21 世紀面向空間規劃的荷蘭遺產政策

吳 騫，文彥博

引言

近年來，針對遺產保護“理想”與發展需求“現實”隔離（separation）的弊端，遺產保護與可持續發展的整合（integration）成為國際關注的焦點：2015年《2030年可持續發展議程》（）與2016年《新城市議程》（，NUA）先后強調遺產在可持續發展中的作用，遺產保護與可持續發展整合的研究熱度也在21世紀第2個10年里得到了極大的提升。

在這樣的背景下，歐洲作為現代遺產制度策源地，其強調多部門、多尺度、跨區域協調空間發展的空間規劃被視為助推遺產保護與可持續發展整合的有力工具。1999年，歐盟委員會（，EC）出臺的《歐洲空間發展展望》（，ESDP），將“可持續發展，審慎管理和保護自然與遺產（sustainable development, prudent management and protection of nature and cultural heritage）”作為3個總體目標之一，強調遺產通過促進身份彰顯、生活改善、經濟增長推動空間發展的關鍵作用。自此以后，歐洲政策制定者越來越認識到遺產作為可持續空間發展的戰略資源地位，并開發出更加綜合和跨部門的遺產方法，這些方法正逐步通過歐洲空間規劃網（European Spatial Planning Network，ESPON）納入歐洲空間規劃實踐中。荷蘭作為歐洲空間規劃的先行者，在21世紀成為歐洲推動遺產政策融入空間規劃的先驅之一，20多年來面向空間規劃的遺產政策積累了大量寶貴的經驗。本文將對21世紀面向空間規劃的荷蘭遺產政策發展趨勢進行解讀，并總結其對我國空間規劃體系下的遺產保護所具有的啟示。

1 21世紀面向空間規劃的荷蘭遺產政策發展趨勢

1.1 發展歷程概述

20世紀80年代以來，與西方其他國家一樣，荷蘭文化遺產保護也面臨遺產職能的部門割裂、遺產保護的專家化批判等挑戰，以及文化產業、創意產業帶來的遺產復興機遇。1999年《麗城備忘錄》（，或）應運而生并提出“通過發展來保護（behoud door ontwikkeling）”的倡議，其“內部整合（internal integration）”與“外部整合（external integration）”的政策創新大大推動了遺產保護與荷蘭第五次國家空間規劃（2004）的融合。10年后為延續《麗城備忘錄》的成果，教育、文化和科學部部長提出的一封政策性信件最終形成《現代化古跡法案》（，MoMo），該法案強調3大支柱：一是強調遺產的區域效用；二是強調重新設計與再利用；三是強調更強大、更簡單的監管。同時《現代化古跡法案》還推動了《空間規劃法令》（，WRO）、《古跡法》（）等相關法規的修訂。2011年，作為《現代化古跡法案》的后繼者，面向荷蘭第六次國家空間規劃（2006）的《遺產與空間愿景》（Visie，VER）出臺，進一步明確強化了《現代化古跡法案》的3大支柱，形成了3大愿景：超越單個遺產，表征荷蘭特色“文化空間（culturele ruimte）”；努力將遺產保護任務與其他空間發展任務聯系起來；推動中央、省、市政三級尺度職責更加簡化、高效（表1）。

