歷史建筑活化利用融資及激勵途徑研究

陳 曦，董鳳華

引言

2021年3月7日，在第十三屆全國人民代表大會上，全國人大代表、四川省住建廳書記何樹平指出了歷史建筑保護存在相關保護政策不完善和保護資金無法滿足當前所需要維護的歷史建筑的問題，提出讓歷史文化遺產“活起來”，并建議加大歷史建筑保護的資金支持力度和完善相關的政策。同年11月24日，中央全面深化改革委員會第二十二次會議審議通過了《關于讓文物活起來、擴大中華文化國際影響力的實施意見》。

歷史建筑的活化利用首先要對歷史建筑本身進行修繕和維護，然后再通過注入新的功能或旅游展覽等方式進行活化利用，從而使歷史建筑“活起來”。當前中國歷史建筑主要面臨兩方面的問題：一方面歷史建筑損毀嚴重，亟需維護修繕的歷史建筑數量繁多，而所需要的資金卻不充足；另一方面，關于歷史建筑保護的法規處于不完善的狀態，無法帶動社會各個層面的保護意識。歷史建筑保護所需的資金主要來源有兩方面：一是直接公共資金，主要是來自于中央和地方政府的補貼或者負責建筑遺產保護的部門；二是間接公共資金，主要是通過籌集社會上個人或私營部門的資金來補貼國家在遺產保護方面的支出。其中直接融資占主體地位，間接融資所占比重較低，且渠道較少。換而言之，目前歷史建筑保護方面的資金主要來源于政府，社會上個人、組織或企業的參與程度不高。這樣的情況導致歷史建筑的保護過度依賴政府，難以引入社會資金，而政府在該方面的資金配比遠遠無法滿足當下歷史建筑保護的要求，進而使得部分歷史建筑無法得到及時的修繕維護，失去“活起來”的機會。

2021年9月3日，《在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》中指出要完善與文物保護相關的法律法規，鼓勵加大社會層面資金的支持力度，拓展融資渠道，加大歷史建筑保護的資金投入。2021年11月3日，在“十四五”文物保護和科技創新規劃發布會上，國家發改委就文物保護方面接下來的重點工作給出了詳細介紹，其中提出健全政策環境和加大資金投入這兩個重要舉措。

部分國家對歷史建筑的保護工作起步較早，歷史建筑的融資體系較為健全。通過對比總結這些國家的融資體系，并結合中國實際情況，可制定出更加完善的融資途徑和激勵政策。

1 部分國家融資的途徑與激勵政策比較

通過總結6個典型國家的歷史建筑保護融資途徑和激勵政策，發現不同國家對歷史建筑保護的財政來源有不同的探索（表1），除中央的直接財政撥款外，在間接融資方面主要分為3類情況（圖1）：1.政府訂立優惠政策，吸引社會各層面投資；2.政府建立融資平臺，直接引用民間資金；3.民間組織自發設立多渠道融資方式，并管理運用。

圖1 國外歷史建筑保護間接融資結構

表1 部分國家歷史建筑遺產保護融資體系

1.1 間接融資途徑

1.1.1 民間組織/基金會

民間成立的有關歷史建筑保護的相關組織或者基金會在社會層面籌集資金，拓寬了融資渠道，增大了歷史建筑可保護的數量。法國主要的民間基金會是文化遺產基金會，此種基金會每年從社會中籌集的資金與國家的撥款數量相當，這部分資金用來保護未列入保護名單的歷史建筑。在英國，有建筑遺產基金（The Architecture Heritage Fund）、國家文物紀念基金（National Heritage Memorial Fund）等多個全國性的民間組織，以及數量眾多的地方民間團體和基金會，為英國的建筑遺產保護注入了大量的社會公益資金。

1.1.2 公益信托

在英國，目前有超過260家從事歷史遺產保護的公益信托機構，這些機構的收入主要來源是會費、私人的捐贈和門票費。其中英國國民信托成立于1895年，是目前英國最大的獨立于政府的文物保護機構，現有成員450萬名，管理著政府管轄之外的500余處建筑遺產，并對社會開放參觀。這些建筑遺產吸引大量的游客，為國民信托帶來豐厚的收入，其中大部分收入用于歷史遺產的維護和運營。美國最大的歷史建筑保護民間組織是成立于1949年的國民信托，其主要收入來自于社會各界的捐贈和自身的收益，而歷史保護國民信托每年用于歷史遺產的資金投入量比政府撥付的金額還要高。

