日本國立大學教授會自治制度的變遷及啟示
——以大學-國家-社會的三角模型為分析框架

阮 航

(遼寧師范大學 教育學院，遼寧 大連 116029)

教授會自治制度是“二戰”后日本國立大學在大學自治、學術自由的理念指引下所形成的一項制度，它的基本內涵是大學學術人員通過教授會這一機構參與對大學事務的管理。教授會自治的理念源自于西方的大學自治精神，教授會自治制度的正式形成則是得益于“二戰”后日本民主化改革的推進。到法人化改革之后，教授會自治制度仍然存留，但其在功能、地位等方面上都發生了較大變化。為什么這一制度會發生變遷、變遷的意義何在，這需要分析教授自治制度的變遷歷程并把握其特點。

一、大學-國家-社會的三角模型

大學與其外部環境的互動是大學治理發生變遷的重要原因，因為大學組織必須要適應外部環境的變化和影響。大學-國家-社會的三角模型即是我國學者李立國在上述認識的基礎上對克拉克的模型進行拓展的成果(見圖1)，它以“大學組織不再是單純的學術性組織”“國家、社會是比政府、市場更廣義的概念范疇”和“拓展后的各概念更能反映現代大學組織的治理狀況”作為基本觀點[1]，主張在把大學視作是機構和組織的基礎上分析大學與國家、社會的互動關系。

圖1 “大學-國家-社會”三角模型[1]

該模型的另一重要精神是大學應保持其自主性，即大學應該在充分認識和尊重自身發展邏輯的基礎上適應外部環境，這強調了大學在同外部環境發生相互作用的關系時其內部組織保持治理的自主性的重要意義。“大學治理自主性—大學外部環境作用程度”的互動關系框架(見表1)即是在此種認識之上構建的。框架內的四個象限分別對應著四種模式：象限四的被動模仿模式、象限二的共生關系模式、象限一的創新發展模式和象限三的消極互動模式。

表1 “大學治理自主性—大學外部環境作用”關系框架[2]

被動模仿模式下的大學治理自主性較低，受到外部環境的作用程度較高，這是由于這類大學的治理通常嵌入了由國家、政府所提供的帶有強制性、規范性的約束機制中，大學所要做的不過是順應國家、政府的要求來進行治理，走一條高決定性、低選擇性的發展路線；共生關系模式強調大學治理對外部環境變化的適應，外部環境的作用左右著大學治理的變革方向，大學治理的高度自主性是服務于外部環境的變化的；采取創新發展模式的大學以較高的治理自主性來應對外部環境的作用，從外部環境當中爭取生存和發展的資源是該類大學的主要目標，這是不同于被動地等待外部環境的資源供應的，為此大學的治理要進行主動的變革和創新；消極互動模式則凸顯大學的“守株待兔”和“得過且過”[1]，外部環境的作用難以對大學治理造成實質影響，大學本身對發展機遇的敏感度和變革的需求度均不高。

“大學治理自主性—大學外部環境作用”框架所展示的是作為自主組織的大學同以國家、社會為代表要素的外部環境的互動關系，大學的治理即是在這種互動之中生成并產生變遷的。

二、教授會自治制度的變遷及階段特征

(一)成形：被動模仿模式下的高決定性、低選擇性路線

“教授會自治”局面的初步成形依賴于強有力的外部環境作用，這種作用主要由國家所提供。教授會這一機構是國立大學按照1893年版《帝國大學令》的相關規定所設立的，它是日本政府借鑒普魯士教育模式的成果[3]，而非大學自然發展過程中的產物，這體現了此時國立大學在教授會自治上的低選擇性和高決定性，即由國家和政府進行構想、制定規章并強制執行，國立大學只需要模仿國家認可的規范形式展開對應的工作即可。此時教授會的職能和權力也有很大的局限性，盡管它具備法令賦予的商討和處理“只涉及各分科學院的事項”[3]的職能，亦可通過與評議會合議的制度對帝國大學的學務相關事宜提供建議和進行審議，但它卻無權進行任何最終決策，統籌、管理大學內部事務的最高權力掌握在由文部大臣委任的帝國大學總長手中。