表1 21世紀面向空間規劃的荷蘭重要遺產政策

1.2 趨勢一：面向“文化空間”的多樣遺產整合

面向空間規劃的遺產政策，首先需要的是政策對象的認知拓展，強調超越單個遺產和建筑，從更寬闊的空間視野描述荷蘭的空間發展歷史，并闡明未來的文化空間任務。

在《麗城備忘錄》中，通過“內部整合”，將分割于各國家部門的多種類型、多層級別遺產進行集成，包括考古遺址、歷史建筑（城鎮）、歷史地理、世界文化遺產、歷史文化名城，統一各部門、各省遺產清單的標準、尺度、目標，以劃定麗城地區（Belvedere-gebieden）作為特殊空間政策（specific spatial policy）區域，并對其文化歷史認同、政策機會清單、擬議政策策略進行指示性說明（圖1）。在《遺產與空間愿景》中則進一步提出了“文化空間”的概念，指出其關鍵不是要定義荷蘭的“真實本性（ware aard）”，而是要展示“得到廣泛認同的荷蘭空間特征形象（breed gedragen beeld van het bijzondere ruimtelijke karakter van Nederland）”，并且這一特征是發展的。基于此，《遺產與空間愿景》進一步識別最為鮮明的荷蘭空間特征形象，依據歷史文化特征提出了“水地（waterland）”“城市土地（stedenland）”“高強度使用土地（kavelland）”“自由土地（vrij land）”4類文化空間，并賦予它們不同的“文化空間發展任務（cultureelruimtelijke ontwikkelingsopgave）”，在遺產空間整合的同時，又強調了歷史文化的多元性（表2）。

表2 《遺產與空間愿景》中的文化空間劃分與特征、任務描述

圖1 《麗城備忘錄》中的考古遺址、歷史建筑（城鎮）、歷史地理、世界文化遺產、歷史文化名城與麗城地區分布資料來源： 參考文獻[4]

1.3 趨勢二：從“部門”“因素”到“載體”的空間政策升級

荷蘭遺產保護空間政策的逐步演進隱含著空間發展中遺產概念的轉變，從一個靜態、被動的空間“禁區”，逐步轉變為一個動態、積極的空間“動力”，而且這一“動力”的推動作用，從單一的提升經濟附加值擴展為助力社會認同、生態恢復等。20世紀80年代前，登錄與區劃制度支撐“遺產作為一個空間部門（Heritage as a spatial sector）”，以防范經濟發展、空間建設等對文化遺產保護的威脅；20世紀80年代后，項目驅動“遺產作為一個空間因素（Heritage as a spatial factor）”，成為經濟發展、空間更新等的現存資源加以利用；進入21世紀，“遺產作為一個空間載體（Heritage as a spatia lvector）”以創造多元化的價值（面向不同人和群體認同遺產的不同方式，并被賦予不同的價值），這里的價值不僅僅是經濟價值還包括社會價值、生態價值，等等（圖2、圖3）。

圖2 荷蘭文化遺產政策與空間規劃的關系演變資料來源：參考文獻[8]

圖3 荷蘭遺產保護的空間政策中不斷演進的遺產概念資料來源：參考文獻[8]

《麗城備忘錄》繼承了自2 0 世紀8 0 年代開始興起，并在20世紀90年代日漸完善的“發展導向（development-led）”與“項目驅動（projectbased）”的方法，建立起麗城項目計劃（1999—2009年）。在遺產專家、規劃師、設計師等各界人士的贈款幫助下成立了項目辦公室，重點從財政資助與知識保障兩方面在麗城地區開展實踐。《麗城備忘錄》強調的遺產政策與空間規劃的全過程融合、公眾“通過發展來實現保護”等政策實踐成果被納入各相關法律與行政法令當中。《遺產與空間愿景》則進一步深化了《麗城備忘錄》與《現代化古跡法案》的空間政策，提出了“從登錄到關聯（van collectie naar connectie）”的理念，將遺產保護與經濟（農村再生、人口減少）、安全（水資源管理）和可持續性（氣候變化、能源轉型）等空間發展目標相關聯，強調從“利潤（投資于價值創造，增強與顯化遺產保護與經濟效益的聯系）”“人民（共存遺產保護中公共利益與私人利益，增強公眾參與）”“地球（使遺產保護與可持續發展三大支柱（經濟、生態、社會）的相互促進，增強相關部門的協同）”3方面整合“文化空間”任務與其他空間任務。并將這些整合通過5項國家優先項目（2011—2015），在“法律依據”“行政安排”“財政資助”“知識保障”4方面推動示范落實（表3）。

