國土空間規劃背景下市域村莊規劃思考與實踐
——以陜西省渭南市為例

宋 玢，王英帆，趙 瀟

引言

在城鎮化和工業化快速發展的背景下，城鄉差距和區域發展不均衡逐年加劇，鄉村地區的產業模式和社會結構發生了劇烈轉變，現有建設引導和空間管控方式等方面問題頻出，尤其在人口、土地、產業等資源要素配置中沖突不斷，形成了建設亂和管控弱的局面。指導鄉村發展和建設的規劃大多是以居民點為主的“建設規劃”，主要關注村莊的物質環境整治，且多套用城市規劃的思路，并未形成多層次、有針對性的鄉村規劃體系，難以解決復雜的鄉村問題。2014年，住建部發布了《關于做好2014年村莊規劃、鎮規劃和縣域村鎮體系規劃試點工作的通知》。如何創新鄉村規劃編制技術，銜接多層級規劃和深入落實上層涉農政策等引發了國內學者的廣泛關注，關于村莊規劃的研究聚焦城市規劃體系與鄉村規劃體系銜接、城鄉全域空間規劃、多空間層次規劃銜接、縣域村莊規劃實踐研究、鄉村土地整治等方面。可以看出，村莊規劃的研究對象正在從單一村莊“點規劃”轉向鄉村地區“面規劃”，研究范圍擴展到市（縣）全域城鄉空間。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，對村莊規劃提出了更高的要求，規劃內容從物質環境建設轉變為涉及土地制度、鄉村治理、要素統籌、生態保護等多方面的系統性規劃。目前，區域性村莊規劃實踐已在縣域空間開展，但市域空間尺度的村莊規劃是一個全新類型，廣州、沈陽和武漢等個別城市相繼開展了規劃編制探索，但編制方法和內容各有差異，僅針對解決當地鄉村管理和建設問題，此類規劃編制尚無明確的技術指導。

在全面鄉村振興戰略實施的背景下，如何在市域層面統籌空間要素資源，推進鄉村地域和城鎮地域融合發展；如何有效銜接總體規劃的戰略目標和管控內容，形成自上而下統一的管控要求和技術標準；如何識別鄉村地區的規律和特殊性，形成有效的規劃干預和引導，建立長效工作機制，都是全域性村莊規劃不可回避的問題。本文以渭南市村莊空間布局建設規劃的編制工作為例，研究市域村莊規劃的內涵和作用，從相關規劃銜接、全域要素統籌、村莊分類引導、規劃有效傳導等方面探討規劃編制的思路和方法，與正在建立的國土空間規劃體系銜接，以期為新時期的鄉村規劃編制提供借鑒。

1 市域村莊規劃的內涵和作用

1.1 村莊規劃的演化歷程

長期以來，我國規劃體系以城鎮規劃為基礎，鄉村規劃起步較晚，其規劃體系一直在調整和完善，與當時的經濟社會發展狀況息息相關，呈現出階段性特征（圖1）。

圖1 村莊規劃的發展歷程

改革開放初期，國務院頒布的《村鎮建房用地管理條例》和《村鎮規劃原則》提出了村鎮規劃分為總規和建設規劃兩個階段，主要解決農房占用耕地問題。1993年國務院發布《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，1994年、2000年建設部相繼出臺《村鎮規劃標準（GB50188—93）》《村鎮規劃編制辦法（試行）》等配套標準和文件，形成依附于小城鎮建設的非獨立鄉村規劃體系。2007年《中華人民共和國城鄉規劃法》頒布，明確了鄉村規劃的法定地位，但鄉村規劃一直處于獨立狀態，難以滿足統籌城鄉互動發展的需求，各市相繼開展了市（縣）村莊布點規劃、縣域城鄉統籌發展規劃、縣域鄉村建設規劃等非法定規劃進行補充，但在規劃類型、編制內容、規劃層次方面仍有很多問題。

（1）各層級規劃的內容難以銜接。在宏觀層面上，全國、省級的城鎮體系規劃涉及優化城鄉空間格局的內容；在中觀層面上，城市總體規劃中含有城鄉統籌的內容，鎮總體規劃中含有鎮村體系的內容。不同空間尺度上的村莊規劃關注內容不統一，難以在縱向上相互銜接、逐層落實。

（2）鄉村規劃的類型較多。各行政主管部門針對鄉村環境和經濟發展，開展了鄉村建設規劃、鄉村產業規劃、鄉村旅游規劃等多種類型規劃，這些規劃關注于編制部門的行政管理內容，規劃編制的目標、思路相互矛盾，并且規劃范圍和內容深度不統一，難以對鄉村地區發展形成有效指導。

