歐盟碳邊境調節機制的影響及對策研究

周禛 張厚明

多年來，歐盟探索各項降碳措施擬達到讓生產國實質性承擔減排義務的目的，促使世界各國更加積極地提出應對氣候變化的目標。在此背景下，歐盟提出的碳邊境調節機制成為中歐氣候和貿易合作的熱點議題。碳邊境調節機制作為一種區別于關稅的貿易調整制度，已經逐步演化為政治經濟手段，實質上是一種新型貿易壁壘[1]。歐盟是我國第二大貿易伙伴，我國碳密集產業將在歐盟市場遭遇一定程度的擠壓。我國在譴責歐盟違反WTO規則的同時，也應更加積極主動地深度參與全球綠色低碳治理，完善國內政策體系，加快國內碳市場建設，力爭減小碳邊境調節機制對我國經濟的不利影響。

一、歐盟碳邊境調節機制的主要背景

碳邊境調節機制是指某一國家或地區為避免碳泄漏和保護本國或地區企業競爭力，對來自其他國家、地區的產品所施加的與其碳排放相關的調節措施。碳邊境調節機制下進口商需以碳差價（碳交易機制下碳價格與生產商在原產國已經支付的碳價格之差）為基準為進口商品負擔碳費。歐盟有關碳關稅的提議由來已久，但由于貿易伙伴國反對、國際組織規則限制、操作層面存在難度等原因一直未能正式實施。

近年來，世界經濟走向低迷，歐盟面臨巨大的財政壓力和碳減排壓力，因此著力推動碳邊境調節機制的實施。2019年底，歐盟在《歐洲綠色新政》中將碳邊境調節機制作為歐盟實現碳中和目標的關鍵政策，提出先對部分行業采取措施，再逐漸向其他行業擴展，主要目的是避免由于各國氣候雄心不同引起的碳泄漏問題；2021年3月，歐洲議會通過了設立碳邊境調節機制的決議，盡管該決議不具有強制性法律效力，但這是碳邊境調節機制邁入立法程序的重要一步；2021年7月，歐盟委員會發布立法議案，明確了碳邊境調節機制的覆蓋范圍、具體模式、進口商品隱含碳排放量的計算標準等內容，議案中將水泥、鋼鐵、電力、鋁和化肥作為首批納入的行業，并設置了2023年開始的三年過渡期；2021年11月，歐洲議會國際貿易委員會公開了該議案的修正意見稿，與之前一版相比，過渡期條款結束日期與征費條款的生效日期均被提前一年；2022年3月，歐洲理事會通過了碳邊境調節機制方案，又向立法推進了重要一步。若后續歐洲議會順利通過該方案，歐盟碳邊境調節機制將完成立法并正式實施。

歐盟的碳邊境調節機制是一種單邊貿易措施，雖然歐盟堅稱該措施的目的是為了防止碳泄漏，但其與世界貿易組織規則存在沖突，也難以遵循共同但有區別責任原則，對正在進行的《巴黎協定》下市場化減排機制的實施也是一種干擾，因此其合法性常受到質疑[2]。在此情況下，歐盟仍然加速推動碳邊境調節機制的實施，主要有三大意圖：一是規避《巴黎協定》履約要求，維護自身利益。歐盟認為現有氣候約定導致其相較于其它經濟體不再具有成本競爭優勢，同時增加了歐盟外的碳泄漏風險，推行碳邊境調節機制可降低歐盟國家在國際貿易中遭受的“不公平”競爭[3]。二是刺激本國經濟復蘇和產業升級。碳邊境調節機制不僅能夠通過新增稅源緩解歐盟國家財政緊張，還能立竿見影地減少碳排放密集型產品進口，鼓勵本國企業低碳技術創新，依托新技術、新能源和綠色基礎設施投資帶動經濟增長。三是以責任名義構筑貿易壁壘。碳邊境調節機制借對碳減排不力的發展中國家進行責任監督之名，行貿易保護主義之實。

二、歐盟碳邊境調節機制的制度安排與各方立場

目前，歐盟擬實施的碳邊境調節機制的碳費征收對象主要為進口國的高碳排放產品，已初步明確覆蓋范圍、排除機制、核算體系、實施步驟等要素。

（一）覆蓋范圍

歐洲議會最早建議將碳費征收范圍覆蓋適用于歐盟排放交易機制（EU-ETS）的所有產品，但2021年7月公布的提案中范圍大幅縮小，僅涵蓋水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁五個行業，其排放總量約占歐盟總排放量的40%。未來碳費征收范圍存在變數，不排除擴大至所有進口中間產品和最終產品的可能。

（二）排除機制

歐盟碳邊境調節機制提出了較為嚴格的豁免條件，只對充分融入EU-ETS的非歐盟國家，或與歐盟建立了碳市場掛鉤的國家進行一定的豁免。目前冰島、列支敦士登、挪威、瑞士和5個歐盟海外領地已確定被豁免，而最不發達國家和小島嶼發展中國家未被給予特殊待遇[4]。未來豁免國家名單將進行動態調整，或成為歐盟與其他國家博弈籌碼。

