我國政府與大學關系歷史演進及其成因

孫明英

(吉首大學 馬克思主義學院，湖南 吉首 416000)

一、問題提出

習近平在全國教育大會上強調教育是黨之大計、國之大計，堅持扎根中國大地辦教育。如何深化大學治理變革，提升大學治理能力，是迫切需要解決的現實問題。馬克思主義把對事物之間矛盾的規律性認識，稱為事物之間的關系。我國大學治理變革在簡政放權的框架下進行，政府與大學關系演進引導大學治理變革。研究者在國際比較中發現，“大學自治是一個不合適宜的神話”[1]，大學治理變革中始終存在政府的力量[2]。政府主導下的大學治理變革雖然在效率上突出，但是面臨著對在大學治理的內生動力的激勵不足，大學局限于完成“規定動作”的“交作業”現象[3]。研究者指出政府與大學之間仍然屬于行政隸屬關系，政府決定了大學的主流話語。大學辦學自主權難以落實與中國“極強政府—極弱社會”結構直接關聯[4]。有研究者認為“強國家—強社會”模型是現代中國構建的邏輯走向，政治權力在大學不同歷史時期都在進行創造性轉換。政府管什么以及怎么管是理順兩者關系的突破口，需要通過厘定政府管理權限的邊界，實現由行政關系轉向法律和服務關系[5]。由此，政府與大學之間的關系構建了大學運行的秩序。大學是要按照學術組織的規律來運行，還是在政府的制度安排下運行，其中就構成了政府與大學之間的復雜關系。本文將重審政府與大學之間的關系，以期推進大學治理現代化。

二、政府與大學關系演進歷程

(一)計劃經濟背景下的行政隸屬關系(1949-1984)

建國初期，政府成為高校的唯一主辦者。大學類似政府一個部門，接受統一管理，政府與大學之間形成行政隸屬關系。這種關系由當時計劃經濟體制所決定，政府集中了國民經濟分配的所有權力，統一調配國家資源。為了建立與社會主義公有制經濟體制相符合的高等教育體制，政府取消私立高校，通過改造和新建，有計劃地發展文教事業。

大學的性質一旦定為生產部門，便遵循計劃再分配的邏輯。政府正是有計劃地發展高等教育，把大學辦學納入統一計劃，從領導體制到大學的人員分配、專業設置、招生就業都由政府統一管理。韋伯曾指出，以行政公文為工具的科層制管理在執行上具有高效率。政府管理大學的手段，從效率出發，也采用的是指示和指令以及規定。這一時期，大學主要承擔教學功能，學科專業設置由國家統籌安排。

大學內部的決策主體以及治理結構，同樣由政府指定，并且隨著政治需要而變遷。比如，1950年的《高等學校暫行規程》和《專科學校暫行規程》規定大學內部領導體制為校(院)長領導下設立校(院)務委員會。為了防止校長一長制領導脫離黨委領導， 1961年《中華人民共和國教育部直屬高等學校暫行工作條例(草案)》(《高校六十條》)中，領導制度變更為黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制。1978年《全國重點高等學校暫行工作條例(試行草案)》對原高校六十條進行修改，取消了校務委員會，設立學術委員會。內部領導體制變為黨委領導下的校長分工負責制，校長仍然是行政負責人，并且在系一級設立黨總支，實行黨總支領導下的系主任分工負責制。1983年全國高等教育工作會議提出可以設立校務委員會，但是由具有決策和執行權力的組織變成了咨詢機構，進而強化黨委的權力。這一段時期，大學基本沒有自主權，按照教育主管部門的指令和規定辦學。

(二)政府與大學關系轉型式變革(1985-1991)

進入20世紀80年代，隨著對市場認識的深入，政府開始對于公共事務管理下放自主權，政府與大學關系進入轉型式變革時期。政府仍然領導和管理大學，并且以立法形式確立。1982年《憲法》規定國務院行使領導和管理教育的職權。

