基于PDCA循環的基層食品安全管理機制研究

魏殿林，吳敏，支明玉，李劍峰

1. 中國計量大學（杭州 310018）；2. 杭州職業技術學院（杭州 310018）

食品安全問題是關系人民群眾健康的頭等大事，被列入國民經濟和社會發展計劃，納入地方政府工作的綜合考評內容。其中，落實的關鍵在于加強與細化食品安全基層管理機制，構建一體化、廣覆蓋、權威高效的食安基層監管體系。如浙江省2014年頒布的《關于加強食品安全基層責任網絡建設的意見》，規定在各街道、村、鎮建立由食品安全辦公室（食安辦）組建網格員隊伍，對網格內各食品生產經營企業進行協調管理，以避免僅依靠行政檢查執法所導致的覆蓋面有限、缺乏持續長效監督等問題。出臺DB33/T 2236—2019《基層食品安全協調管理等級與評價》、《浙江省鄉鎮（街道）食安辦分類管理指導意見》等文件，明確各級食安辦的權力和職責；浙江省委辦公廳進一步于2019年發布《關于貫徹落實＜地方黨政領導干部食品安全責任制規定＞的通知》，提出深化和構建政府主導下的食品安全責任管理體系，這些監管機制在具體實踐中取得較好的成效與進展。但浙江乃至全國的基層食品安全管理依然普遍存在一些共性問題。*通信作者；基金項目：浙江省中華職教科研項目（ZJCV2021D05），杭州市哲學社會科學規劃常規性課題（Z21YD049）

1 基層食品安全監管體系的現狀與難點

以浙江省為例，基層食品安全工作機制是由市、縣級政府負總責、職能監管部門履職盡責、相關部門和鄉鎮政府（街道辦事處）聯防聯控、全社會廣泛參與。基層市場監督管理所具有行政執法的權力，主要承擔日常基礎性的監管工作，而食安辦負責統籌轄區內食品安全協管工作。食安辦下設網格員，配合基層市場監督管理所進行食品安全管理工作，包括：責任網格內食品生產加工經營單位的日常管理；食品安全管理信息及時上報、反饋；開展食品安全法律法規及科普知識宣傳；協助開展食品安全風險監測樣品采集和食源性疾病調查；協助做好食品安全突發事件應急處置等工作內容。但在調查過程中發現，在具體實施中依然存在較多問題。

1.1 食品安全風險來源復雜，監管困難

就食品安全監管本身的復雜性而言，由于食品涵蓋品類繁多，每種品類的風險因素均不相同，導致安全問題的風險因素也復雜多樣。農殘獸殘、重金屬污染、霉菌毒素等化學污染會直接或間接傳導到供應鏈的下一個環節中，導致食品安全風險逐漸累積；加工過程中，各種致病菌、霉菌、病毒等可增殖的生物污染也會導致食品存在嚴重安全風險；在生產過程中添加的過量添加劑、生產過程中產生的有毒有害物質、不法分子故意添加的非法添加物等也導致食品安全風險增加[1]。食品在儲存運輸過程中由于倉儲條件不合格，運輸條件差，也會帶來各種食品污染（見表1）。

表1 食品鏈各環節可能帶來的污染

在這些污染物中，絕大部分僅通過感官無法鑒別，需要通過科學系統的檢測方法和專業檢測設備才能判定。不僅如此，食品中的危害因素還在不斷變化，如環境污染對食品安全的影響有一個長期顯現的過程；新業態、新資源潛在風險增多，乃至新的制假技術、售假方式現象時有發生。這給基層食品監管帶來較高的專業難度和挑戰。

1.2 小微經營主體的負責人缺乏食品安全知識

食品產業小、散、低的狀況依然存在，從業人員的安全意識和職業素養良莠不齊。食品類中小微企業數量龐大，專業技術人員、專職質量管理人員招工難問題突出，特別是部分小微經營主體的負責人缺乏足夠的食品安全知識和質量管理意識，在實際運營管理過程中食品安全制度執行不到位，易發風險問題[2]；隨著市場主體準入的不斷放寬，經營主體準入門檻大幅降低，登記事項采取形式審查和告知承諾后，登記信息的真實性得不到有效保障，小微企業容易帶“病”上陣，再加上系統內部未實現信息共享互通，導致大量虛假市場主體出現和違法成本降低[3]，造成執法覆蓋面有限、追責難。

