基于市場主體全生命周期的煙草專賣信用監管模式研究與應用

王瑋 王煒

摘要：信用監管作為深入推進“放管服”改革的重要抓手，對于促進市場主體守法誠信經營、維護市場秩序、維護誠信社會環境發揮著重要作用。本文圍繞事前、事中、事后三個監管環節，分析當前煙草專賣市場監管工作存在的現實問題，提出建立覆蓋市場主體全生命周期的事前、事中、事后信用監管機制是推動監管方式升級的重要手段，并結合煙草行業內外信用監管實踐經驗，提出總體思路，在模式構建的體系架構、數據鏈條、機制建設和大數據分析應用方面提出了具體建議。

關鍵詞：煙草專賣;全生命周期;市場監管

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.04.040

近年來，黨中央、國務院把社會信用體系建設擺到了前所未有的高度，做出一系列重大決策部署。信用監管作為深化“放管服”改革的重要手段，在彌補監管缺位、防范交易風險和加強后續監管、分類監管和聯動監管等方面具有重要作用。按照黨中央、國務院工作部署，煙草行業提出要建立以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以信用監管為基礎、以重點監管為補充的新型監管機制，推動監管方式改革創新。

1煙草市場監管工作面對的現實問題

1.1事前監管措施與簡政放權的要求沒有完全不匹配

“放管服”改革是一件利企便民的好事，但是，簡政放權不是放松監管，而是要實現精準監管。對于煙草行業而言，行政許可申請材料的大幅簡化，在一定程度上容易造成實質審查難以發現問題，特別是個別市場主體守法經營意識仍比較淡薄，甚至之前存在涉煙違法行為，辦理煙草專賣零售許可證只是為了更便于購進卷煙從事非法經營活動。總體看來，事前監管措施無法完全匹配“放管服”的工作要求，“寬進”和“嚴管”缺少更加有效的銜接。

1.2事中監管存在制約瓶頸

煙草專賣行政主管部門與行業外其他監管部門的監管信息未實現互聯互通，監管方式比較單一，執法效率較低，執法成本較高。具體包括以下兩個方面：

一是由于信息不對稱，各級煙草專賣行政主管部門無法掌握零售戶在其他領域影響煙草行政許可的相關信息，容易造成監管盲區，如被市場監督管理部門吊銷營業執照，發生卷煙零售戶經營資格喪失的情況。

二是風險難識別，稽查人員主要使用APCD工作法開展市場檢查，但因數據分析維度較少，影響監管精準性，容易產生“眉毛胡子一把抓”問題，監管針對性、時效性需要進一步提升。

1.3違法成本低造成事后環節監管效果難鞏固

對于部分涉煙行政違法當事人而言，由于違法成本較低，行政處罰難以發揮約束作用，加之煙草行政處罰信息目前主要應用在行業內部，還未形成全社會共同監督的工作格局。同時，對于部分違反煙草專賣法等法律法規的涉煙違法違規行為，煙草專賣行政主管部門還缺少有效的監管和制約手段，僅僅依靠經營者的行業自律難以實現監管目標。

綜合看來，煙草專賣市場監管工作中，還存在市場監管方式比較單一，監管措施針對性不強、執法成本較高等問題。因此，建立覆蓋市場主體全生命周期的事前、事中、事后監管機制，可以有效推動監管方式升級，提高監管的有效性和針對性，提高煙草專賣市場監管質量。

2信用監管機制的實踐基礎

基于信用信息開展市場主體的精準監管，是具有中國特色社會信用體系建設的重要內容。2015年在簡政放權、放寬市場準入的新形勢下，國務院提出要建立以信用為核心的新型市場監管機制。2016年，國務院印發《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，標志著信用監管機制建設邁出重要的一步。2018年，國辦印發《全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工方案的通知》，明確要健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，進一步深化了信用監管的內涵。2019年，國務院印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》，提出了信用監管的整體架構，標志著全國范圍內的信用監管機制構建全面啟動。

依據國家相關指導意見，各地、各領域、各行業陸續開展以信用為基礎的監管模式研究與應用，取得顯著成效。例如稅收領域，建立納稅信用評價制度，通過運用納稅信用評價結果，對納稅人進行分類分級和差異化的監管與服務，實現對守信納稅人無事不擾、失信者付代價增壓力。除建立行業信用監管機制外，各地也在探索構建以社會信用體系建設牽頭部門、市場監管部門為主體的信用監管機制，例如山東省委、省政府出臺了《差異化監管流程再造實施方案》，提出健全完善以信用為基礎的精準監管，以承諾為基礎的全生命周期監管。