伴隨思想解放，教育界開展呼吁擴大辦學主權。比如1979年上海四位大學負責人(蘇步青、李國豪、劉佛年、鄧旭初)在《人民日報》撰文，呼吁給予大學辦學自主權。在此背景下，1985年出臺《中共中央關于教育體制改革的決定》，開始在教育領域綜合改革，明確提出改變對高等學校統得過多的管理體制，在國家統一的教育方針和計劃指導下，擴大高等學校的辦學自主權。開始改革大學招生的計劃制度和畢業生分配制度，實行國家計劃招生、用人單位委托招生和招收少數自費生三種辦法。政府總結對大學管得過死而活力不足，但并沒有明確二者之間的權力邊界。為了改革對大學“多頭管理”狀況，1985年撤銷教育部，設立職權大于教育部的國家教育委員會，實行專一化的教育行政部門管理。

1985年為了精簡機構和人員，國家教委出臺了普通高校人員編制的設置試行辦法。大學教職人員開始推行聘任制，同時加強編制管理，給出了編制核定標準。1986年國務院發布《高等教育管理職責暫行規定》，對大學的管理權限有了一定的下放，但總的規則是在國家制度的前提下。比如，在經費預算管理方面，按照包干使用、超支不補、節余留用、自求平衡的原則，可以自主安排主管部門核定的年度事業經費。1986年國務院下發實行專業技術職務聘任制度的規定，這是對人事管理的一項重大改革。由此成立了中央職稱改革領導小組統一領導全國專業技術職務聘任，各省、自治區和直轄市人民政府相應成立了職稱改革領導小組。職稱評審與工資掛鉤，職稱評審的結構比例以及工資額度限定在國家批準的編制范圍內，由各專業技術職務系列主管部門來限定結構比例。

在大學內部治理層級上，形成了大學校(院)、處(部、室)、科三個層級行政組織架構，大學的自主空間限定在處級以下的機構設置。行政領導按照政府行政部門的形式任免，比如1987年國家教委發布了高校各級領導干部任免的實施辦法，從職數到任免方式加以規定。其中規定校級正副書記、校長職數一般5到7人，在校學生不滿3000人的一般不超過5人，學生10,000人左右為9人，學生達15,000人可配備10人。這時候，高校各級領導干部任免的權限發生了變化，校長已經具有了任免處(部)級干部、系(所)級主任的權力。1989年國家教委印發了《普通高等學校本科專業設置暫行規定》，在本科專業設置審批上面既強調要管住，又強調要微觀上搞活。大學仍然不能自主設置專業，但專業服務方向可以調整[6]。國家教委不再組織編寫和審定高校工科本科基礎課課程的教學大綱，但是并非完全下放了管理權，而是委托課程教學指導委員會來制訂課程有關的基本要求。1985年之后，大學開始賦予了在計劃任務之外自主拓展科研的權力。

從1985年教育體制改革開始提出下放大學自主權，但政府主導地位并沒有改變。辦學自主權也沒有形成制度化，造成政府權力下放回收的無序。從1985年到1991年，可以稱之為是計劃管理下的擴大大學辦學自主權階段[7]。從1985年至1991年這段時間，政府與大學關系開始轉型式變革，政府開始放權，但大學并未完全自主辦學。

(三)市場引入下的宏觀調控關系(1992-2009)

1992年政府與大學的關系進入一個節點，政府由細化和直接管理大學轉變為宏觀管理。1992年國家教委印發直屬高校內部管理體制改革的若干意見，規定國家教委不對學校辦學自主權范圍內的事務進行行政干預，超過學校管理權限的問題，采用審批形式，一事一報，由國家教委審批。大學的主要權限包括：①除中央和國務院明確規定必設機構外，自主設立校內機構及配備人員；②在國家核定的編制總數內，選擇不同的用人制度和管理體制；③根據有關規定自主進行專業技術職務評聘；④在執行國家工資法規和實行工資總額包干的前提下，有權試行校內分配辦法和津貼標準；⑤除國家法律、法規外的任何機關和單位的人力、財力、物力攤派有權拒絕[8]。為了適應市場經濟體制需求，1993年發布《中國教育改革和發展綱要》這一再次提出下放辦學自主權的綱領性教育文件，提出逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制，進入實質性的擴大辦學自主權階段。具體的舉措變化主要是招生制度和畢業生分配制度。招生制度采用國家任務計劃和調節性計劃結合。畢業生分配改變了“統包統分”“包當干部”，少數畢業生由國家安排就業，大部分是“雙向選擇”“自主擇業”。這些變化，實際上是市場因素已經在參與高校管理，高校開始有了局部招生的權力，并且也有面臨畢業生就業的壓力。