（三）核算體系

歐盟碳邊境調節機制覆蓋產品的碳費等于該產品的隱含碳排放量乘以出口國與歐盟之間的碳差價。提案的立法說明中明確歐盟碳邊境調節機制將最終覆蓋二氧化碳的直接排放和間接排放，現階段僅對直接排放收費，對間接排放暫不收費但需報告排放量。未來有可能將間接排放納入歐盟碳邊境調節機制的碳費征收范圍。

（四）實施步驟

歐盟碳邊境調節機制將分兩階段實施：2023年至2025年為三年過渡期，碳邊境調節機制覆蓋產品的進口商需要向相應的歐盟成員國主管部門提出申請，獲得“授權申報人”的身份。在過渡期內，申報人僅按年提交碳排放報告；2026年正式實施后，進口商需要根據其進口產品的碳排放量購買相應數量的碳邊境調節證書。

（五）各方立場

歐盟積極推進碳邊境調解機制的實施引起了各方的重視。WTO對碳邊境調節機制的態度較為模糊，建議在實施碳邊境調節機制的目的、對他國的影響、實際效果及其他替代方案等方面進一步評估；俄羅斯、委內瑞拉、土耳其、智利、南非等國家在格拉斯哥氣候大會上明確反對實施碳邊境調節機制等單邊措施；印度、新加坡等國家態度尚不明確[5]。

三、歐盟碳邊境調節機制影響與預判

在全球碳達峰、碳中和的背景下，歐盟碳邊境調節機制作為一種新型碳減排手段，將推動加速全球碳減排和貿易結構調整，開啟新一輪綠色產業競爭。2021年，歐盟是我國第二大貿易伙伴，我對歐出口排名靠前的工業品品類主要集中在機械設備、紡織服裝、雜項制品、化工制品、賤金屬及制品等。雖然現階段方案中歐盟碳邊境調節機制覆蓋的產業范圍與我主要對歐出口產業重疊較少，短期對我國出口貿易和產業發展影響有限，但考慮到未來或擴大碳邊境調節機制的覆蓋范圍，同時我國較歐盟的低碳技術存在一定差距，碳市場尚處于起步階段，且西方國家跟進效仿聯合沖擊我制造業的壓力較大，因此其長期影響不容小覷。

（一）鋼鐵、鋁材及其下游行業產品價格優勢受擠壓

按照歐盟碳邊境調解機制方案覆蓋產品統計，我國對歐出口主要集中在鋼鐵產品和鋁產品。雖然近年來鋼材產品受歐盟反傾銷制裁影響，對歐出口總量有一定減少，但仍維持在較大規模。另外，我國向歐盟出口較多的機械產品、交通運輸設備等是鋼材和鋁材的延伸品，一旦碳邊境調節機制覆蓋相關產業，將大幅增加相關產品出口成本，使其在歐盟市場的競爭力大幅受損，部分企業可能因不具備價格競爭優勢而失去市場份額，甚至退出歐洲市場。

（二）對歐出口不確定性風險逐步增加

按照當前我國對歐出口的鋼鐵、水泥、化肥和鋁產品貿易額統計，相關產品占我國對歐出口總額比重較小（不足2%），現階段方案對我國出口歐盟貿易額影響有限。但由于歐盟碳邊境調節機制預留了兩方面的政策空間，我國將面臨較大的對歐出口不確定性風險：一是覆蓋行業范圍將可能擴大至歐盟碳市場覆蓋的全部行業，將涉及我國對歐出口主要產品；二是進口產品隱含碳排放量的核算范圍可能進一步擴大，若將電力等間接排放納入，將對我國以火力發電為主的產業造成較大沖擊。可見，碳邊境調節機制將大幅度擠壓我國相關企業出口空間、增加我國出口產品成本，影響我國企業開拓國際市場。

（三）碳價不對等導致我國碳交易市場持續大幅波動

碳邊境調節機制是建立在碳交易市場基礎上的調控措施，其價格形成機制與碳交易市場掛鉤。2021年7月，我國碳交易市場正式啟動，覆蓋范圍包括2000余家電力碳排企業，但尚沒有把鋼鐵、水泥等高碳行業納入交易系統。與此同時，我國與歐盟碳市場交易價格和價格形成機制之間存在不對等。根據上海環境能源交易所數據顯示，我國碳交易市場啟動以來，截至2022年10月末累計成交量達1.96億噸，平均成交價人民幣58元/噸，而相同時間段的歐盟碳排放配額結算價平均為68歐元/噸，在碳價水平相差較大的背景下，向歐盟出口商在國內繳納碳減排成本后，企業仍然需要通過購買碳邊境調節機制證書完成國際貿易，最終會通過負反饋影響我國的碳交易市場價格，造成我國碳交易市場的持續大幅波動。