（3）鄉村規劃的技術滯后。在城鎮化和工業化的進程中，鄉村地域的資源要素快速向城市流動，部分鄉村規劃編制仍套用城市規劃的思路和技術方法，導致規劃的定位偏離、成果復雜、無法實施，沒有解決鄉村發展的實際問題。

2018年黨的十九大提出了鄉村振興戰略，2019年中央農辦、農業農村部、自然資源部、國家發展改革委、財政部聯合發布《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，自然資源部辦公廳發布《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，強調在區域層面中落實底線管控、優化空間布局、完善設施體系、強化多元參與等，推動村莊規劃從空間環境優化轉變為系統性“多規合一”，提升村莊規劃的綜合性、整體性與實用性。

1.2 市域村莊規劃的內涵和作用

在鄉村振興戰略實施的大背景下，自中央到地方關于鄉村地區的配套政策和資金逐年增加，各省市相繼發布了相應的《關于實施鄉村振興戰略的實施意見》和《農村人居環境整治三年行動方案》，解決如何把上位戰略規劃和法定規劃落實到微觀的鄉村建設；如何在市級層面上銜接村莊布局與國土空間規劃中“三區三線”的關系，協調鄉村工作機制、任務分工和工作重點，形成橫向、縱向統一的鄉村規劃語言、建設標準和管控內容。

當前國土空間規劃全面開展，由于市縣國土空間規劃中的三條控制線和管控性指標尚未確定，導致市域鄉村空間格局優化缺乏依據，《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示，截至2019年12月31日，我國村莊用地總規模達3.29億畝，是城鎮用地規模的2.12倍，村莊用地盤活利用潛力大，在空間管控中農村土地所有制與國有土地所有制并存。市域村莊規劃要落實上位國土空間總體規劃的傳導性內容，并成為統籌協調各類政策和治理主體的實用性工具，完善村莊管控體系，在村莊分類中細化二級村莊類型劃分，如生態安全保護類村莊、工礦類村莊，細化管控要求和治理主體權利，為鄉村振興中新業態發展和土地整治工作提供規劃引導、用地保障。

市域村莊規劃以全域國土空間為范圍，涵蓋了城鎮地域和鄉村地域內的人口、產業、土地和生態等眾多要素，將城鄉空間作為一個整體統籌，解決城鄉土地分治、人地分離等二元化發展困境，規劃重點在于全域空間和要素統籌，并發揮以下作用：一是全面統籌全域內城鎮空間、農業空間和生態空間的協同發展，優化鄉村空間結構，建立市域村莊空間布局建設的一張藍圖；二是推進村莊與全域空間內的城鎮、產業園、風景名勝區、歷史文化遺跡、區域交通等要素互動發展，形成“以城帶鄉、以工促農”的一體化發展路徑；三是統籌安排全域內的公共服務和基礎設施重大項目，例如區域道路、污水處理和垃圾處理設施等，避免經濟較好地區的重復建設，以及貧困地區的管網不通達，縮小鄉村地區的發展差距；四是發揮規劃的公共政策屬性，明確全市鄉村的發展目標、近期計劃、資金投入、責任分工、工作機制和實施考核等內容，引導各縣（區）有重點、有計劃地開展鄉村工作。

1.3 已有市域村莊規劃實踐

目前，國內部分城市已開展了類似實踐探索，廣州市在全市村莊發展戰略規劃中構建以分區整體價值為導向、以村莊為單位的空間政策體系，分類提出人口、產業、土地、建設管理等方面政策要求，強化宏觀層面制度體系引導村莊在城鎮化背景下的差異化發展；武漢市開展了“鄉村建設規劃一張圖”的規劃，在市域范圍內形成了“市—區—鎮—村”的鄉村規劃體系，統籌安排全域城鎮、村莊、區域公共服務設施等建設用地和非建設用地的空間布局，實現全域空間管控的政策體系，并建立信息技術平臺、配套技術標準和行政管理文件；沈陽市以全市域村莊布局規劃來銜接城市總體規劃、主體功能區規劃，指導下位縣域村莊規劃和村莊建設規劃，建立多因子村莊發展評價體系，分類施策引導村莊發展。

