基于內部控制的事業單位管理優化途徑

溫佩君

摘要：事業單位是代替政府履行職能的重要組織形式，通常表現為向社會公眾提供基礎的服務。因此對于行政事業單位來說，內部控制是提升本單位管理效益，落實服務職能的必要方式之一。隨著國家行政事業單位職能改革的進一步深化，現階段要求行政事業單位必須對內部控制進行優化升級，配合國家進行職能改革，強化事業單位服務職能。只有在穩定良好的內部控制環境下，事業單位的管理水平以及工作才能順利進行，更好地為公眾服務。同時國家就事業單位內部控制發布相關文件，為緊抓事業單位落實改革，其要求建立內部控制制度，公開內控信息，加強廉政建設，事業單位必須高度重視內部控制制度的落實。現階段部分事業單位出現相關內控制度不完善、未設立獨立內部控制部門、不合理利用資金等問題，本文將從制度、職能部門和監督角度出發，結合現行國家頒布的法規制度，針對制度缺陷以及事業單位內控中存在的各種問題，提出推進我國事業單位優化內部控制的有效建議，為促進我國事業單位的發展提供參考途徑。

關鍵詞：事業單位;內部控制;途徑

事業單位為公眾提供社會公益服務的同時，也有著保障公眾基本生活需要、擴大社會福利的重要職能，隨著現階段我國經濟體制已進入改革深水區，內外環境日益復雜，進一步強化事業單位的公共服務職能成為這個關鍵時期最必要的事情之一。對事業單位的內部控制工作進行有效提高和管理，有利于彌補事業單位在內控制度上的漏洞，提高公共服務的效率，從而創造更多的社會福利。隨著我國實施陽光政務，要求政府事業單位所有的工作必須公開透明，事業單位作為提供公共服務的主體，其落實的內部控制工作，在制度、監督、效率等方面都存在一定的滯后性，不符合我國的政務建設。如何提高事業單位管理水平，如何促進國家體制化改革，是目前事業單位亟待解決的重點工作之一。為此，財政部頒布的《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（下文簡稱《管理制度》），從制度層面上推動了各級事業單位的內部控制工作的落實，有利于規劃事業單位公共服務的職能，提高內控管理的水平。

一、事業單位加強內部控制的必要性

深化體制改革的前提是建設職能科學、廉潔高效、為人民服務的政府，要求規范公共權力的行使。首先，事業單位加強內部控制也是建設服務型政府的必然要求，有利于從制度源頭上杜絕腐敗，強化黨的廉政建設。事業單位是代表黨和政府，在公共服務的事業中作為主體，在推動經濟發展中發揮著至關重要的作用，所以，事業單位內部控制管理水平的高低也決定著其能否有效地履行黨和國家賦予的職能。其次，內部控制的主要目標之一是保證會計信息真實、可靠，實施內控可以準確地反映事業單位的財務狀況，控制交易的各個環節，保障會計信息的質量。最后，內部控制的本質是對即將發生或未來發生的風險進行管理，內部控制可以有效促進事業單位規避風險，降低公共資源損耗，加強內部資金管理，還能起到監督作用，推動事業單位進行科學合理的預算。同時，開展內部控制工作，能夠顯著提升事業單位財務核算水平，保障會計信息披露的真實性，確保其符合國家要求的信息真實透明，提高了事業單位的公信度。

二、事業單位內部控制的現狀分析

目前很多單位已經意識到要進行內部控制，逐漸提高了對內部控制的關注程度。但從目前大多數事業單位進行內部控制的實際效果來看，其還是可以看出很多問題：

（一）事業單位內部控制的相關法律不健全

目前我國對于事業單位內部控制的系統法律法規還未健全，在《管理制度》中雖然提出了相關的規定，但僅是試行文件，以原則導向為主，缺乏相應的配套解釋。對于事業單位來說，目前的內部控制還處于比較基礎的階段，《管理制度》中提到的相關法律法規，實際可操作性難度大，對于單位內部的管理體系缺乏全面指導，使其在實施的過程中不知如何操作，導致單位的內部控制普遍執行力低下。

（二）事業單位內部控制的規章制度不健全

黨的十八大以來，隨著我國經濟運行制度環境不斷優化，事業單位作為社會服務的公共單位，凸顯出職能缺陷、管理效率低下、制度不健全等問題。各事業單位在發展過程中制定了內部控制的相關制度，但是因為其多數沿用體制改革前的制度，原有的制度以集團化為主，控制范圍有限，且管理層內控意識淡薄，因此面對外部環境的變化，舊的不健全的體制也就顯現出了弊端，不符合《管理制度》中提到的適應性要求。同時，即使國家已經出臺相關政策去指導內部控制工作，但是依然存在執行力度不夠的現象。由于內控管理體系不完善，則直接表現在具體工作中，使得內部控制形式化。針對內控管理體系，提出不同的內容去調整工作。