由此看來，在“國家-社會-大學”的三角模型之中，此時的“教授會自治”位于靠近國家的一端，它遠離社會和大學的影響，是封閉的國家主義教育體制內的一部分。以“大學治理自主性—大學外部環境作用”關系框架來分析，可以發現此時的教授會自治處在第四象限，呈現一種被動模仿的態勢，其原型是德國大學的學術治理模式，其運作流程被牢固地嵌入了國家意志和相應機制的約束之中，國立大學和教授會不具備進行自主變革的權力。但即便條件如此，教授會及其成員仍能在有限度的余地中展示其自主性，他們堅持學者精神，接連在戶水事件、澤柳事件中迫使政府在國立大學的人事管理上做出讓步，這些努力也為后來教授會自治的實質化奠定了基礎。

(二)實質化：由與外部環境的共生發展到消極互動

“二戰”后日本的民主化改革進程使大學自治、學術自由的理念能夠在大學治理中落實，國立大學開始享有治理的自主地位。根據1949年《國立學校設置法》的規定，國立大學實行評議會和教授會的聯合管理。評議會是國立大學的校級決策機構，負責審議和決定全校的人事、預算、組織廢立等多項事務，它由校長擔任議長和召集評議員，并通過合議制來履行職能[4]。值得一提的是，國立大學各個學部的負責人和教授代表占據了評議會中的多數評議員席位，這就令評議會在實質上成為了一個供各學部交流和磋商的平臺，評議會議案的來源往往是學部教授會的意見，相關決議也通常是在學部教授會之間協商一致的基礎上做出的。所以評議會實際上是需要向學部教授會負責的，這種關系促成了一種由學部教授會到評議會、由學部長到校長的自下而上的決策和管理程序的形成，《學校教育法》也認定審議重要事項的權力是歸屬于教授會的。故評議會治理的實質就是教授會的自治，教授會自治就此成為了日本國立大學治理體系中的一項正式且具有實際意義的制度。

在三角模型的視角下，“大學”的一端開始取代“國家”的一端而對教授會自治制度發揮主要的影響，這得益于日本民主化改革推進所帶來的自由、寬松的社會氛圍。以“大學治理自主性—大學外部環境作用”關系框架來分析，戰后初期的教授會自治位于象限二內，有著共生關系發展模式的特征。教授會自治制度與外部環境共生關系的產生與戰后日本的民主化改革密切相關，社會的民主化和自由化程度的穩步提高使國家、政府轉變了過去對國立大學的直接和嚴格的管控方式，這恰好為大學自治、學術自由理念的落實提供了適宜的環境，大學中的教授會自治制度便得以與社會、國家和諧共生，這有利于其制度活力的激發。

但戰后國立大學的教授會自治制度與外部環境的共生關系卻不是一種理想化的共生關系。框架中理想化共生關系模式下的組織有著能夠為適應外部環境而隨機應變的特征，而教授會自治制度同其外部環境的這種和諧共生關系卻是建立在雙方互不牽涉的基礎上的，外部環境的變化無法引起教授會自治制度的相應變化，因為該制度的實質化即是始于外部干預的消退，它一經確立便帶有回避、排斥外部力量影響的傾向。例如在1948年，文部省出臺了《大學法試案綱要》，提出以董事會性質的管理委員會來取代教授會的地位，但由于這一機構的人員構成中校外人士比重遠遠超過教授代表，被認為是損害了教授會自治的傳統，所以遭到學界的激烈反對，該方案也隨之流產。實際上管理委員會制是政府為了國立大學的治理能夠更好地反映民意并使有學識經驗的社會人士參與其中而設計的，是適應外部訴求和增強國立大學治理專業性的一種方式，但它的管理邏輯卻與教授會自治制度相矛盾，這不利于外部環境與教授會自治間共生關系的維持。

教授會自治制度的穩固令其同外部環境的關系從共生走向了消極互動，即由“大學治理自主性—大學外部環境作用”關系框架中的象限二移至象限三。消極互動關系產生的主要原因是教授會自治制度同外部環境的變化相脫節，對于教授會及其成員來說，教授會自治是一項值得承續的傳統，大學就應是遠離社會、為有志于學問的人們提供相應的自由的“象牙塔”[5]；而對于國家、社會來說，大學不應該一貫地置身事外，而應肩負起引領和支撐國家發展、社會進步的責任。在這樣的矛盾之中，教授會自治因其充分的合法基礎和對自由現狀的滿足而保持穩定，從而對外界的呼吁采取了不接受和不回應的消極態度。20世紀的50至90年代，日本政府發起了一系列針對國立大學治理的改革，如新構想大學和國立大學法人化等[6]，但大都收效甚微，這都是教授會自治制度下的國立大學及其成員與外部環境消極互動的結果，學者Hayes所言的“這個民族在‘二戰’后取得的成績，幾乎沒有一點可以歸功于高等教育”[7]就是對這種消極關系所產生的影響的精準寫照。