因此，市域村莊規劃在各地實踐中，作為一種宏觀層面的城鄉融合發展的公共政策文件，發揮著全域空間布局、產業發展、設施配套和生態保護的統籌作用，具有差異化的政策引導和技術標準體系，以解決傳統村莊規劃“一刀切”和區域發展不均衡問題，但各地實踐過程中關注重點有一定差異性，尚未有統一的編制標準指導。因此，本文以渭南市村莊空間布局建設規劃的實踐為基礎，結合新時期鄉村發展趨勢，探討與國土空間規劃體系相銜接的村莊規劃編制思路。

2 國土空間規劃時期的村莊規劃思路

2.1 橫向：銜接相關規劃

國土空間規劃體系的建立，核心是推動各項規劃在空間上的統一，推進空間資源的有效保護和利用。目前，全國市縣剛開始啟動國土空間總體規劃的編制工作，處于過渡協調期。因此，市域村莊規劃的編制與實施的重要基礎，就是與區域內的相關規劃進行有效銜接。

市域村莊規劃以鄉村振興規劃的“五大目標”為引領，以主體功能區規劃中4類開發區域為基本依據，銜接土地利用總體規劃中生態保護、耕地和基本農田保護、土地利用布局等內容，以及生態保護紅線劃定方案，落實市域空間的約束性要求；銜接城鄉規劃的歷史文化保護、公共服務和基礎設施布局，優化村莊居民點布局，建設城鄉一體的公共服務網絡；銜接地質災害防治規劃，引導居民點避開泥石流、滑坡等地質災害風險高發地區；銜接農業產業規劃、農村一二三產業融合發展規劃等，實現鄉村地區的生態保護、村莊建設和產業發展的有機融合發展（圖2）。

圖2 市域村莊規劃與相關規劃的銜接關系

2.2 空間：統籌全域要素

市域村莊規劃應立足城鄉全空間覆蓋、鄉村空間資源要素統籌，以底線思維明確全域鄉村的發展和管控目標體系，在全域層面上統籌村莊建設與生態保護、設施布局、文化傳承和產業發展等多維度的協調發展。政府有重點、有計劃地投入公共資金和開展項目，縮小不同地區鄉村發展的差距，實現鄉村地區全面振興發展。

（1）村莊發展目標體系。市域村莊發展目標體系由村莊發展、國土空間開發保護、人居環境整治等三大板塊構成。一是村莊發展目標落實省級鄉村振興提出的產業發展、鄉風文明、鄉村治理、居民生活等預期性指標；二是國土空間開發保護目標落實土地利用總體規劃中耕地保有量、基本農田保護面積、村莊建設用地等約束性指標；三是人居環境整治目標落實危房、廁所改造，污水處理和垃圾治理等方面的指標。

（2）全域分區統籌發展。市域范圍內城市近郊區、平原農業區、山地丘陵區等地區村莊的發展路徑和模式各不相同，村莊的發展階段和地域環境、各縣（區）經濟水平息息相關。在全域要素統籌中，市域村莊規劃要破解鄉村地區的行政區邊界限制和區域發展不均衡問題，依據市域范圍內的地理環境、城鎮分布、資源稟賦、產業布局等情況，將全域劃分為若干個鄉村統籌發展片區，引導村莊形成連片生態保護、連片特色產業體系、連片農業景觀塑造的發展路徑。

2.3 村莊：實用性分類引導

市域范圍內的村莊數量多、發展路徑差異大，銜接村莊的現實基礎與未來發展需求，建立村莊調查、評估與分類體系是引導鄉村振興發展的基礎。2018年國務院發布的《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中提出“集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類”4種類型，分類明確了村莊發展方向和路徑，但村莊發展模式的多樣化仍需進一步細化研究分類體系，例如集聚提升類村莊，可根據發展階段再細分為基礎保障、環境提升和特色塑造等類型，或根據主導產業再細分為現代農業、休閑旅游、電子商務等類型。

市域村莊分類從多角度、多要素對村莊的典型特征和發展路徑進行研究，考慮地理環境、人口規模、產業經濟和區位條件等因素，以及城鎮、交通、景區和園區等對村莊帶動發展的影響，建立村莊發展評估與分類體系，提出相應的發展方向和實用性“A+B+C”建設標準（A部分為農房和基礎生活設施建設指引，B部分為環境整治、公共服務和基礎設施技術指引，C部分為特色化發展引導內容），形成匹配村莊發展需要的分類、分步引導體系，強化規劃的實施性和針對性；形成下位規劃和鄉村自治的技術依據，避免村莊建設“一刀切”。