1.1.3 彩票基金

彩票基金是一種由政府建立平臺、直接吸取民間資本的融資方式。20世紀90年代，英國建立了國家彩票制度，通過該方式為英國大量歷史建筑的修繕籌集到了充足的資金。意大利政府每年將彩票的部分收益用于歷史建筑保護，利用資金不斷啟動歷史建筑保護新項目。在德國，彩票基金也是保護遺產的資金來源之一，但主要資金來源還是私人基金會。

1.1.4 私有企業贊助

利用私有企業贊助某個歷史建筑或街區、村落的維護和修繕。意大利的一些企業有針對性地贊助某些歷史建筑，但這種贊助不是無償的，接收方有義務幫助贊助商推廣產品、維護品牌形象和支持其他活動等。

1.1.5 建筑遺產出售

在新加坡，一些受保護的歷史建筑被出售給了私營部門，作為回報，新業主被要求保護他們的建筑物并支付必要的費用。對此市建局還啟動了激勵措施，旨在鼓勵個人和開發商保護他們擁有的歷史建筑或購買額外的未修復的受保護歷史建筑。在意大利，政府也采取了出售建筑遺產的方式，將社會資金引入到歷史建筑的保護中。出售清單中的大多數遺產項目是亟需維修或未使用的遺產。根據意大利國有遺產的出售計劃，私營部門（如投資公司）可以成為遺產所有者，所有者將承擔法定保護責任和必要的支出。

1.2 間接融資激勵政策

1.2.1 稅收優惠政策

部分國家制定了國家層面的歷史建筑保護稅收優惠政策，主要包括遺產稅、所得稅等。這些稅收激勵措施可以抵消部分業主已花費的成本，進而鼓勵社會各個層面參與歷史建筑保護。新加坡的捐贈免稅計劃，旨在幫助這些國家古跡所有者，在管理組織建筑遺產方面籌集資金。日本在國家和地方層面都制定了有關遺產保護的稅收優惠政策，這些稅收激勵措施可以鼓勵公民和私有企業等參與遺產保護。

1.2.2 銀行放貸優惠

銀行放貸優惠是指銀行層面在政策上免除個人、企業或政府用于遺產保護方面的貸款，從而減輕貸款方的負擔，激發更多的保護修繕行動。在美國，部分銀行出臺了關于用于歷史建筑保護資金運用的相關政策，主要是建議銀行更多投資于歷史建筑的保護項目，并給與遺產保護相關的貸款以優惠，進而促進個人和企業對遺產保護方面的參與和投資。

1.2.3 建筑面積和容積率補償

歐美部分國家為了保護歷史街區的完整性，不會觸動開發商的利益，而會運用適當的獎勵或者開發區域轉移的方式對歷史地段進行保護。美國部分地區實行獎勵區劃的政策，主要是指開發商如果對所開發地段內的歷史建筑進行符合標準的保護，將可以獲得更多的用于商業的建筑面積和空間。某些地區采取開發權轉移的方式以保證對開發商的公平性。歷史文化風貌區開發權轉移是指將開發商開發歷史文化風貌區的開發權轉移到其他地塊，使開發商在其他地塊得到開發補償，從而保護原歷史文化風貌區的整個空間環境。

1.2.4 免除相關審批費用

在歷史建筑的維護修繕上，免除相關的審批費用，使歷史建筑保護實施更容易進行。這項策略一方面有利于維護小型歷史建筑，因為對于小型歷史建筑修繕再利用而言，前期的研究、估價和資金申請各類許可證的費用占項目總資金的比重較大，所以免除此類的審批費用對小型歷史建筑保護而言具有很大的幫助。另一方面，投資者將歷史建筑修繕再利用計劃遞交給相關規劃部門審批時，免除相關的審批費用，會降低這方面的開發難度，從而吸引更多投資者、開發商關注歷史建筑的開發與再利用。