（四）開啟新一輪綠色產業和低碳技術競爭

碳邊境調整機制作為歐盟政策工具箱中的重要舉措，體現了歐盟通過發展綠色經濟克服后疫情時代經濟危機的決心。在各國相繼提出碳達峰、碳中和的背景下，未來碳要素將成為影響國際貿易競爭優勢的重要因素，低碳技術和商品將成為一國國際貿易的核心競爭力。可以預見，各國將圍繞綠色低碳開啟新一輪的產業和技術競爭，搶先布局低碳基礎設施、新能源交通運輸、新型儲能供能裝備、綠色建筑等產業，推動技術革新和產業升級。若西方國家就歐盟碳邊境調節機制達成一致并跟進效仿，我制造業綠色低碳轉型將承受較大壓力。

四、對策建議

（一）深度參與全球低碳治理，加強與歐盟雙邊的磋商協調

一方面，繼續推動WTO框架下的國際碳交易機制談判，促進各國和地區在平等協商基礎上進行能力建設合作。加大在規則協調、爭端解決、支持性機制等方面溝通，并建立信息通報等不同形式的制度化溝通渠道，以推進機制間對話，使互補型機制在執行層面相互扶持，提高國際碳交易機制間的協同程度。爭取在全球范圍內推行更利于我國的“消費地”認定標準。另一方面，加強與歐盟雙邊談判。探索我國與歐盟的碳市場掛鉤模式，推動建立碳排放雙方互認機制，爭取一定程度的豁免權限。需要注意的是，歐盟推進碳邊境調節機制，其規則必然有利于歐盟，難以考慮我國等發展中國家權益，我國在與歐盟辯論、對話具體實施規則的過程中容易陷入歐盟引導的話題設置和對話邏輯。因此，我國應主動引導話題設置，考慮跳出氣候治理領域尋找貿易平衡點。例如，重啟中歐投資協定談判，中歐貿易協定談判，推動建立更優惠的投資和貿易協議，在一定程度上抵消碳邊境調節機制的不利影響。

（二）推進全國碳排放權交易市場建設

碳交易市場是推動實現最低成本減排的有效工具，在全國碳市場建設中，堅持充分發揮市場配置資源的決定性作用，建立兼具國際性、靈活性和有效性的碳定價機制，探索研究中歐碳市場鏈接方案。根據碳邊境調節機制規則調整完善我國碳定價體系，避免因間接碳排放成本無法精準核算等問題導致企業出口被雙重收費。同時，加快完善國內碳排放交易相關立法和政策體系，確定減排總量配額分配交易規則、市場調節機制、監管體系和履約懲戒制度等事項，加速推動將鋼鐵、電解鋁、石化、化工等行業納入全國碳排放交易市場，進一步優化完善碳排放核算體系，建立各行業碳排放數據核查信息庫。強化政府對碳交易及相關活動的全流程監管，為全國碳市場順利運行保駕護航。構建以全國碳市場為核心、試點碳市場和溫室氣體自愿減排交易市場為補充的多層次碳排放交易體系，降低企業進入碳市場交易門檻。建設碳交易機制的基礎設施和第三方機構，加強人才培養和人員培訓，通過專業的第三方機構為企業提供碳排放統計與核算支持，提高我國企業應對碳邊境調解機制的能力。

（三）發掘國際低碳科技創新合作新機遇

為應對新一輪綠色產業和低碳技術競爭，我應加強低碳技術國際合作，以“一帶一路”倡議為契機，深化與沿線國家和地區在電力、交通、建筑、化工等產業的減碳技術合作，在核能、太陽能、風能、生物質能等可再生能源領域的無碳技術合作，以及在生物固碳、碳捕集利用與封存等負碳技術合作，充分發揮低碳技術的根本支撐作用。另外，可結合我國“雙碳”目標，加快產業與能源結構轉型，依托新一代信息技術、新能源、新材料，布局綠色基建、智慧能源、智能交通、新型儲能供能裝備、大型環保及資源綜合利用裝備等戰略新興產業。明確減排行業，分解減排目標，采取漸進式減排措施，以目標為導向制定產業調整政策，將減少碳排放的源頭治理和增加碳吸收的末端治理相結合。通過大數據、互聯網、人工智能與制造業的深度融合，提高對碳排放和碳成本的評估和核算，加強精準控碳。同時，加大培養綠色低碳場景，引導國內綠色產品消費升級。

（四）加大財稅金融支持力度

首先，繼續推動降低制造業增值稅稅率和企業所得稅稅率，為工業綠色化轉型發展提供穩健寬松的政策環境。其次，加大綠色產品政府采購力度，探索構建綠色制造產品政府采購目錄，將設計、生產、使用、回收等全周期綠色要求嵌入綠色認證體系。再次，加大金融支持工業綠色發展力度，建立完善支持工業綠色發展的專項財稅金融政策，從而緩解綠色新興產業融資難的困境，給予綠色產業發展積極鼓勵。在深入一線探索調研的基礎上完善綠色金融標準和轉型金融標準體系，建立工業綠色發展指導目錄和項目庫，明確綠色投資方向，精準、有效地為綠色低碳項目融資提供資金保障。

■ 蒼翠欲滴 張涵/攝