2.4 縱向：規劃有效傳導

市域村莊規劃作為上位戰略規劃和下位詳細規劃的銜接紐帶，兼顧著戰略引導和剛性管控雙重作用。在規劃的縱向傳導中，市域村莊規劃一方面落實國家級、省級鄉村振興規劃的戰略性內容和國土空間規劃的底線管控性內容，另一方面編制下位縣域村莊規劃和詳細規劃的技術依據。按照國土空間規劃體系中“事權對應、分級管控”的要求，建構“市域—分區—鄉鎮—村莊”的鄉村規劃傳導體系，以戰略引導、指標約束、分類指引為傳導主線，以市域村莊布局一張藍圖為基礎，明確市域范圍內農業農村空間的布局、定位、管控與指引，以及鄉村工作機制，推進全域范圍內鄉村建設“一圖、一指標、一標準、一機制”的層層有效落實，通過分區域、分類型、分層級的差異化規劃指引，實現市級鄉村規劃在空間維度上落地實施、時間維度上有序安排。

3 案例研究：渭南市村莊規劃的實踐探索

3.1 基本情況

渭南市地處陜西省中部，市域內南北為兩山、兩臺塬，中部為渭河沖積平原，是關中平原城市群、沿黃生態城市城鎮帶多個政策疊加區域。截至2020年，全市共有2 018個村莊，村莊規模普遍較小，50%的村莊人口規模在1 500—3 000人，15%的村莊人口規模在3 000人以上。市域內各縣（區）的村莊發展不均衡，各縣（區）的村莊人口規模、農民人均收入和基礎設施條件等差異明顯，中部平原地區村莊呈現出布局集中、規模較大、一二三產業融合度較高的特征；北部、南部山區村莊呈現出布局分散、規模較少、基礎設施缺乏的特征，村莊發展與自然地理環境、城鎮發展、工業化和農業現代化程度相關聯（圖3）。

圖3 渭南市村莊現狀分析

3.2 規劃框架

市域村莊規劃屬于鄉村地區的綜合協調型規劃，統籌安排鄉村地區資源要素，優化鄉村空間布局，引導農村農業的科學發展。規劃編制中，一方面綜合協調全域要素，落實國家、地方中鄉村振興的戰略引導，銜接國土空間規劃體系中的生態空間、農業空間的空間劃定和管控規則，統籌區域內的居住、產業、生態保護、基本農田保護、交通、公共服務和基礎設施多維度的協調發展，以及多部門的協同分工；另一方面引導公平發展，縮小不同鄉村地域的發展差距，分區域、分類型明確特色化的發展路徑，明確政府公共投入的重點，健全鄉村工作的實施機制，實現鄉村地區的共同富裕、共同振興。

因此，市級的村莊規劃編制以目標導向、實施導向為線索，協調好遠期目標和近期建設重點，兼顧區域統籌的“系統性”和村莊發展的“差異性”，以村莊目標體系為引領，從全域分區統籌、村莊分類引導、設施分級配置和項目分期落實等方面來建構規劃技術體系，推進鄉村與城鎮、生態與產業的相互融合發展（圖4）。

圖4 市域村莊規劃技術路線

3.3 規劃策略

3.3.1 全域分區統籌，連片特色發展

渭南市全域層面的鄉村分區體系基于生態環境保護和資源利用，以城市總體規劃、土地利用總體規劃的空間結構、功能分區和土地利用等內容為規劃基礎，結合自然保護區、歷史文化遺跡、城鎮和鄉村空間分布、產業布局等影響因素，將渭南市全域劃分為淺山生態保育鄉村片區、臺塬農副產品加工鄉村片區、臺塬園區帶動鄉村片區、沿黃濕地休閑觀光鄉村片區、平原現代農業鄉村片區、中心城區城鎮化鄉村片區、山岳生態休閑鄉村片區七大鄉村發展片區。明確各鄉村片區的發展定位、產業方向和建設要求，并進行管控和引導，強化空間政策對不同區域的針對性。例如近郊區的城鎮化鄉村片區是城鄉融合和共生區域，銜接城市功能轉移，鄉村建設用地需減量和提質，并發展近郊都市農業和鄉村旅游功能。

3.3.2 立足村莊實際，分類定策施策

根據渭南市村莊分類引導，以空間分區為基礎，立足全域鄉村的發展現狀和發展趨勢綜合分析，從村莊的人口規模、資源稟賦、區位交通、社會經濟和服務設施水平五大方面建立綜合評價體系，以此劃定4種村莊類型：集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類；基于對渭南市村莊的特征分析，將集聚提升類進一步細分為旅游服務型、交通展示型、產業發展型、環境提升型和基礎保障型，并提出不同類型村莊的發展方向、重點和建設標準。各類型村莊根據發展方向和自身情況補足短板，分類提出土地整治+村莊建設/生態建設/產業發展，引導村莊的現代農業、農業體驗、民宿經營和休閑旅游多元業態融合發展，促進鄉村的一二三產業協同發展（表1）。