(三)萎縮：主動發展意識的塑造

2004年日本啟動國立大學法人化改革后，各國立大學在法律上獲得了獨立法人地位，并具備了面向社會獨立運營的資格。面向社會進行獨立運營意味著國立大學組織屬性的豐富化和組織邊界的擴展，社會和市場的影響力開始滲入國立大學內部治理之中。法人化后國立大學內部新的治理組織的出現反映了這種變化：以京都大學為例，其在法人化改革后增設了理事會與經營協議會，理事會為校內最高決策機構，經營協議會負責審議有關國立大學法人經營的內容，它們的成員中包含一定數量的校外人士，目的是獲取專業的意見以改善國立大學的經營狀況。國立大學校長和學校層面組織對國立大學事務的管理范圍和權限較法人化改革之前有了顯著擴大：如財政方面，在法人化改革之后，政府經費的調撥和分配權就從學校的學部或是教師的講座手中轉移到了以校長為首的學校決策層中[8]。與之相應的是教授會自治制度的動搖，教授會的功能被2014年版《學校教育法》規定為審議教育教學相關事務和為校長開展教育工作提供咨詢，咨詢、建議屬性的強化令其淡出了國立大學的決策中心。

就這一時期來看，教授會自治制度開始受到國家、大學、社會的綜合作用，三角模型中的“社會”一端開始發揮作用。國立大學同政府脫鉤的同時也是同穩定、充足的資源支持脫鉤，它必須重視經營績效以維持生存和發展，這也要求國立大學面向社會、市場，提供社會所需和符合市場偏好的產品和服務；獨立的運營需要大學治理效率和整體程度的提高，過于強調協商一致的決策程序無助于對機遇的把握，所以集權邏輯和行政權力在國立大學內部開始占據優勢地位[9]，這就壓縮了教授會自治的空間。在這種背景下，教授會需要在大學整體之下為學部的利益而參與競爭，學科的優勢地位和特點是獲取資源支持的關鍵所在[10]，故教授會的自治指導價值便不得不轉向迎合外界標準和主動求變，教授會自治制度與外部環境的互動形式在“大學治理自主性—大學外部環境作用程度”框架中移至了象限一的位置，外部環境較少對其產生強制作用，但制度卻必須同外界環境進行主動交流以不斷革新，從而服務于整個大學的生存與發展。

三、教授會自治制度變遷的總體特征

(一)教授會自治的制度邏輯的復雜化

總體來看，教授會自治的制度邏輯是由單一走向復雜化的。它最初是在國家主義原則的指導下形成的，在三角模型內主要受到“國家”一端的作用力，并以被動模仿的姿態應對外部環境；戰后的教授會自治的制度邏輯幾乎是純粹學術性質的，國立大學對大學自治和學術自由的尊崇達到了極點，但卻在面臨外部新形勢時趨于保守，教授會自治與外界的關系經歷了由共生發展到消極互動的歷程；法人化改革后的國立大學走上獨立運營之路，需面向社會和市場獲取資源，那么它的知識活動就應具有公益性、商業性，考慮社會、市場的需求，三角模型中的“社會”一端影響力的強化令社會邏輯和市場邏輯介入了國立大學的治理，這時的教授會自治所面臨的是來自大學、國家、社會的全方位的壓力。

(二)教授會自治制度始終有其獨立自主性

盡管國立大學的教授會自治在法人化改革后已經走向衰微，但不可否認的是，這一制度在國立大學的內部治理中始終具有一定的影響力，這得益于該制度能保有其獨立自主性。李立國教授在進行其模型和框架建設時也指出：“在大學適應環境的問題上，保持自主性是至為重要的。”[1]在教授會自治制度的變遷中，獨立自主的特性始終存在，即使在帝國大學階段和國家執行軍國主義路線的“國家主導”時期，教授會仍堅持對治校權力的爭取；而戰后教授會自治的實質化和鼎盛時期，教授會之獨立自主更是國立大學之獨立自主的集中體現，這種獨立自主甚至在半個世紀內都令國立大學保持在“象牙塔”的狀態；在法人化改革后，教授會的自治范圍被法律局限在了學部和學術性事務之上，但權力的縮小反而解決了改革前教授權力過大和學術權力同其他權力混淆不清等問題[11]，教授會自治的獨立屬性更加鮮明化，也與教授會學術組織的定位更加匹配了。