2 中國目前歷史建筑保護間接融資方面的情況

2.1 中國歷史建筑保護融資體系

在中國歷史建筑的保護領域，存在以下直接公共財政來源（表2）：國家最高主管部門（包括國家文物局和住房和城鄉建設部）的補貼；來自中央政府收入、特殊性轉移支付（STP）和贈款特別基金（SFG）的財政援助；地方政府收入財政補助。在保護實踐中，歷史文化遺產保護的主要支出取決于上述直接公共財政來源。

表2 中國歷史建筑保護融資體系

除了這些直接的公共財政來源外，中國正在逐步建立和發展一些間接的財政來源。近年來，一些地方政府嘗試創建一些專門從事遺產保護的公司。一些公司已收到上述贈款特別基金。這些基金免征企業所得稅，以鼓勵和支持其保護業績。從長遠來看，這項豁免政策可能會在某些方面對中國遺產保護的發展產生積極的影響。中國也有一些公共或私人基金會收集社會捐贈，最終投資于特定的保護項目。另外還有通過國家與私企合作經營、使用權讓渡給個人或企業等模式將社會資金引入到歷史文化遺產的保護中。但上述間接資金來源在實際保護項目中發揮的作用非常有限?？偠灾?，中國建筑遺產保護的資金來源很簡單——大部分項目支出都依賴于直接的公共資金。

2.2 目前中國間接資金的來源與激勵措施

2.2.1 企業相應資金免稅

中國在國家層面還沒有歷史建筑保護方面的稅收優惠政策，但部分地方政府制定了一些稅收方面的優惠政策。如果企業或組織從上述政府部門收到專項保護資金，在縣級專項基金的金額可以免征其所得稅，并對負責歷史建筑維護改造的企業給予優惠。例如武漢市歷史城區的建筑改造方式為政府主導、市場負責經營管理、社會各界全方位參與，負責歷史建筑保護和改造的企業可以得到政府的一些優惠。但究其具體政策，發現相關保護單位和個人只具有購買或者租賃歷史建筑的優先權，具體給予的優惠內容和直接涉及企業利益的政策皆不明確。

2.2.2 來自公共和私人基金會

在歷史建筑保護方面，中國沒有官方授權的募捐方式。在大多數情況下，公民或企業只能通過某些公共或私人基金會捐款。在中國的公益基金會中，具有代表性的是中國文物保護基金會，它本質上是一個由中央政府發起的公共基金會。雖然該基金會由國家文物局指導，但它的最終決策權在5至40名由捐助者和公民或企業代表組成的理事會手中。目前中國文物保護基金會共設立專項基金31項，但類似三孔文物保護、香港抗戰歷史遺跡保護等針對性強的專項基金較少。中國也有一些私人基金會，其中之一是同濟大學教授阮儀三于 2006 年成立的“阮儀三遺產基金會”，該基金會設立了一些資助項目，旨在為中國城市遺產保護提供更為充足的資金。

在中央和政府的直接撥款之外，地方或個人設立的基金會的作用也非常重要。近年來，作為世界級文化遺產的武當山，在當地道教協會的組織下進行了全面的修繕和保護，其歷史空間形態得到了有效保護，之后又以向社會開放作旅游展覽的方式對文化遺產進行了活化利用。用于修復和保護歷史建筑的資金除了來源于政府相關部門的撥款外，還來自于海內外個人捐款和企業資助。籌集資金的途徑與資金使用的管理由武當山道教協會負責。協會或基金會運營管理歷史建筑的方式在中國并沒有得到廣泛應用，此類融資方式還需要進一步推進。