在全國推進信用體系建設這一背景下，國家煙草專賣局探索建立以信用為基礎的新型監管機制，各級煙草專賣局也陸續開展以信用為基礎的監管模式研究與應用。青島市煙草專賣局開展了與社會信用互聯互通的“112”煙草專賣信用體系建設工作，積極探索煙草專賣信用監管的有效途徑。

3基于市場主體全生命周期的煙草專賣信用監管模式的思考

3.1基于市場主體全生命周期的煙草專賣信用監管模式的總體思路

為更好地落實“放管服”改革工作要求，在做好簡便服務、簡化審批、簡政放權的基礎上，更好的管理市場，促進市場有序發展，應在市場準入、市場監管、后續監管方面實現精準、高效，建立貫穿市場主體事前、事中、事后的全生命周期的信用監管模式非常有必要。這一監管機制的建立，以實現煙草專賣行業與其他行業信用信息全面互通、監管措施聯動共享為前提，實現監管全過程、全流程的緊密銜接，運用“互聯網+”、大數據技術，以信用為基礎推動監管方式創新、流程優化、資源整合，構建“縱橫聯動、信息融合、智慧高效”的全生命周期信用監管體系，實現信用承諾、信用評價、動態風險管理、分級分類監管、“雙隨機、一公開”監管、聯合獎懲、大數據決策分析等聯動，精準靶向式監管，全面提升煙草專賣市場監管質效。

3.2建立基于市場主體全生命周期的煙草專賣信用監管模式的建議

（1）明確信用監管模式的體系架構。要將煙草專賣信用監管工作納入全社會信用體系的統籌設計和實施過程，與政府信用體系建設牽頭部門、協同配合部門加強頂層設計，圍繞事前、事中、事后三大監管環節，細化完善機制設計，統籌考慮系統建設和數據共享，為基于市場主體全生命周期的煙草專賣信用監管模式提供具體、可行的路線圖。

（2）明確貫穿市場主體全生命周期的數據鏈條。牢牢把握信用信息在監管過程中的基礎性作用，一是明確信用信息歸集標準，確定失信信息范疇及評價標準，對社會信用和煙草信用進行同步歸集;二是明確信用信息應用標準，將信用信息應用于信用風險預警、信用監管及評價全過程;三是明確信用信息共享標準，按需共享行政許可和行政處罰信息，發揮協同效應;四是明確信用權益保護標準，建立信用修復和異議處理渠道，加強信用信息安全防護，充分保護市場主體的合法權益。

（3）建立貫穿市場主體全生命周期的監管機制。逐步建立跨單位、跨部門、跨行業的信用監管機制，形成行政性、市場性、行業性等監管措施多管齊下的工作格局。在行業內，全面建立主體信用檔案，綜合信用風險和信用等級，采取差異化監管措施，實施信用獎懲，全面構建以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以信用監管為基礎、以重點監管為補充的新型監管機制，發揮信用效應。在行業外，建立信用協同監管工作機制，以信用信息共享為基礎，精準實施協同監管，使違法失信者處處受限，充分發揮信用監管協同效應;在事前環節，強化市場準入信用狀況審查，探索開展一站式誠信教育;在事中環節，綜合雙方信用相關信息，實施差異化監管，探索開展“雙隨機、一公開”聯合檢查工作;在事后環節，依據失信問題、法律及政策依據，采取相應的監管及懲戒措施。

（4）推進市場主體信用大數據分析應用。完善信用監管相關信息系統建設，依托政府公共信用信息交換和共享平臺，積極推進信用數據對接，實現煙草專賣信用數據與社會信用數據的自動歸集與共享。通過大量數據計算、應用、反饋，不斷提升數據模型精準性，為確定檢查對象提供有效依據。通過完善監管數據采集、社會信用共享標準，提升系統自動化水平，減少人工參與，提高分析效率。

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作者簡介：王瑋（1983-），碩士，中級QC診斷師，研究方向：企業管理;王煒（1978-），碩士，中級經濟師，研究方向：憲法學與行政法。