突發性傳染病應急法律制度的完善
——以預警和運行機制為主

南京審計大學 仇煜，肖堯，陳靜，遲天慧，楊越淇

一、研究背景及意義

2019年12月8日，武漢發現新型冠狀病毒疑似病例，同年12月31日，武漢市政府發布第一次公開報道并開始調查華南海鮮市場，外國媒體爭相報道中國疫情的發生。2020年1月12日，世界衛生組織正式將病毒命名為2019新型冠狀病毒，之后各國陸續報道有確診的新型冠狀病毒病例，疫情就此在世界各地迅速蔓延開來。截至2021年9月15日，中國有確診2441例，在這個擁有14億龐大人口的國土上，累計確診共124728人。相比經濟發達、擁有世界頂尖醫療技術的國家，截至同年9月15日，有確診9429080人，累計確診高達42288205人。在經濟醫療水平或在應急法律法規的細致程度或在行政管理水平上都有優勢之處，卻在中國率先作出應對新冠疫情的有效措施并卓有成效的先例時，部分國家未能積極控制新冠疫情的蔓延，甚至采取相對消極的態度。本文旨在以本次新冠疫情為典型案例進行剖析，從預警和運行機制的角度進行研究，并提出相應的建議。通過本次研究，將復雜的預警、運行機制進行細化分類,可以清楚地看到疫情中出現的各類事件啟動應急法律制度的條件便于人們掌握,有助于指導各級負責人開展工作，有助于相關法律得妥當使用。各級行政部門在面對突發事件時,將相應的事件與相應的事件類型相對應,能夠準確、便捷的確認當事人的權利義務,恰當地適用法律，有利于應急法律制度體系的完善,通過法律制度的細分,描述各責任主體之間的聯系與區別,豐富和發展相關的應急法律制度。

二、理論概述

（一）信任合作理論

對于公眾而言,對疫情下應急法律制度最直接、最深刻的感知就是該制度解決問題的效果如何,如果該制度能夠積極有效遏制疫情蔓延，對患者提供有效的治療，公平分配醫療物資,制度執行人員的業務或專業水平被廣泛認可,公眾就會越信任該制度,從而更加積極響應政府的號召,對法律制度做到于內化于心、外化于行。

公眾選擇信任政府的決策,即意味著對制度動機和解決社會問題能力的認可。當公眾相信疫情防控制度符合社會公共利益和自身利益時,會更加積極地響應政府號召。該結論符合信任——合作理論,即公眾對信任對象越信任,越愿意把自身利益可能受損的風險暴露出來,越有可能同信任對象展開合作。合法、公平、有效的疫情防控制度的推行,能夠使得公眾產生信任感,從而強化自身的遵從意愿,提升制度推行效率。因此,無論從何種角度考慮,都有必要重視公眾對重大疫情下應急法律制度的反饋作用。

（二）預警管理理論

現代管理學認為，預警管理在管理學中占據著非常重要的地位。通過對危機進行早期預警并采取措施來應對，分析危機的現狀，總結其發展的客觀規律，以預防危害結果的發生。在公共危機管理中，預警管理是其中的一個關鍵環節。危機管理以預防為主，采取預防和救援相結合的方式。危機管理的效果在很大程度上取決于是否建立了完善的危機預警機制。隨著科技的進步，可以將不可控的范圍盡量縮小，即使在現有水平無法避免的情況下，也可以盡量減少損失。預警管理需要一系列行為進行配合，首先，要對可能發生危險的范圍進行監測，超過該范圍即預警提示。其次，要思考如何進行預警提示、后續采取怎樣的措施應對以及如何調動相關人員的積極性等問題。

（三）公共治理理論

在社會日益發展、社會角色多元化的驅動下，政府部門的角色也發生了轉變。傳統的公共管理理論以政府為中心，當前的公共治理理論更傾向于政府部門、社會組織和民眾等多方協調，以彌補單一角色造成的不足。治理意味著各部門之間共同分享和承擔權利義務，構建合作機制，互相補足促進。評價公共治理成效的唯一標準是人民的利益是否得到了保障。從本次新冠疫情可以了解到僅政府發揮職能進行防控治理不足以解決此類突發重大疫情，因此需要社會專業人士提供專業的力量，社會組織、公民個人有不同的參與角度與方式，發揮不同的作用，在相互合作中解決社會問題，維護人民的利益。