（三）事業單位內部控制的機構不健全

在《單位內控規范》（下文簡稱《規范》）中提到：單位應單獨設置內控管理職能部門，負責組織協調內部控制工作。可以看出，內控執行部門作為媒介，將內部控制作為一切工作的重心，但目前我國部分事業單位沒有建立專門的執行機構，而這些工作主要是由財務負責，對于《規范》的規定落實停留在表面，使內控工作變得形式化。同時也沒有牽頭的部門，不同的機構由于職責不明確，在面對內控工作的執行時，容易出現相互推諉的情況，不利于政策的落地和事業單位的管理水平提高[1]。

（四）事業單位內部控制沒有形成有效的監督

監督是確保內部控制工作順利開展的重點。一方面事業單位在內部監督方面的措施落實不到位，內部監督機構，主要由內部審計部門，以及紀檢部門兩個主體來負責，實際工作中經常出現兩個領導的局面，但由于內部審計還要受行政單位所命令，管理單位的日常經費和專項審計，所以內部審計的工作不能夠保持獨立。而紀檢部的領導則是以廉政建設為主，監督內部控制的各個環節，因而或多或少會出現人情為難的情況，也就導致監督工作無法正常落實。另一方面在事業單位進行內部控制的過程中，所受到的外部監督有限，主要是財政、審計、紀檢等部門監督，以事后監督和個體監督為主，達不到良好的監督效果。如某A事業單位，在進行內部控制時，其構建的內部監督不完善，導致落實工作流程受到阻礙，內部監督無法正常進行，使得其內部審計形式化，損傷了內部監督工作的權威性。

（五）事業單位內部控制的財務制度不完善

在內部控制的過程中，因財務制度的不完善，單位的業務報表、內部監督和外部審核得不到系統化的財務控制，而且財務制度與內部控制制度相互影響，降低了內部控制的有效性，不利于國家財政資源的運作。事業單位在實施內部控制過程中，一方面存在人員配置不規范、崗位職責不明確的問題，如一人多崗，出納人員兼任會計負責費用、成本等會計核算等問題，降低了財務的嚴格和精準度，影響了內部控制的實施進度。同時，財務人員的專業素質也會影響到財務管理，由于其專業性較強，大多數工作人員沒有接受專業培訓，則會出現工作效率低，有的甚至違法相關法律法規，導致會計信息失真;又因其人才隊伍人數較少，加重了人員的工作負擔;另一方面，部分單位出現違規預算和收支管理不嚴格的問題，單位的預算規定太過淺薄，未執行全面預算的要求，其構建的預算指標體系不完善，預算執行缺乏科學性，相關部門申報過分夸大預算金額，隨意擴大開支標準，出現專款挪用的違規操作，或對固定資產的保護不嚴格，不合理配置資源。

（六）風險意識不強烈，缺乏緊急應對能力

由于事業單位性質特殊，與其他類型的企業無論是職能還是目標都有很大的差異，在別的企業以追求營業利潤為主要目標時，格外注重把控風險，而事業單位則對于風險的把控不夠嚴格。大多數事業單位未建立完善的風險評估機制，做不到每日梳理單位內部可能存在風險的項目，檢測不到某些行為是否合規。例如某A事業單位，由于缺乏獨立的風險評估小組，風險評估與檢測分散在各個流程中，所以導致A單位并未做到全面系統的要求。未曾設立明確的風險管理目標，未將風險管理落實到崗位職責上。由B單位可以看出，單位領導未制定風險戰略指標，對于如何管控風險不甚了解，對風控缺乏深入思考，這種現象是由事業單位天然的性質決定的，延緩了事業單位的發展積極性。雖然上級審查單位會進行定期檢查，但是相對于財務風險，單位內部其他方面的風險比較難以發現，在落實廉政建設時，所進行的重點工作與實際情況不相符合。

三、事業單位內部控制存在問題的建議

（一）建議細化事業單位內部控制法規

在立法層面上，以《會計法》的完善為基礎，以相關的法律法規為主體，對現行的《管理制度》進行補充。《管理制度》是財政部發布的原則性的指導文件，有利于推動事業單位內部控制制度建設，對于制度中存在薄弱現狀給予正確的指導，但是在事業單位實際落實過程中因為缺少細則，導致實施難度較大、實操性不強。目前社會上有研究人員提出，財政部應加快內控管理的課題研究，應對已發布的文件給出具體的解釋公告和相關指引，具體指導事業單位建立符合其職能特色的內部控制制度體系，同時幫助其建立內部控制規范的評價機制，推動內部控制制度的完善。

（二）建議完善事業單位內部控制規章體系

因為部分事業單位在內控管理上一直沿用舊制度，造成單位內部控制推進效率低下，所以單位應該重視對新規的專項宣傳和培訓，加強管理層對新規的理解，明確單位“一把手”在單位內部控制和機制建設中的領導地位，提高領導對于貫徹落實《管理制度》、健全本單位內部控制機制的思想，從觀念上真正重視內部控制的推進[2]。負責人在學習《管理制度》的基礎上，領悟文件中所傳達的精神并以具體規定為參照，根據本單位履行行政職能、服務社會的實際情況，思考并自查本單位在內部控制制度建設中存在的漏洞，剖析原有的制度運行下存在問題的影響因素，借鑒成熟的內部控制的理念和流程，制定適合本單位特色的內部控制流程，合理運用內部控制的方法，改善單位內部的管理問題。