表3 《遺產與空間愿景》中五項國家優先項目空間政策

1.4 趨勢三：簡明、高效的空間授權尺度配置

作為遺產地理學中遺產的3個空間屬性之一，尺度（scale）近年來成為學界遺產研究的熱點，遺產在不同尺度的空間授權關系特征以及優化配置是其中的研究重點。

在面向空間規劃的荷蘭遺產政策中，簡化、增效遺產在不同尺度的空間授權配置，也成為《遺產與空間愿景》中的3大愿景之一。中央尺度主要負責4個方面的職責：負責運作良好的“文化空間”政策系統；管理關乎國家利益的聯合國教科文組織世界遺產（包括荷蘭的世界遺產臨時清單）、城市和鄉村文化景觀、國家古跡和海洋遺產；以發起者、土地和財產所有者的身份，利用其負責的遺產對房地產投資組合進行具有成本效益和以客戶為導向的管理，以創造社會附加值并增強空間質量；與合作伙伴共享遺產知識和專長，并促進該領域的知識發展。省級尺度強調在區域的利益平衡中發揮核心作用：衡量區域空間整體利益并促進省級結構愿景和法規中的遺產利益；在跨城市的遺產任務中起到協調作用；根據《古跡法》，管理被授權管理的考古關注區域；與中央政府共同為市政當局提供知識和設施。在市級尺度，市政當局需要在指明所轄區域內的歷史文化價值基礎上，負責衡量所轄區域空間整體利益，并促進市級結構愿景、分區規劃和相關法規中的遺產利益。

需要指出的是，市級尺度最主要的規劃工具——分區規劃的相關法規并沒有詳細規定將遺產納入規劃的程序和方式，遺產僅僅作為“雙重用地（dubbel bestemmingen）”中“價值（waarde）”管制疊加要素。根據荷蘭《標準類似分區規劃》規定，分區規劃包含兩種類型用地，即用地（bestemmingen）與雙重用地（dubbel bestemmingen）。前者包括各功能類別的一般用地（s p e c i f i e k e bestemming）、臨時用地（voorlopige bestemming）、擬定用地（uit te werken bestemming），而后者是指由于治理（Leiding）、價值（Waarde）、水管理（Waterstaat）等方面的特定管制需要，在一般用地上疊加特定空間屬性的用地類型之一，根據《空間規劃法令》第3.1.6條規定，需要由市政當局做出適當的決定（圖4）。鑒于此，國家遺產局（Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed，RCE）在與相關方（包括省、市、水利局、知識機構、房屋協會、土地經理、農業集體等）合作開展的“遺產與空間計劃”（Programma Erfgoed en Ruimte）中，開發了“分區規劃中的遺產保護矩陣”（Matrix Erfgoed borgen in bestemmingsplan）。此矩陣基于《標準類似分區規劃》（，SVBP）與《環境法通用準則》（，WABO），整合指明了不同類型的遺產價值構成要素可選擇的規劃工具（表4）。

圖4 萊頓歷史中心分區規劃

表4 分區規劃中的遺產保護矩陣

2 對我國空間規劃體系下歷史文化名城保護規劃的啟示

2019年5月，中共中央國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出建立“五級三類”的國土空間規劃體系，歷史文化名城保護規劃作為文物保護專項規劃與生態環境保護、林業草原等專項規劃并列在一起，這有望推動我國歷史文化遺產保護從文物資源到歷史文化保護空間的視角轉變。在國土空間規劃體系初步建立的背景下，亟待探索我國歷史文化名城保護規劃的前進之路。

2.1 啟示一：從“應保盡保”走向“內部整合”

近年來的歷史文化名城保護實踐，“應保盡保”的原則大大推動了文化遺產的“搶救性保護”。但與荷蘭一樣，在我國亦存在不同類型遺產管理職責分屬于不同部門的情況。一般情況下，文物保護單位管理職責屬于文物部門，歷史建筑管理職責屬于住建部門，工業遺產管理職責屬于工信部門等。而這些不同類型遺產的歷史文化保護空間都有各自的規定，它們在歷史文化名城保護規劃中的關系還不盡明晰。例如在《歷史文化名城保護規劃標準》中規定，“當歷史文化街區的保護范圍與文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶與出現重疊時，應堅持從嚴保護的要求，應按更為嚴格的控制要求執行”，而這一規定似乎存在過于寬泛的問題。因此，結合荷蘭遺產政策中面向“文化空間”的多樣遺產整合實踐，本文認為在我國空間規劃體系逐步完善的背景下，需要在歷史文化名城保護規劃中，明確不同類型遺產歷史文化保護空間的范疇與政策協調，實現我國文化遺產政策的內部整合。