2.2.3 讓渡使用權模式（認領認養）

讓渡使用權模式指國有文物建筑的經營管理單位，在所有權不變的情況下，將一定年限的使用權無償讓渡或授權給其他單位使用的模式。依據《物權法》，國家機關對其管理的不可移動文物不享有收益權。一些國家機關管理的國有不可移動文物面臨空置等問題，而國家機關無法直接出租這些建筑獲益，卻需要繼續投入大量資金維護文物。讓渡使用權的模式為這些不可移動文物的充分利用、有效保護提供了出路。國家機關可以通過篩選等方法，將這些文物的占有權、使用權和收益權無償出讓給國有企業、私營企業或社會組織等，同時將不可移動文物的保護和修繕責任由使用單位承擔。這種模式不僅可以緩解政府的財政壓力，而且可以使得不可移動文物得到更好的保護和利用。

2002年制定的《蘇州市古建筑保護條例》（以下簡稱《條例》）第15條表明，支持國內外的組織或個人購買歷史建筑，同時允許歷史建筑作為參觀游覽的場所。同時《條例》規定不得超負荷使用，只能逐步遷移歷史建筑中原居住人口，改善居住環境。到目前為止，蘇州市已經完成轉讓項目23個，正在啟動或計劃中的項目40多個。在利用方式上，除延續原歷史功能（居住、會所）之外，一方面與文化產業相結合，注入展覽館、博物館等文化功能；另一方面，進一步探索歷史建筑與商業功能的結合。

2.2.4 合作經營融資模式

合作經營融資模式是指政府與開發商合作，對部分歷史街區、村落進行維護修繕并開發為旅游項目，一方面豐富旅游資源和文化宣傳內容，另一方面使被開發的歷史街區、村落得到妥善的維護和修繕。近年來中央和政府逐漸將歷史建筑的修繕開發權下放至私有企業，讓企業在滿足歷史建筑修繕保護的前提下，利用歷史建筑經營商業。這樣的合作經營融資模式，在減輕中央和政府財政壓力的同時也會引入用于遺產保護和修繕的社會資金。

目前運用這種合作經營融資模式的成功案例是安徽宏村。安徽宏村由企業主導運營，是全國首個應用該模式的世界文化遺產。宏村在開發的前12年里，旅游業發展緩慢。1997年，宏村所在的當地政府與中坤科工集團簽訂了為期30年的租賃經營協議，并專門成立了旅游開發公司負責管理和運營周邊開發的古村落。這種模式充分引入了私有企業的資金，并且進一步拓寬了間接融資的途徑。

2.2.5 民間企業引入商業資本

民間企業引入商業資本是指民間企業將商業功能植入于歷史建筑中，在保護好歷史建筑本身的同時重新賦予歷史建筑新的商業功能。這樣的模式存在商業運營與保護的沖突問題，因此企業在經營管理時需要在一定程度上協調好商業運營與歷史建筑之間的利益關系。

這種模式成功運行的典型代表是上海新天地項目。該項目將石庫門原來的居住功能改為商業功能，并注入國際水平的演藝、購物、餐飲等休閑娛樂功能。它在歷史建筑和街區的修繕活化上加入了功能更新，是歷史建筑保護和活化利用的成功案例。此外，上海新天地還是上海第一次由民間企業主導運作、對歷史建筑進行修復開發的項目，該項目的實施意味著歷史建筑保護與修繕開發工作可以交托于社會企業，進一步減輕政府的任務與資金壓力，為歷史街區的保護和活化利用提供更多的方向。

2.3 中國在歷史建筑保護融資方面面臨的問題

目前的歷史建筑，一方面建筑遺產損毀現象特別嚴重，亟需維護修繕的歷史建筑數量繁多，另一方面，歷史建筑保護修繕所需要的資金嚴重不足。上述的幾種融資方式在中國實行的案例較少，其中讓渡使用權模式只有蘇州在推行并取得了一定的成果，其他城市跟進緩慢。

保護等級較高和遺產規模為街道、村落等的文物建筑以及歷史建筑更容易得到政府的財政資金，而等級較低、分散分布的歷史建筑往往得到政府的資助較少。目前尚未核定為保護單位的歷史建筑占總數的比重為89%，這類建筑的保護亟需間接資金的支撐。以廣東省為例，每年能夠得到“省級重點文物保護專項資金”資助修繕的建筑遺產僅有40處左右，從2010 年到 2015 年總計修繕搶救了 200 余處建筑遺產，而廣東省各類不可移動文物點多達37 156處，能夠獲得政府資助的建筑遺產所占比例很小。國家越來越重視對歷史建筑遺產的保護，該方面的財政撥款也在逐年增加，但是僅靠政府的財政撥款很難支持中國數量如此龐大的歷史建筑的修繕維護和再利用。