畢業生開始自主擇業，專業建設勢必要切合市場需求，否則人才培養不具有適切性。在此背景下，專業設置上拓寬了口徑。1993年印發《普通高等學校本科專業目錄》比1984年的本科專業目錄劃分專業口徑有了拓展，共有哲學、經濟學、法學、教育學、文學、歷史學、理學、工學、農學、醫學10大門類，下設二級類71個，504種專業，比修訂前減少了309種專業。專業設置由學校、學校主管部門和國家教育委員會分工負責審定、審批和備案。重點高校在專業設置上比普通高校稍微靈活，有了一定的調整權力，重點高校在專業門類所屬二級類范圍內可以自主調整專業，由主管部門核報國家教委備案。其他專業目錄的調整，并在學校主管部門已經核定的專業門類內的，學校自主審定，學校主管部門核報國家教委備案。

輕型木結構材料成本低，標準化、裝配化程度高，施工便捷，適用于低成本、大規模的生產建造。但由于其結構構件被圍護體包裹隱匿，木結構本身的表現力相對較弱。而膠合木結構不受天然木材強度及尺寸限制，可以滿足各種結構構件的形態及尺寸，靈活多變，為木結構建筑形態的多樣性提供了可能；另一方面，其承重結構與圍護體相分離，可裸露于外，更能突顯木結構的力與美。但由于其木構件產品的多樣性以及現階段市場規模所限，與輕型木結構相比，膠合木結構的模數化標準化程度較低，更適合小批量定制化的項目采用。方木原木結構則是傳統井干式木結構體系的傳承和發展，木混合結構建筑主要用于高層木構建筑的建造。

到1997年正式并軌招生后，所有學生實行成本補償，收取學費。財政撥款改革為按學生人數撥款，逐步實現基金制。在國家和地方預算下達的教育經費之外，學校可依法籌集資金。政府給予了大學面向市場籌資的空間，而實際情況是，大學缺乏把教學和科研成果轉化為學術資本的能力，而是通過借貸、社會融資的方式來擴充能力建設。市場機制的引入、下放的自主權出現濫用，大學面向社會自主籌資并沒有取得多大效果，主要面向社會融資以及向政府爭要資金。

1998年《中華人民共和國高等教育法》頒布，賦予大學七項自主權。高等學校自批準之日起取得法人資格，校長為法定代表人，黨委領導下的校長負責制以法律的形式定型。第三十條規定高等學校具備依法自主設置和調整學科、專業的權力。設立學術委員會，審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教育、教學成果等學術事項。高等教育法的頒布開始了高等教育管理有法可依的時代，但仍然只是一個很模糊的框架，政府與大學的權力邊界并未有清晰的界定。

1998年國家教育委員會更為名教育部，中央政府啟動擴招政策。從1998年擴招以來，行政管理體制基本保持穩定，稍微調整。到2000年，基本確立了“中央和省級政府兩級管理、以地方統籌管理為主”的高等教育行政管理體制。到1998年，時任教育部副部長周遠清在全國高等教育管理體制改革座談會上，提出加速高等教育管理體制改革。里面談到的主要思路，仍然是關于大學隸屬關系的改革，淡化政府與大學之間單一的隸屬關系，提出加強省級政府的統籌管理。周遠清提出加強省級政府的統籌管理，目的是淡化單一層級政府的投資體制，通過擴大大學的服務面向，多渠道籌措資金。中央政府或者是中央各部門、單位向省級政府下放管理權，并且向市場放權，給予大學面向社會籌資的空間。