2.2 啟示二：從“保護主導”走向“載體思維”

在我國國土空間規劃體系中，文化空間的保護與發展需要面對與生態空間、農業空間、城鎮空間等的關系，以及與這些空間相關領域規劃的融合問題。在技術層面，需要加強空間信息技術在文化遺產保護管理領域的應用，推動文化空間納入“一張圖”系統，將文化空間區劃管控與“三區三線”管控進行統一。除此之外，還需要更為積極地推進文化空間發展與其他空間發展的整體性策劃，實際上，這在“歷時性城鎮景觀（HUL）”理論中已得到多年的倡導。關于文化空間的發展，在我國歷史文化名城保護規劃中通常有文化遺產展示與利用建議，但這些內容通常不是主要內容，更不是強制性規定，而在其他規劃中常常對文化遺產展示與利用不夠重視，導致文化遺產保護與利用之間，文化空間發展與其他空間發展之間的關系、邏輯不明，從而一定程度導致了2019年3月14日，住房和城鄉建設部、國家文物局聯合發布《住房和城鄉建設部、國家文物局關于部分保護不力國家歷史文化名城的通報》中提及的拆真建假、閑置不用等現象。借鑒荷蘭經驗，應在我國名城保護規劃中加強對于發展戰略、項目與機制的重視與對接，或者在名城保護規劃指導下增加文化空間所在特色街區、城市、區域的整體性規劃設計與項目策劃（這其中，相比不可移動的文物古跡，更加具有流動性的非物質文化遺產，通過節慶、教育、旅游等項目推動而在空間中進行展示、傳承是帶動文化空間發展與其他空間發展聯動的重要手段之一），推進文化空間真正融入國土空間發展中，成為國土空間發展中積極、主動的組成部分，真正實現“在保護中發展，在發展中保護”。

2.3 啟示三：從“市（縣）域局限”走向“區域視野”

目前，我國歷史文化名城保護規劃體系作為專項規劃，能對應涵蓋國土空間規劃“五級”層次中的“市、縣、鄉”三級文化遺產。但歷史文化名城保護規劃的規劃范圍通常局限于市（縣）域，這與歷史文化文脈空間范圍因歷史“層積”而成的“柔性邊界”特點并不契合。在荷蘭遺產政策的空間授權尺度配置中，關于省級尺度，尤為強調了跨行政區的遺產保護協同與利益協調。本文認為，鑒于我國名城保護規劃大多局限于市、縣域行政邊界的情況，在我國區域協同發展與“跨區域遺產廊道”保護與利用逐步推進背景下，需要在歷史文化名城保護規劃中，強化與區域歷史文化遺產保護對接的內容，在推動名城歷史文化價值完整保護的同時，助推區域文化協同。

3 結語

通過分析21世紀面向空間規劃的荷蘭遺產政策發展演進，可見為實現保護與發展的整合，在空間規劃體系下，需要將遺產政策的對象向更加寬闊、更加包容的“文化空間”拓展，將以登錄與區劃制度為主導的“部門化”空間政策向助力空間發展的“因素化”“載體化”空間政策升級，并優化完善各級空間尺度的政策授權配置關系。在我國空間規劃體系初步建立的當下，面對遺產職能的部門分割、保護制度的發展弱勢、規劃范圍的邊界局限，本文提出了從“應保盡保”走向“內部整合”，從“保護主導”走向“載體思維”，從“市（縣）域局限”走向“區域視野”的初步想法，期望為我國空間規劃體系下歷史文化名城保護規劃研究奠定一定的基礎。