習近平總書記曾就文物保護方面的工作提出要走出一條符合中國國情的文物保護利用之路。全方位保護利用歷史建筑，就要讓社會中更多的力量參與進來，提高社會資金力量的參與度，降低中央政府的財政壓力，形成政府與社會共同保護歷史建筑的機制。由此可見間接融資對于歷史建筑活化利用的重要性。因此，吸引社會資本的投入和使用，需要探索更加完善的融資途徑和激勵、獎勵政策。

部分國家根據自身特點，由政府或民間制定相應的間接融資途徑，國家層面制定相關的激勵政策。通過這些方法籌集社會各個層面的資金，有效緩解了政府在該方面的財政壓力，同時使得大量的歷史建筑得到了保護和再利用?？傊?，部分國家從間接融資的途徑獲取充足的保護資金，使歷史建筑和文物建筑得到了較為全面的維護和利用。在接下來的歷史建筑活化利用的進程中，中國可以借鑒這些國家的實踐經驗，并結合國情制定相應的間接融資途徑和激勵政策，為歷史建筑活化利用獲取更為充足的資金。

3 國外經驗對中國歷史建筑融資問題的啟迪

3.1 設立專項基金

在眾多需要保護的歷史建筑中，僅有少數被列為文物保護單位的建筑可以申請到政府的撥款，除此之外有相當大一部分的歷史建筑無法申請政府撥款。目前，中國關于歷史建筑保護的基金會主要是中國文物保護基金會，基金會中針對具體歷史建筑保護的專項基金很少。該方面專項基金的設立可以為社會上資金的籌集提供專門的平臺和管理運營體系。專項基金可以設立在不同層面，中國文物保護基金會可以設立專門保護未納入文保單位的歷史建筑的專項基金，另外在地方政府層面可以設立保護當地某個重要歷史建筑的專項基金，這樣就可以為此類建筑獲取充足的資金。例如法國的文化遺產基金會，通過籌集社會上的資金來保護未列入保護名單的歷史文化遺產，使得全國范圍內的這部分歷史建筑文化得到了充分的保護。

3.2 鼓勵民間建立相關保護機構

在歷史建筑的保護工作中，除了國家和政府層面的一些措施和政策之外，還要鼓勵民間自發成立相關保護機構。英國國民信托最早由民間的3位慈善家出資成立，主要是為了在工業化的進程中保護歷史建筑免受各種因素的侵害。英國國家信托主要通過民眾贈與或收購的方式保護歷史建筑。在對歷史建筑進行修繕和維護后向社會開放，通過收取門票和在歷史建筑內經營餐飲、酒店等業務來獲取收益，最終收益再全部用于歷史建筑的保護（圖2）。

圖2 國民信托建筑遺產保護運作方式

在中國類似“阮儀三基金會”這類民間自發成立的歷史建筑保護機構較少，政府可以對民間的歷史建筑保護機構給予一定的鼓勵和政策支持，以提高民間自發成立相關保護機構的可能性，也可為此類民間保護機構的相關活動提供援助和支持。民間保護機構的建立不僅分擔了國家和政府在歷史建筑保護方面的壓力，而且也拓寬了間接資金的籌集途徑。

3.3 設置捐助獎勵和榮譽政策

由于中國在對歷史建筑保護捐助方的獎勵和榮譽授予方面不完善，個人和企業在歷史建筑保護方面的工作和捐助熱情不高。研究中國多個省市發現，僅有天津市對在歷史建筑保護工作中有突出成果的個人或企業進行了表彰，但是該表彰宣傳力度不大，且缺乏實質性的獎勵。在國家層面，對歷史建筑保護有重要貢獻的相關單位的表彰只有“中國文化遺產保護年度杰出人物”，并且公眾參與度小、熟知度不高。