三、中國的現狀分析

（一）現有法律制度

在法律層面,我國應對突發疫情的法律法規有《突發事件應對法》《傳染病防治法》《國境衛生檢疫法》《突發公共衛生事件應急條例》等。為了更好地落實突發疫病的防治工作,國務院各部門及地方政府都在其權限范圍內按照規定程序制定了相關的規范性文件、地方政府規章,還以意見、通知等形式下發了大量規范性文件和內部文件。從突發疫情的預防與應急準備、監測預警、應急處置與救援、事后恢復與重建以及法律責任等方面,在各個階段作出了基礎性、綜合性的規定。以上內容共同構成了我國當前的突發疫病應急法律制度。特別是在2003年“非典”之后,疫情應急法律制度得到較大的改進和完善,相關法律法規在此次抗擊新冠肺炎疫情中也發揮了巨大的作用，但仍在預警和運行機制方面存在一些不足，下文進行具體分析。

（二）現有應急機制的不足

1.預警機制存在的問題

（1）應急預案不足

對于應急法律的啟動與適用沒有嚴格、具體的法律規定作為權力行使的依據。對于行政機關行使緊急權力的條件較為抽象和籠統,因而存在責任劃分不清、責任重疊的現象,以至于出現行政機關不作為、互相推諉的情況。對應急法律制度的定位不準確,仍舊按照原有的行政層級實施。

（2）組織機構不協調

中央和地方各級監測預警系統參差不齊,對疫情的響應能力和治理效果也存在差異，且在我國科層體制的行政制度下，地方啟動應急措施的權限較大。以此次新冠疫情為例,在我國疫情最先開始的武漢存在疑似疫情得不到上級重視，無法及時應對造成重大損失的情況。此外，各級政府部門即使在黨中央的統一領導下積極開展防疫工作,但各地在反應速度、醫療物資準備和治理成效等方面反映出行政水平的差異。

（3）預測技術不到位

我國在突發急性傳染病的檢測技術上有所重視，但是仍然存在“重治輕防”的現象，我國現有的疫情報告制度對傳染病的劃分不夠細致，難以及時跟上時代變化，較為僵化，不夠靈活。

2.運行機制存在的問題

（1）監督管理層面的缺陷

突發重大事件往往存在著信息不對稱的情況。因為在面對重大疫情的時候，大多數群眾由于其認知領域不同、認知能力不足，特別是在政府的消息不夠公開透明時，會產生恐慌和不信任，造成社會輿論向管控不利的方向發展。

圖1顯示的是此前采集信息時問卷調研的第五題“你是否參與報備或投訴過與疫情防控有關的信息？”的相關結果。盡管現在有一些法律監督舉報途經,如信訪、國務院信息舉報窗口等,但民眾對于舉報途徑的知曉程度不一,且反映效率不高,還存在著互相推諉的情況。此外,隨著社會新聞媒體逐漸受到較大力度的管控,獨立性下降,從而使得民眾在一定程度上對政府的信任度減弱。

圖1 問卷分析

（2）公民基本人權的克減

疫情暴發以來,某些基層政府組織和企業打著疫情防控的名頭謀取私利,造成公民的個人信息、行動軌跡外泄。據問卷調研顯示，在圖2、圖3列出的容易受到侵犯的人身權利中，選擇生命的人數最多達到了54.87%。其次是人身自由和知情權，為了防止新冠的傳播，大多數人都選擇減少出行以降低被感染的風險。有40.71%的人認為其知情權受到了侵犯，可以推測被調查者所在地可能存在許多瞞報現象。有35.4%的被調查者認為自己的隱私權受到了侵犯，表明存在一些組織未經本人同意就調取其隱私的行為。同時有29.2%的人認為自己的權利并沒有受到侵害，是自己讓渡了自己的權利以防止病毒的擴散，體現了公眾的防疫意識有所提高。與此同時,行政法對于違反疫情防控的行為要求從快、從速、從重、從嚴處理,可具體實施下去時,某些地方的基層政府組織卻粗暴執法,以至于程序保障不到位,合法性不能得到落實。應急權力的行使勢必會影響公民的權益，即使是在重大疫情應急狀態中，也不能忽視對公民人權的保障，因而需要相關的法律制度來規范約束。

圖2 問卷分析

圖3 問卷分析

四、完善我國突發性傳染病應急防控預警、運行機制的建議

（一）重構國家應急管理組織機制

改革我國分類管理的應急管理體制，建立統一的應急管理體制，并通過立法明確主管機關及其職權范圍。我國現有的應急管理部，其職權地位偏低，需要在中央建立統一調配的部門，對于各類突發事件應急管理進行統一調配，具有統一管理我國各類突發事件職能和協調相關部門的權力。平時諸如疾控、科研、醫院等各類下屬公共衛生部門各司其職、相互獨立，如果發生了需要接受統一調配的事件，應立即響應，接受中央統一領導，在明確中央最高權威的前提下，適當授予地方政府權力，各部門互商共量、同心策勵。從而確立中央調動的權威性，明確指導方向，統一管理，有利于縮短應急響應的時間，減少各部門職責不明晰的沖突，強調及時性、準確性，大大提高應對重大疫情的管理效率。