1.3 基層監管的工作任務重，食品專職人員少

食品安全監管體系和技術手段依然相對粗放，精細化管理和長效性不足，基層食品監管執法人力緊張。目前基層食品管理機構——市場監管所執法往往以傳統巡檢和抽檢形式為主，人力緊張，特別是風險評估與監管的基層專職人員較少。協管的基層網格員通常身兼數職，導致日常食品安全檢查易流于形式。基層市場監管人員、協管網格員績效考核任務繁重，往往存在“考核什么就干什么，不考核的就少干甚至不干”，甚至個別基層單位為應對考核，不惜弄虛作假、杜撰數據，上述機制設置不夠合理問題也增加監管者的履職風險與監管實效[4]。

基于上述問題，國內外對于加強食品安全監管的研究普遍關注法規體系構建與政策制度方面，如：Grimsby[5]從創新食品開發角度分析食品的管理，提出食品鏈中多環節的參與以及供應商的篩選和合作非常重要；Hanser[6]研究對食品流動攤販管理，提出政府須對應監管和政策的變化來調整制度；呂丹丹[7]對美國、歐盟等發達國家在應對食品安全監管的顯著成效進行分析，提出網格化、嚴格的體系建設和多元化參與規范食品行業的發展；牛亮云[8]提出社會主體參與和食品企業自律是社會共治的重要組成部分等。如何解決我國基層應執法人員數量偏少、任務較重、經營主體“小、散、雜”等現實難題，對食品安全管理優化科學、規范的管理流程，是基層食品管理研究的重點。

因此，在具體監管政策的頂層設計方面，浙江省政府2016年頒布的《關于加強食品安全社會共治的指導意見》中，特別提到一種解決方向：堅持運用市場機制功能和社會共治手段并重，加快食品安全監管方式轉變，充分發揮社會組織及公民在保障食品安全中的建設性作用，努力形成以法治為基石、以企業為主體、以政府為主導、以社會各界為補充的食品安全社會共治工作機制。實施的主要路徑是“在提升基層安全工作的基礎上，要落實食品安全協管的職責，確保食品安全問題早發現、早報告、早解決”。在此基礎上，課題組建議選擇PDCA循環的理念來設定監管改進的工作目標與實施路徑，把基層食品安全管理工作從發現、處罰的事后補救變更為規范管理架構、預防風險高發問題，從根本上提升基層食品監管效能。

2 基于PDCA循環的基層食品安全管理體系構建內容

PDCA循環是美國質量管理專家休哈特博士提出，由戴明采納、宣傳的全面質量管理的思想基礎和方法依據。PDCA循環將質量管理分為4個階段，即計劃（Plan）、執行（Do）、檢查（Check）和處理（Act）[9]。在實際工作中依照PDCA循環開展提升和改進工作中，通過“確定影響因素—篩選出主要影響因素—實施質量改進工作—檢查效果—總結歸納—遺留問題”6個步驟持續改進。

2.1 PDCA循環在基層管理中的總體實施

食品安全問題關系國計民生，但在具體監管落實上面臨嚴格管理與鼓勵發展的平衡問題。同時，我國食品市場經營主體龐大，基層監管人員工作任務繁重，壓力較大，亟待提升監管的精細化、科學系統化。在此基礎上可利用PDCA循環原理分為4個方面進行架構設計。具體分為：

Plan：省級政府和專業部門統一制定管理政策、食品安全問答量表、食品日常風險防控問卷等指導文件。

Do：食品經營者根據所屬食品類別對照自學和自我管理約束，這樣不僅保證管理的規范性和統一性，還能快速普及新的管理規定到基層，較大減輕基層監管部門的工作壓力。通過日常的問卷、調研，發揮食品經營人員的主觀能動性，促使其提升食品安全風險把控力。同時，監管部門在日常監管時，也可利用安全知識檢查表完成，有利于實現食品風險點的預判和防控。

Check：監管單位和上級監管部門定期和不定期對經營主體食品安全問題和監管效果進行復核，檢驗自查效果。

Act：通過問答表、考試表反饋情況，主管部門能更好地把握經營、管理人員安全意識薄弱環節，并持續改進各類安全知識量表，提升行業整體的食品安全風險防控能力。具體改進方案見圖1。

圖1 基于PDCA的基礎食品監管持續改進方案

2.2 基于PDCA的基層管理人員和網格員管理能力提升

針對基層監管人員及網格員工作量大、任務重，且食品質量管理專業人數較少，實際管理中面臨較多困難，可根據實際情況，將食品經營主體進行分類并制定檢查表，基層管理人員通過檢查表進行自查，對數據進行分析，改進監管項目和內容進行針對性調控和風險排查。并可通過更新檢查表、鏈接新的監管法規與標準，保證執法科學性、合理性。同時，當基層監管人員對執法依據有理解不深、認知模糊時，可直接鏈接問卷后的微課進行專題培訓。具體措施包括：