在日本，社會普遍認為贊助歷史建筑保護是一項非常有民族責任感的行為，各企業和單位非常愿意參與歷史建筑保護，并積極提供資金捐助。當地各個企業通過對歷史建筑保護的捐助，提高國民認可度，提升企業形象。對于向歷史建筑保護捐款的個人或企業，中國可以建立國家和政府層面的獎勵和榮譽政策，并且加大宣傳力度，提高獲獎方的社會地位，以此激發社會各界對歷史建筑保護領域的關注，調動捐助的積極性，從而加大間接融資的力度。

3.4 設立稅收優惠政策

中國各省市主要根據《歷史建筑保護條例》規范歷史建筑保護的各個方面，但是各地區的保護條例中對歷史建筑擁有者的優惠政策存在缺失。雖然政府對承擔歷史建筑保護的企業實行了一定的優惠政策，但是企業僅擁有優先購買和租賃歷史建筑的權利。這類優先權的設定對歷史建筑所有者資金籌集幫助的效果微乎其微。

為了進一步調動社會各界對歷史建筑保護的積極性，中國可以在國家層面和地方政府層面制定相應的稅收優惠政策。例如新加坡歷史建筑保護的捐贈免稅計劃，計劃旨在免除此類捐助的稅費，從而減輕歷史建筑所有方在維護、修繕費用方面的負擔。另外，歐洲大部分國家也實行了稅收優惠政策，例如德國聯邦政府啟動了一系列稅收優惠政策，旨在抵消部分業主在維護歷史建筑上花費的成本，這些稅收優惠主要涉及所得稅和遺產稅。在政策層面，中國可以出臺免除歷史建筑所有方在籌集資金或維護修繕等方面所需繳納的稅費，這些稅收激勵措施可以鼓勵社會各界參與遺產保護，從而加大間接融資的力度。

3.5 推動各省市跟進認領認養策略

私人企業參與文化遺產的前期修復和后期經營是有效解決文化遺產資金短缺的途徑。蘇州市國有不可移動文物轉讓政策的實行，基本實現了認領認養政策所要解決的資金和人員不足的問題，并且在避免不可移動文物過度利用的問題上獲得了豐富的經驗。

蘇州市是中國實行不可移動文物認領認養策略的先行城市。蘇州投入于不可移動文物的保護資金中從社會籌集的資金占相當大的比重。認領認養政策為歷史建筑的保護籌集了大量的資金，認領認養之后的歷史建筑保護狀態相對于僅僅依靠政府撥款的歷史建筑的保護狀態明顯趨好。

目前除蘇州外，僅有常州和安徽黃山、黟縣制定了歷史建筑認領認養總體規劃，但常州尚未有待辦或已完成的認養項目，黃山和黟縣也需要進一步推進規劃。從蘇州通過歷史建筑認領認養取得的成果來看，該政策充分調動了社會資金的注入，增加了該方面間接資金的比重，使這部分歷史建筑得到了充分的保護。其他省市可以學習這種認領認養計劃，充分利用私有企業幫助歷史建筑進行維護修繕和利用，解決各地政府資金和人員不足的問題，開辟間接資金直接用于歷史建筑保護的新途徑。

4 結語

中國歷史建筑保護的工作起步較晚，在融資方面尚不成熟。為進一步完善融資體系，加快歷史建筑的保護和活化利用的進程，本文總結了部分國家的間接融資途徑和激勵方式，發現國外的融資政策較為健全、融資方式多樣。通過總結國外的經驗并結合中國的實際情況，對中國構建間接融資體系提出5項建議：（1）設立專項基金；（2）鼓勵民間建立相關保護機構；（3）設置捐助獎勵和榮譽政策；（4）設立稅收優惠政策；（5）以蘇州行動為導向，有利于推動各省市跟進認領認養策略。從政策的引導和途徑的拓寬兩個方面對融資體系的完善提出了相關建議，推進中央提出的健全歷史建筑保護政策環境、加大資金支持力度的進程，同時實現歷史建筑的活化利用，使歷史建筑融入新時代的發展進程。

注釋：

① 國家文物局財務預決算公開信息（http://www.ncha.gov.cn/col/col2237/index.html?id=8）