政府逐步建立符合高等學校特點的人事管理體制，雖然在人員聘任上面大學有了一定的自主權，但是編制仍由政府部門核定。比如，1998年《高等教育法》規定，高等學校的管理人員實行教育職員制度，管理人員和行政人員統稱為職員，教學輔助人員及其他專業技術人員，實行專業技術職務聘任制度。1999年教育部制定《高等學校職員制度暫行規定》，2000年中共中央組織部、人事部、教育部印發《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》，提出加快人事制度和分配制度改革來深入內部管理體制改革。健全高等學校內部的競爭機制和激勵機制，轉換人事管理的運行機制，搞活用人制度和分配制度。按總量控制、微觀放權、規范合理、精減高效的原則進行高等學校機構編制改革。教育部試行先試點，再逐步推開思路，2000年開始，教育部在武漢大學、華中科技大學、華中師范大學、廈門大學、東北師范大學等5所大學進行教育職員制度試點，結果顯示服務水平明顯提高。自從1998年實行全員聘任之后，政府賦予了大學績效分配的空間。1999年教育部發布了深化高等學校人事分配制度改革的意見，提出精簡內部黨政管理機構，打破“鐵飯碗”和平均主義，強化崗位聘任。從1998年下半年開始，實行校內效益工資試點。

在1993年《中國教育改革和發展綱要》出臺之后，一直處于計劃之中的教學內容和課程體系已經落后于當時的經濟、科技社會發展狀況。國家教委逐步改變對教學的規制，但是并沒有完全給予大學自主管理的權力，而是運用指導意見和質量評估雙重結合的方式進行規制。2001年全國啟動行政審批制度改革，政府轉變公共事務管理職能，由直接管理向服務管理轉變。國務院分批次取消一些行政審批項目，改變管理方式，同時簡化審批程序，通過互聯網平臺建設，增加信息的透明度。

(四)有序規范下的審批式規制關系(2010-2020)

2010年中共中央、國務院頒發了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出完善中國特色現代大學制度，這個制度包括落實和擴大辦學自主權，完善治理結構、加強章程建設、擴大社會合作、推進專業評價[9]。這一時期，政府充當促使大學行為規范的審批角色，通過政策導向促使大學有序治理制度化。大學的決策權掌握在黨委手中，而且黨委的核心地位是政府賦予的。2014年中央組織部、教育部黨組發出認真學習貫徹《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，堅持高校黨委的核心領導地位。大學章程的引入，是對以章程為核心的依法治理的制度呼吁。2011年，教育部頒布《高等學校章程制定暫行辦法》，要求在2012年內啟動章程制定和修改，在2015年實現“一校一章程”，逐步形成以章程為核心的依法治理機制。

在經費籌措方面的政策是以財政經費為主、多渠道籌措教育經費，高校的經費來源主要包括財政撥款、學費收入、科研經費、校辦產業、捐款、其他項目，實際上大部分高校依靠財政撥款和學費收入，其他項目很難獲得經費。財政撥款又區分辦學層次，只有等級越高，獲得的政府經費將會越多。為了獲得更多的經費，大學盲目追求升格，迎合上級指標。2010年國家執行國庫集中支付。隨著財政資金的增加，政府從防范風險的角度對財務支出監管更為全面細化。2012年國家確保財政投入占GDP4%的目標如期實現。隨著政府對教育投入的加大，政府采用審批資金使用的方式來對大學財務進行規制。從2011年開始，國家出臺政策，重新核定大學編制。由此，從1998年實行編制內的聘任制轉變成為了嚴控編制內的聘任審批制。

隨著社會專業程度的提高，職業的種類增加，而再依靠政府來設置專業顯然滯后。在這種情況下，政府在專業設置上進一步放寬了權限，專業與市場對接度提高，允許學生主修和副修專業，允許學生轉專業。2012年教育部實施新的專業目錄和設置規定，相比1999年版對專業設置的規定轉變為側重對專業設置的管理。大學自主設置專業的權力進一步擴大，在國家控制布點專業之外的專業都可以自主設置，并且審批的層級放低，教育部審批的范圍縮小，僅僅審批國家控制布點專業和目錄之外的新設專業，其他專業經過教育廳審批后報教育部備案。管理方式強調服務，建立專業設置和調整公共信息服務與管理平臺，強化專業申報信息公開和社會監督。備案或審批專業材料全部實行網上公示，接受社會監督。