(三)教授會自治制度變革的主動性從無到有

教授會自治制度的歷次變遷都離不開外部環境的強力推動，除教授會初設時針對政府嚴管的抗爭行為外，這一制度很少自發地進行變革。帝國大學時期和戰后至法人化前的時期分別是國立大學教授會自治程度最低和最高的時期，而教授會自治制度的活力也正是在這兩個時期跌至谷底。以“大學治理自主性—大學外部環境作用程度”框架的視角來看，這兩個時期教授會自治在面對外部環境時都處于低度自主的狀態，其表現就是保守、封閉和僵化，難以或拒絕適應外部環境的變化。法人化改革后的教授會終于得以改善與外部環境的被動、消極的互動方式，三角模型中“社會”因素的影響成為了國立大學維持高質量獨立運營的關鍵，這為教授會自治制度主動求變提供了基礎性條件，不主動求變便無法取得能保障其組織存續的必要資源，而法律也賦予了教授會發揮主動性的權利，教授會可以根據本校的需要自行設置，教授會的調整自此變得更加靈活，人員構成也趨于多元化。

四、啟示

如何協調作為自主組織的大學與其所處外部環境間的關系，這也是我國大學治理現代化所面臨的重要挑戰，日本國立大學的教授會自治制度的變遷及其特征能夠反映了這一命題其中的某些規律，可提供相應的啟示。

(一)大學內部治理制度的變遷應與外部環境變化相協調

國立大學教授會自治制度在法人化改革后走上了一條與外部環境相適應的道路，制度、組織及成員已經能夠在大學、國家和社會的多重邏輯之下運作或履職。鄧小平同志早就指出，教育要面向現代化，面向世界，面向未來。現代大學的開放是高等教育全球化、大眾化和市場化背景下的大勢所趨，自絕于外部環境的影響是不可能也不可取的。大學自治的觀念已被各界普遍接受，但如何在這一基礎上實現大學開放，關鍵在于實現自治和開放的協調。國立大學教授會自治制度的變遷歷程一定程度上證明了大學自治并非大學開放的充分條件，而僅僅是必要條件。大學自治是需要追求的，然而它只是大學治理現代化歷程中的一個階段目標，如果本末倒置，過于強調大學自治，反而不利于大學的與時俱進。

(二)大學內部治理的制度安排需要體現一定的“邊界感”

自治是教授會自治制度的基本價值取向，也是教授會始終在爭取和堅守的權利，這體現出這項制度同外部環境之間的某種“邊界感”。大學歸根結底是一種以知識功能為主的組織，受其獨特的內在發展規律(主要是知識發展規律)的影響，認識論的大學觀和傳統大學精神也更能為學者所認同，一定的寬松、自由和崇尚價值理性的氛圍有利于學術創造力的激發。所以無論是教授會自治制度，還是大學治理相關的其他制度，都應維持適度的“邊界感”，避免自主性的淪喪。此外，制度的“邊界感”也能使組織免于隨波逐流，大學不僅要服務于國家和社會的發展，更應在其中起到引領的作用，如果一直消極地應時、順勢而變，就無法勝任這個職責了。

(三)大學內部治理制度應能進行主動的創新發展

大學治理的制度如何進行主動的創新發展，前面的兩點啟示已經給出了答案：一是要與外部環境的變化相協調，二是要保持自身的“邊界感”，在保持自主性與開放性之間尋求平衡。現代競爭離不開先進知識的生產、應用和卓越人才的培養，而一個國家知識和人才的質量往往取決于大學，大學的治理成敗直接關乎國家發展的前途，所以幾乎世界上每個國家都向大學傾注了巨量的資源以從大學的功能中汲取發展動力。所以大學治理的相關制度除要根據與外部環境相協調的原則變化外，還應能夠走在時代的前列，體現出自身的創新性；除要保持自身的自主性外，還應注意發揮這種自主性的積極、進取的一面，避免消極、僵化的一面占據上風，體現出自身的主動性。