（二）明確行政強制職權的界限范圍

在應急狀態下，是檢驗一個國家法治成果的時刻，此時公民的基本權利最易受到侵害。首先要明確的是，因突發事件時對于國家、社會以及個人管控要求的特殊性，常態化的行政職權和緊急狀態下的行政職權應當由不同的法律進行調整與規范，明確行政強制管理的界限與范圍，強調實施應急管理措施的合法性，從而避免過度執法問題。我國《憲法》第六十七條第二十一款規定了全國人大常務委員會有權決定進入緊急狀態,但是并沒有其他法律規定進入緊急狀態的條件與程序,我國疫情信息公布的主體是國務院衛生行政部門和經授權的省級衛生行政部門[1]，要注重政府對疫情公布的真實度、完整度和影響度的監督作用。確立責任機制，防止政府“空有”權力不作為的現象。應當對啟動相關程序的前提及適用規則進行立法性規定,幫助各級政府部門找到行使權力的依據,指明方向,適當擴大地方應急權力，并以明確的法律法規限制權力的行使,防止其濫用。所以，從立法的角度就劃分好權利與義務的關系，明確權力白名單，在政府承擔起其應盡的責任的同時，維護公民的基本權利，保障人權。

（三）構建科學應急管理機制

1.建立完善的信息互通共享制度

面對重大疫情時應當重視風險防控，做好預警工作。我國在“非典”之后建立了覆蓋不同突發事件的應急上報系統，但是在數據信息技術迅速發展的今天，現存的系統明顯落后。面對重大疫情,其應急法律制度的啟動與實施如果沿用以往的科層體制，會導致上報批準花費時間較長，上級對下級權力約束過大，一定程度上影響了地方對疫情的應急反應，影響應急法律制度發揮其應有的功能。從全國范圍來看，從政府應急指揮部門、疾控部門，到各醫院、最基層的社區，促進信息共享，并且深入到社會基層的各個角落，盡可能避免低效的工作狀態和混亂的管理秩序，提高工作效率，減少不必要的時間、精力的損失。

此外,應該提高專家在系統中的話語權，定期組織研討會?？梢赃m當授予三甲及以上醫院一定的權力，對于疑似傳染病可以先在當地的政府部門備案，采取隔離觀察等措施，幫助提升信息的專業性與科學性，避免決策中的形式錯誤與權勢錯誤。

2.建立落實責任追究機制和應急法律制度運行的評估機制

各層級、各部門之間協同監督,防止權力濫用,針對不作為、瞞報漏報的現象制定相關的法律法規,追究相應的行政責任,符合條件的追究刑事責任,并將違反監督管理制度的單位、個人作為典型案例進行報道。發揮輿論監督的作用,提升信息公開的透明度,調節好行政機關與民眾之間的關系,起到建立信任橋梁與調動民眾積極性的作用。

此外，應當建立好國家層面的監督評估機制，如全國人民代表大會為核心進行監督。

（四）提升公眾參與度，增強國際互聯

1.建立健全民眾參與機制，培養社會意識

發生了重大疫情，社會的每一個成員都是利益相關者。在面對突發重大疫情事件時，可以增強民眾的參與性。如提供明確有效的熱線電話和郵箱、微信小程序、提供網絡信息舉報平臺等[2]，同時對此類舉報途徑實行實名注冊和匿名投訴制度，對于惡意舉報、捏造疫情的行為進行相應的行政處罰，情節嚴重的處以刑事處罰，明確責任落實，形成科學規范的上報預警程序。此外，要提高民眾疾病知識的普及，增強衛生安全意識，發揮街道辦、居委會、村委會的力量，加強宣傳。利用其宣傳引導的作用力，將防疫控疫工作細致到社會的每一個角落。

2.融入國際合作，共擔國際責任

在世界各國聯系發展愈發緊密的今天,沒有一個國家可以封閉式生存發展,因而構建人類命運共同體刻不容緩。特別在此次疫情中,中國表現出了大國的責任擔當。對于影響全球重大疫情這樣的突發事件,每一個國家和社會組織都應當承擔起其應盡的責任和國際法中應該履行的義務。重視防范國際范圍的影響,預防各國開放交往、口岸運輸導致的疫情倒灌風險；建立全球衛生伙伴關系,發揮國際組織在全球衛生治理體系中的重要推動力；完善全球重大疫情應急處置的區域合作法律機制等。

在全人類命運緊密相連的今天，不斷完善我國應對重大疫情的應急法律制度，確保在真正的危機來臨時能夠發揮其效用。預警和運行機制在其中起著領頭帶動作用，從立法層面完善預警和運行機制有助于科學應對疫情，從而更為精準地預測風險，做好應對準備工作，減少疫情可能給國家社會甚至全人類造成的損失。