三、政府與大學關系的歷史成因

從上述政府與大學關系演進歷程，伴隨著政府與大學治理能力現代化過程，兩者關系從行政隸屬演變為政府“放、管、服”的審批式關系。《高等教育法》的制定以及修訂，雖然賦予了大學自主辦學的法人地位，然而所賦予的七項自主權只是抽象的框架，還需要進一步明晰政府與大學各自權力的邊界。政府以放權為主，塑造了不同時期的府學關系。

(一)教育評價塑造了政府的中心地位

政府與大學從行政隸屬的上下級關系，演變成法律賦予的平等地位，在實際的運行中政府的中心地位沒有實質性變化。政府從依靠指令、規定到審批、評估來參與大學治理，教育評價塑造了政府的中心地位。從政府與大學之間關系的流變中，可以得出大學對于政府的資源依賴構成了維系二者之間關系的內核。在政府不再統一執行分配政策來配置資源時，政府采用的是工程、項目式的資源投入方式。比如20世紀推出的“211”工程、“985”工程，到目前“雙一流”建設，能獲得立項就能獲取相應的配套資金。公共選擇理論分析政府行為存在理性偏好，行政部門審批在一定程度上存在權力尋租，導致教育資源分配過程中的競爭異化為社會化的競爭。評估起到重塑內部治理結構的作用，驅動大學以評估指標為風向標，不斷地調整內部治理。政府的目標雖然以提高質量為核心，大學行為受限于政府行為的制度框架。考慮社會績效是目前普遍的改革目標，社會績效也需要防止陷入與傳統行政控制沒有本質差別，而造成大量“政績工程”的后果，因此需要政府運行機制的配套改革。

(二)放權行為“延宕”固化行政依賴

隨著經濟體制的改革，政府從全能型的管理者向宏觀調控的規范監督者角色轉變。政府的放權有著相應的成本代價，基于行政范圍和空間距離的過于寬廣，政府部門在實施中不堪重負，而要有效行使激勵分配，中央政府下放了部分權力給省級政府。在中央政府向省級政府放權，除了部屬高校外主要由省屬管理。然而在實際當中，政府各部門之間控制權不協調，導致放權不統一。其中要素發生了變化，政府從舉辦者向投資人和資產所有者轉變。周黎安對企業理論的發包制和雇傭制加以轉換，引入政府治理領域，提出“行政發包制”概念，認為高等教育屬于層層發包管理的事務。中國政府的科層制與現代韋伯意義上的科層制相比，更多是一個外在的特征和表象，其核心運行機制更接近于行政發包制的一些主要特征。政府對大學的規制，接近于“行政發包制”，但是下放權力的收回又與行政發包制相偏離。類似于在科層制的外殼下置入“發包制”的靈魂，是一種混合或中間形態的組織類型(hybrid form)。發包人占有絕對的權威和剩余控制權與承包人擁有充分的執行權和自由裁量權共存，即“集權—分權悖論”，嚴格和繁復的官僚規則與大量的變通行為并立，即所謂“正式與非正式制度”的高度結合[10]。政府機構建立并遵守嚴格的規則和程序成為減少政治問責壓力的主要方式，通過繁雜的規則和程序來應對各種潛在的治理風險。從教育部到教育廳，從控制治理風險來解釋，政府對教育層層發包。那么這種制度最大的好處是集中力量辦好一件大事，比如“雙一流”建設，自上而下政策推行很快。弊端則是難以設計激勵機制，釋放大學內在潛力和外在條件的恰當運用，以精英為中心的“學術錦標賽”設置議程和決策邏輯成為大學崛起的行政動力[11]。由此一來，在保證大學有序治理的目標導向下，控制權的分配形成行為的“延宕”，政府的中心控制地位要素得以固化。