（三）建議建立事業單位內部控制職能部門

事業單位在落實內部控制的過程中，應該建立內部控制職能部門，明確管理人和其他相關人員的責任。事業單位領導作為第一責任人，應該將完善本單位內部控制制度作為職責，負責推進單位內部控制制度有效實施。省級財政部曾在《關于貫徹實施<行政事業單位內部控制規范（試行）>的指導意見》中提到，設定內部控制的時間表，要求各級行政事業單位領導按實際要求，以本單位現有的人員、資金、經濟活動為基礎，設立獨立的內部控制職能部門，或者成立獨立的、有著綜合素質和業務能力強的管理內部控制的團隊和小組，具體負責本單位內部控制制度的改變和優化問題，整理單位內部各個部門對于內部控制的責任和義務，從而確定各個部門的重點措施和控制關鍵點，對事業單位的內部控制和行政職責進行融合，同時向領導匯報本單位在內部控制方面存在的遺漏。且提出切實可行的改進建議，保持該部門或團隊的獨立性，由負責人直接管理，獨立負責本單位在內部控制的一切事宜，履行好部門職能。

（四）建議對事業單位內部控制形成全面監督

在推進內部控制的過程中，建立一套完整、清晰、標準的監督管理制度是非常有必要的，對單位內控管理中的各種經濟行為進行管控，實現透明化操作。事業單位的監督主體主要是財政部門、內部監督和外部審計，逐漸形成一個分層管理、有效管控的全面監督體系。一是財政部對于事業單位的內部控制的監督，主要是依據內部控制報告的時效性、標準性來進行內部控制的高級別監督，其監督的重點在于事業單位的內部控制流程的完善方面。二是來自事業單位的內部監督，內部審計是內部控制中非常有效的機制之一，通過評價和監督，對本單位的內部控制活動進行維護，保證內部控制進行的合規性。在現階段多數單位中，內部審計部門缺乏獨立性，其職能履行程度有限，因此內部審計可以與外部的政府審計相配合，促成內外聯合。三是外部審計，財政、審計和專業審計部門對于事業單位應落實內部控制進行監督，同時對外形成信息公布，提高事業單位的信息透明程度[3]。

（五）建議規范事業單位財務業務

如今新的經濟形勢下，事業單位應該一改往日舊的財務核算方法，以自身的實際業務為基礎，優化財務管理制度、流程以及財務人員業務。一是明確規定財務人員工作時的權限，區分各個部門地方工作職責，并給予財務部門一定的獨立性，使財務部門和其他部門配合進行內部控制，整體提高財務人員的業務能力，使單位運行內部控制時有財務制度可約束。完善內控下的財務管理制度，必須細化內部控制的各個環節，確定操作流程，使財務管理指導內部控制具有有序性。二是事業單位必須做到全面預算，堅持收支平衡原則，調整現行的戰略規劃，科學合理地制定收入預算、支出預算。憑借合理化的預算管理體制，強化財務對于內部控制的管控，有利于將風險降到最低，提高單位的資金利用率，確保內部控制工作的有序穩健開展。

（六）提高風險防控意識，建立風控評估機制

提高風險防控，應從人員的意識培養開始，尤其是單位領導的風控意識，做好風控意識培養的引領者，引導單位自上而下進行風控宣傳以及培訓等，推動人員從意識重視風控。合理進行風控目標設立、執行以及評估等過程，對所涉及的相應環節進行復盤分析。事業單位風控體制的完善，需要構建風險評估機制有利于事業單位財務管理的實施。作為事業單位，即使受天然性質所局限，也必須進行風險控制，應該定期實施風控評估工作，根據風險評估等級對風險進行科學的排序，建立關鍵風控點，構建完整有效的風控評估機制，制定高效的風控措施，盡可能降低風險所帶來的損失。例如C單位及時建立風控評估機制，以實事求是為工作原則，注重項目的操作價值、評估結果的應用等，將風控工作細化，有序推進了單位的風控建設，同時也提高了單位的財務管理水平。

四、結束語

綜上所述，事業單位進行內部控制，有利于提高財務管理的水平，提高各項管理工作的效率，從而保證事業單位的正常運行。事業單位要想提高財務管理的水平，就必須要逐步完善內部控制體系。近年來，事業單位在發展中逐漸暴露出各種問題，對公共資源造成了損失，且對于公眾信任政府的形象有所損傷，因此，只有從自身做起，積極進行內部控制，才能履行好服務職能，跟得上國家體制改革的步伐。本文通過分析事業單位內部控制存在法律法規、管理體制、職能部門、內外部監督以及財務制度不完善等現狀，提出細化內部控制法律法規、健全內部控制管理體制、設置獨立職能部門、強化內外部監督和完善財務制度等建議，去促進本單位內部控制的加快落實，提升事業單位進行內部控制工作的進度，推動事業單位的職能

改革。

參考文獻：

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