和壟斷勢力，因此，獲取壟斷利潤往往是傳統企業占據壟斷地位的主要驅動力。平臺的虛擬性、網絡外部性和開放共享性既能吸引大量供給者接入平臺，又能同時整合大眾消費者和個性化、小批量商品需求者，進而由供給方的集聚效應和需求方的市場規模效應帶來“滾雪球”般的“互吸效應”，進而增強價格優勢、品牌效應等，使得平臺企業具有極強的頭部效應。可以說，平臺企業的天然壟斷傾向是基于技術特性的內在驅動。

（五）特定市場結構下市場勢力較大但壟斷行為受限

一般來說，傳統企業的壟斷行為是主要利用市場勢力，對消費者提高價格、對競爭者實施排斥性的反競爭行為。在傳統經濟的特定產品或特定區域一旦形成了寡頭壟斷市場結構，隨著反壟斷與管制法規趨嚴，寡頭企業間通過串謀來抬高產品價格的難度增大；隨著產品市場競爭國際化，寡頭企業通過抬高進入壁壘、掠奪性定價來排斥潛在競爭者的能力下降。平臺經濟中的壟斷行為，平臺企業一方面可能利用其頭部企業地位，對其他平臺企業構筑進入壁壘，另一方面可能借助平臺管理者和仲裁者雙重身份對供給者（非平臺企業）實施有選擇性的開放；此外，還有平臺經濟中的供給者（非平臺企業）可能利用大數據優勢，對消費者進行價格歧視、降低產品或服務的性價比。可以說，相比于傳統經濟的單邊市場，平臺經濟的雙邊或多邊市場結構所帶來的交叉網絡外部性和需求互補性，一定程度上限制了平臺企業利用市場勢力進行壟斷定價的能力，但由于平臺數據價值化，使得非生產性平臺更受資本青睞，金融資本與技術資本對相關平臺的控制可能增強平臺企業的壟斷勢力。

（六）并購可能帶來較強的壟斷效應

一般來說，當一個企業被另一個大企業并購后，其同業內的競爭對手也被并購的可能性增大，在傳統經濟中這會增大其同業內的競爭對手的市場價值，從而吸引風險投資或者創投基金等資本，并由于并購價格足以補償創新成本而激勵其創新；而在平臺經濟中這會驅使“被并購的可能性增大”的平臺的用戶提前轉換平臺，增大了該平臺“價值歸零”的風險。一些研究對巨頭數字平臺（臉書和谷歌）對新平臺的并購分析發現，這會在相關領域創造一個“殺戮地帶”（kill zone），現存平臺并購新平臺后，與被并購的新平臺類似的其他平臺所能獲得的風險融資大幅下降，從而使得其市場份額和并購價格急劇下降，這意味著一些平臺企業可以通過并購實現“贏者通吃”。

二、對平臺經濟的監管建議

當前，全球范圍內正掀起一股對巨型平臺企業的反壟斷與監管浪潮。2020年中央經濟工作會議把強化反壟斷作為2021年經濟工作的重要任務之一。2022年十三屆全國人大常委會第三十五次會議表決通過了全國人大常委會關于修改《中華人民共和國反壟斷法》的決定，新修訂的反壟斷法指出，要進一步明確反壟斷相關制度在平臺經濟領域的具體適用規則。實際上，對平臺經濟的監管，除了涉及壟斷問題外，還有安全問題、全球競爭問題等，而且壟斷行為并不僅僅來自平臺企業，平臺經濟內的非平臺企業也可能實施損害消費者權益的反競爭行為。

（一）對平臺經濟的監管目標是促進創新發展而不是收緊管住

作為創新創業“主戰場”的平臺經濟，企業發展初期往往規模小、風險高、利潤低甚至長期虧損，但一旦跨過用戶“臨界點”就將步入正反饋階段，并在大數據和技術特性的內在驅動下呈現指數級增長態勢。需要看到的是，就規模而言，與世界數字經濟大國、強國相比，我國數字經濟規模還有較大發展空間，當前我國數字經濟市場集中于民生領域，生產性平臺如工業物聯網發展較為滯后。尤其在貿易快速發展的背景下，更要借助平臺經濟發展推動技術和產業變革朝著信息化、數字化、智能化方向加速演進。因此，基于我國發展現狀，不能盲目學習他國反壟斷經驗，也不能以個別領域少數平臺巨頭的發展問題來類推整個平臺經濟，監管的目標應該是在保護市場公平競爭和維護消費者利益的基礎上，促進數字經濟和我國產業創新發展。

（二）根據不同平臺的問題進行分類監管

實際上，我國大部分平臺行業的競爭比較激烈，如物流、在線教育、金融科技、數字媒體、本地生活等領域的平臺數量都超過20家，這些平臺企業在特定區域還面臨線下企業的競爭。可以說，數據獨占和算法壟斷是平臺企業的優勢所在，也是其壟斷地位的重要來源，近年來，英國和歐盟都開始強調數據可攜帶性，推動數據可攜帶性、數據互操作性、數據開放性，已經成為各國著力解決數據壟斷問題的重要措施；增強平臺算法的透明性，強化算法應用的可驗證、可解釋、可追責，也已經成為各國治理平臺算法的重要舉措。為此，“數據濫用”應該成為監管的重點。具體來看，不同的市場領域平臺經濟存在的問題并不一樣，有的是壟斷問題，有的是資本無序擴張問題，有的是不正當競爭問題，有的是隱私泄露問題，有的是安全問題，需要對不同平臺領域進行有效評估，根據不同平臺性質和不同問題進行分類監管。相比于歐美等國家，我國有較多的行業管制，可用的監管措施比較多。

（三）從國際競爭角度考慮平臺巨頭的反壟斷規制

2021年2月7日發布的《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》明確了，評估平臺經濟領域經營者集中的競爭影響和認定或者推定經營者具有市場支配地位的考量因素。這除了需要考慮平臺企業的天然壟斷傾向是基于技術特性的內生驅動，還需要從國際競爭角度來考慮平臺巨頭的反壟斷。從發達國家的平臺企業發展歷程來看，美國相對寬松的管制環境，培育了大量有極強國際競爭力的跨國平臺巨頭；而市場規模相當的歐盟由于過于嚴格的管制，限制了平臺經濟的發展。近年來，歐美國家對平臺巨頭的反壟斷管制趨嚴，主要針對其壟斷行為與可能削弱競爭對手創新的并購行為，而不是針對其壟斷地位。技術創新驅動平臺經濟快速發展的同時，平臺企業國際競爭也日趨激烈，一些平臺企業的壟斷行為到底是否有利于競爭與創新和不利于社會福利，變得更為復雜，需要基于全球競爭視角來判定。

（四）對平臺企業的并購管制需要考慮平臺的異質性

技術創新突飛猛進與大數據趨于零的邊際成本驅動下的跨界發展，是互聯網領域并購行為增多的主要原因，2020年10月美國國會發布的《數字市場的競爭調查》和2021年1月14日德國聯邦議院通過的《反對限制競爭法》數字化法案，都強調了平臺企業的并購監管。進一步分析發現，歐美國家近年來對平臺企業的反壟斷主要涉及高技術領域，反壟斷考量的不是市場結構而是并購對競爭對手及其創新的影響。平臺企業并購的影響，除了壟斷負效應還有網絡正效應，而不同的平臺特性（行業、市場規模、消費者對多平臺的偏好、消費者數量比供給者數量的差異等）會影響平臺企業并購的影響效應。