表1 渭南市各類型村莊“人口-土地-產業”發展方向引導

3.3.3 設施分級統籌，分類差異配置

完善公共服務和基礎設施是縮小城鄉區域發展不均衡和享有市民化生活的關鍵。以村民的生產生活圈為基礎，分等級、分類型地進行設施配置。在公共服務設施方面，考慮村莊居民日常出行距離、設施需求頻率和服務半徑等因素，形成“城鎮—一級社區—二級社區”三級生活圈服務體系，完善一二級社區的日常生活服務、基礎教育和養老服務設施配置，并提升鎮區非日常生活服務的配置標準和輻射能力。在基礎設施方面，一是全市域層面的重大基礎設施落位，主要以交通、電力、污水、垃圾處理等區域性設施為主。二是基本村莊層面的因地制宜建設。給水、排水和環衛等設施歸納為3種設施配置方式：城鎮、工業園和工礦區周邊的村莊納入城鎮管網統籌；平原地區連片村莊形成共建共享區域設施；北部、南部山區布局分散的遠郊村采用獨立基礎設施。解決村莊生產生活的設施需求，并明確各類型村莊基礎設施的差異化建設標準和配置內容，設施配置水平與村莊產業發展特點和經濟水平相適宜，充分考慮特色產業發展方向的需求。

3.3.4 項目分期實施，規劃有效落實

為了提升渭南市全域村莊規劃的統籌性和實施性，在管理方面提出建立市域鄉村空間布局建設一張圖的管理平臺，涵蓋全域空間要素，統一村莊規劃和建設技術標準，以及明確政策保障機制，推進規劃編制成果發揮其公共政策屬性。在實施方面，規劃中提出近期、中期、遠期鄉村建設目標和任務內容，并結合渭南市鄉村振興發展規劃，編制涉及產業培育、生態治理、環境整治和民生改善等方面共107項的重大建設項目庫，以及近期三年行動計劃，從全域層面統籌各部門任務分工、項目資金來源、責任主體和建設時序，明確多部門協作、村民參與和規劃師下鄉的工作機制，形成落實規劃意圖和指導建設實施的重要支撐點。

4 結語

中國城鄉規劃體系具有二元化的特征。就鄉村規劃而言，大多是微觀層面村莊總體規劃和建設規劃，規劃的體系和層次尚未成形，難以與總統規劃、相關專項形成銜接、互補關系，以解決當前日趨嚴重的鄉村問題。在鄉村振興的大背景下，城鄉關系正在從二元分治到融合發展，應當重新審視鄉村規劃的編制方法，將鄉村規劃從點規劃向區域規劃轉變，將城鎮地域系統和鄉村地域系統作為一個整體，建立全域空間覆蓋、全要素統籌的規劃體系。

市域村莊規劃在宏觀層面對當前鄉村規劃體系形成一定補充，規劃將發揮以下作用：一是建立全市域村莊布局和建設的一張圖；二是統籌城鄉空間的資源要素相互融合、聯動發展；三是分類型、有計劃地對鄉村地區的建設實施形成控制和引導。面對區域層面的村莊規劃，立足空間規劃體系改革的內在邏輯，從相關規劃銜接、全域要素統籌、村莊分類引導、規劃有效傳導4個方面，討論規劃的編制思路和方法，促進城鄉地域的融合發展。

當前，市域村莊規劃雖作為非法定規劃的形式，但廣大鄉村地區作為全域國土空間的核心構成部分，承擔了耕地保護、低效建設用地減量化、生態保護、三產融合等重要任務，是國土空間總體規劃確定永久基本農田、耕地保護等核心指標，以及劃定農業空間格局和國土空間綜合整治與生態修復的重要依據，建議將市域村莊規劃作為法定規劃體系中市縣國土空間總體規劃的前期專題研究，為總體規劃中優化城鎮空間、農業空間和生態空間的空間布局和指標管控提供支撐。

本文依托渭南市實踐案例對編制內容和技術方法進行了探索，但僅側重于解決當地發展困境與市級管理訴求，在規劃內容上仍存在局限和不足，今后仍需進一步深入研究和探索。