Plan：食品管理機構制定食品安全檢查表（定期檢查、突擊檢查）。檢查表及時更新，以包含最新標準、法規和執法要求。

Do：基層檢查人員日常監督時，依據檢查表各類項目進行檢查。當出現對檢查表判定要求不明確時，可直接鏈接檢查表后的微課堂進行針對性培訓。

Check：上層監督機構不定時對基層食品安全情況、監管/協管人員的食品知識進行核查，核實基層監督檢查的效果和基層監管能力。

Act：管理機構根據基層檢察人員在基層檢查、監督時體現的各類問題和微課堂的觀看情況，改進各類調查表，豐富微課培訓內容，進一步提升基層監督和協管人員的食品安全管理水平。

2.3 基于PDCA的基層食品經營主體的食品安全管理水平提升

由于不同食物的風險也不同，不同污染物的控制方法也有差異，可以根據經營主體的具體情況，分析實際的食品安全危害，排查風險隱患，使監管的視角和重點向一些存在較大風險的主體傾斜，增加巡查頻次和監管力度，改善管理和過程控制，及早排除安全隱患。

Plan：食品管理機構制定食品安全培訓表（申證填寫），食品安全日常檢查問卷（日常運營定期填寫），食品風險知識問答（不定期填寫）。

Do：申請人員在申請時依據申請項目填寫食品安全調查表，根據得分判定自己食品安全知識的了解程度。日常運營過程中，食品經營者每隔一定時間（依據主體類別確定）使用移動設備填寫管理機構發送的食品安全問題提醒問卷。

Check：申證時，食品經營者根據問卷中錯誤的食品安全知識，篩選出其相對薄弱的食品安全知識點，并通過微課、小視頻的方式進行自學；之后再次進行復測，確保達到基本食品安全認知水平后再投入運營。食品經營主體也可日常鞏固相關知識，持續學習培訓，提升風險防控意識和安全質量管理水平。

Act：管理機構根據申請者和食品經營者填答的各類問題反饋進行改進，針對性地提升經營者普遍存在的安全管理意識。

2.4 基于PDCA的社會監督員食品監督能力提升

社會共治是社會治理理論體系中的較新概念。食品存在多種安全隱患，經營主體數量多、分布散，不同食品的主要危害也都不同。政府監管上較難兼顧如此多的食品經營主體和種類。故須充分發揮群眾和社團力量，找到政府和市場、公眾力量之間平衡點，研究框架構建和運作邏輯，切實提出社會治理目標，健全食品安全協同治理的規范。如浙江省政府也出臺《浙江省人民政府辦公廳關于加強食品安全社會共治的指導意見》，提出要充分發揮社會組織及公民在保障食品安全中的建設性作用，努力形成以法治為基石、以企業為主體、以政府為主導、以社會各界為補充的食品安全社會共治工作機制。

但經實際調查發現，食品社會監督員由于自身專業背景各異，對食品安全知識也缺乏系統全面的了解。因此實際檢查過程中發現風險點較少；而普通民眾在日常生活中雖然發現衛生不夠整潔、產品不夠新鮮等食品安全問題，但缺乏反饋途徑，缺乏對經營主體現場敦促改善的影響力和權威性。在此基礎上，依據PDCA為基礎理論，建立日常社企政共治的網格化社區協調治理機制。

Plan：管理機構制定簡易食品安全檢查表（簡單易行，普通民眾能夠理解），并將之下發給食品經營者，敦促其對環境衛生、經營產品類別、經營許可證展示的項目進行改善。

Do：食品監督員定期食品安全檢查表對日常的食品經營場所進行檢查，如果發現風險較小的問題，可直接與經營主體進行溝通，進行改善。如發現突出問題，可通過二維碼或APP進行上報。

Check：針對食品監督員檢查到的食品問題，市場監督機構或網格員進行跟進，嚴控食品安全風險。

Act：根據監督員和普通民眾發現的食品安全問題，管理機構改善食品安全檢查表，進一步提升食品防控能力。

3 結語

依據質量管理學領域的PDCA循環原則，在危害分析基礎上提出基層食品精細化管理流程，重點通過不同經營主體的食品危害分析（Plan），制定出簡單易操作的檢查表（Do），在基層管理的過程中依據此類檢查表進行檢查（Check），數據匯總分析后，根據實際情況進行調整（Action），制定出符合食品安全監管實際需求、切實可行的系統化基層食品管理流程。重點是從預防性管理角度制定預防性管理與風險控制的操作量表，細化針對小微型食品經營主體的監管體系，協助基層食安辦排查風險隱患，以期提高食品安全風險防控與應對和監管過程控制效能。