(三)大學內生動力不足謀求政府規制

斯蒂格勒在研究政府規則時，發現產業界存在謀求政府規制的現象。在中國政府與大學的關系中，也存在大學謀求政府規制的現象[12]。比如在學科專業設置，教育教學上政府呼吁以市場為導向，而在實際運行中依靠政府的專業評估、教學評估來約束自己的行為。大學在回應政策導向時一個特點是設立相應的規章制度，設立與政府部門各種要求的機構。規章制度目的是為了滿足政府部門的要求，并不是為了大學內部運作設立的。因此，這些規章制度一旦設立，在很大程度上束之高閣。正是因為政府科層管理的沿襲，反而使得大學內部管理變得簡單。大學在政府的規制下，實際上容易形成在政府的庇護下生存，疲于應付政府的各種檢查評估，爭取政府設立的各種項目，按照政府要求來規范自己行動。中國大學，尤其是公辦大學內部管理組織框架中基本不存在體現大學與社會聯系的制度安排，整個內部管理基本處于封閉狀態。大學對上級教育主管部門負責，而對產業界以及區域經濟發展需求沒有硬性要求。反映社會需求成為大學的額外貢獻，在人才培養、課程設置、專業設置等方面沒有咨詢外部產業界等利益群體的需求。因此，對于廣大利益相關者的關注度很小，在管理上面基本沒有制度性的表達渠道。

四、討論與結論：重塑府學關系提升大學治理能力

在中國特色的語境中，政府與大學關系圍繞著辦學自主權演進，落實和擴大大學辦學自主權一直是政府的政策導向。對于政府與大學的關系，研究者基本從政府單向度來解釋邏輯。長期以來形成的科層式的治理結構，研究者普遍認同“去行政化”，加快“放管服”改革，聚焦于政府分權治理，包括中央政府向地方政府分權，政府向大學分權。在現實中，地方政府各部門之間存在橫向制約權力對其決策形成制約，從而誘發了對大學多頭治理行為。長期以來，政府對大學微觀運行干預過多、管得過死，一定程度上抑制了大學發展活動，而且行政成本高，容易滋生腐敗。大學存在謀求政府規制的現象，以獲取相應的資源和聲譽。由此一來，政府僅僅放權并不能提高大學的治理能力，而需要改善激勵方式。國家的治理體制基本上屬于自上而下的推進機制，主要有“倒逼”“預期引領”“轉為危機”，這也包括了大學治理的改革[13]。現實中大學治理主體之間權力配置失衡，行政權力一支獨大，學術權力、產業界都缺乏實質性的話語權。治理主體之間需要強化協調機制，以防止治理失敗。伯頓·R·克拉克從政府權威、市場和學術權威三者關系討論大學治理變革問題，代表性的有三角形協調理論，認為只有三者的協調有序治理才得以形成[14]。

中國大學辦學語境決定了內部治理與外部治理不能割裂，只能以開放而非封閉的視角加以審視。教育現代化訴求強調大學對于社會需求的回應，大學的特色個性來回應社會需要。社會需求尚且不能實質性地在管理體制中得以體現，而且在政府與大學之間缺乏中間的環節，為政府過度干預大學提供了空間。政府之外的大學利益相關者，比如產業界并未有實質性地參與大學治理。大學作為社會公共事務，依靠公共資金的社會機構，政府不可能放棄對其管理。而面對大眾化的社會需求，市場更體現出競爭和效率，因此不論是政府還是市場，都不可能單一地對大學進行規制，那么政府的作用就是提供大學能夠體現社會效益的競爭制度和透明信息的監督。

研究者借助政府與大學力量范式的反思尚缺乏整體性視野和新的理論思維，尚未有脫離簡單的二元對立的理論想象。僅僅從政府與大學兩極來重塑二者的關系存在缺陷，政府放權與大學用好自主權是非常相關的概念，權力的分離似乎在發展中國家中更為緊迫，因為合謀的交易成本很低，使得兩個監管者之間的合謀變得十分容易[15]。尤其對于黨的領導在大學治理結構中“總覽全局、協調各方”的機制方式缺乏研究。習近平總書記強調教育“四個服務”，高等教育的社會功能決定為國家建設以及國家政治制度的存續服務。國家需要保持一定的動員能力，國家需要對于大學人才培養有一定程度的滲透，以保證動員的有效性。如何通過強化中國共產黨的領導，實現政治權力、行政權力、學術權力之間的全面協調，從而重塑旨在提升大學治理能力的府學關系將是深入研究的重點。