注釋：

①2015 年，在聯合國大會第七十屆會議上通過的《2030 年可持續發展議程》中明確強調遺產與可持續發展的關系，提出通過“加強世界文化和自然遺產的努力”，實現17 項可持續發展目標（Sustainable Development Goals，SDGs）中的目標11，即“讓城市和人類住區變得包容、安全、韌性和可持續”。2016 年，《新城市議程》在第三屆世界人居大會上審議通過，強調了遺產在發展充滿活力、可持續和包容性的城市經濟，以及維持和支持城市經濟逐步向更高生產率轉型中的作用。Web of Science核心數據庫中主題為“‘Cultural Heritage’and‘Sustainable Urban Development’”的文獻數量從2010 年前年均5 篇左右，發展到2010 年后年均20 篇左右，2015 年年均50 篇左右。

②2019 年出臺的《歐洲遺產行動框架》（European Framework for Action on Cultural Heritage）中，提出了4 項關鍵原則，即整體性方法（holisticapproach）、主流與整合方法（mainstreaming and integrated approach）、循證決策（evidence-basedpolicy making）、多方利益相關者合作（multi-stakeholdercooperation）。在這些遺產原則下，2019 年，在歐洲空間規劃網合作計劃框架內，開展了“作為戰略領土發展的物質遺產”（The Material Cultural Heritage as a Strategic Territorial Development）的研究，提供了有關物質遺產對10 個選定國家和地區經濟影響的經驗證據。之后，該研究繼續進行，開展“作為歐洲區域社會福祉資源的遺產”（Cultural Heritage as a Source of Societal Well-being in European Regions）研究，就遺產對社會的影響（包括生活質量）提出泛歐方法論和領土分析，以就文化資產和相關投資如何促進區域、農村和城市發展，以及改善領土凝聚力建立證據和知識。

③修訂后的《空間規劃法令》與《古跡法》規定市政當局有義務在制定分區規劃時闡述歷史文化價值，并增加對紀念性建筑所有者的許可要求豁免，推動了市政當局將古跡委員會（monumenten commissies）和福利委員會（welstands commissies）合并為一個空間質量委員會（commissie Ruimtelijke Kwaliteit）。

④因為人文景觀的管理職責在荷蘭屬于農業部，因此這里的人文景觀主要指的是農地范疇。

⑤麗城項目計劃（1999-2009 年）重點對麗城地區的項目實施進行支持，這些地區享有常規空間政策資金，從2000 年的500 萬歐元增加到2003 年及以后的820 萬歐元。

⑥強調區域遺產保護的成功與否并不是取決于在多大程度上登錄和保護了一組有價值的物體和結構，而是取決于在多大程度上成功地將當前“文化空間”特征和未來空間發展任務聯系在一起。

⑦“重構區（wederopbouwgebieden）”是為強調二戰/戰后遺產，《遺產與空間愿景》通過原始規劃與設計的質量，當時的設計原則，當下的城市完整性和稀有性，未來進行設計和實施的示范功能，（國際上的）國家重要性及其當前的歷史文化價值等方面進行評估后，從1940年至1965年期間選擇的30個具有國家文化歷史意義的地區，并劃分為重構核心/區域（從戰爭破壞中恢復的城市），戰后居住區與農村地區（戰后重建，土地整理和新土地重建的地區），并列出了每個重構區使其具有重要意義的核心空間質量特征。

⑧根據荷蘭《標準類似分區規劃》規定，分區規劃包含兩種類型用地。即用地（bestemmingen）與雙重用地（dubbelbestemmingen）。前者包括各功能類別的一般用地（specifieke bestemming）、臨時用地（voorlopige bestemming）、擬定用地（uit te werken bestemming）；而后者是指由于治理（leiding）、價值（waarde）、水管理（waterstaat）等方面的特定管制需要，在一般用地上疊加特定空間屬性的用地。

⑨中國城市規劃學會城市規劃歷史與理論學委會副主任委員、清華大學建筑學院城市規劃系系主任武廷海教授在接受新華社采訪時指出“以歷史文化保護空間的方式來落實文物保護利用，實際上是在文物保護理念與實踐不斷發展的基礎上，實現了從資源管理向空間管理的躍進……歷史文化保護空間是因人類活動而具有特定文化意義的國土空間，以不可移動文物及其環境為核心組成要素”。