如何申請出讓金征收決定強制執行

□ 朱迪

案 情

不久前，某市自然資源主管部門向該市城區人民法院申請予以強制執行《土地出讓金征收決定書》被裁定駁回。對于裁定結果，該市自然資源主管部門辦案人員十分意外，因為這份《土地出讓金征收決定書》剛由該市高新區法院裁定合法有效予以維持，事情怎么在短時間內就出現反轉？

事情的起因要從2019 年11月說起，某影視培訓學院以協議出讓方式取得位于該市高新區城市大道3 號的教育用地國有土地使用權，出讓金為8800萬元。然而，在繳納2800 萬元后，影視培訓學院遲遲未按合同約定繳納剩余的6000萬元出讓金。在合同約定繳款期限到期一個月后，該市自然資源主管部門啟動催繳程序，分別于2021年1月、3月向其發出催繳通知書。在經多次催繳無效后，該市自然資源主管部門于2021年6月作出《土地出讓金征收決定書》，限影視培訓學院在決定之日起30日內，繳清6000 萬元出讓金以及延期繳款產生的違約金，同時，告知如對決定不服可在30日內向該市政府申請行政復議，也可在6 個月內向城區人民法院提起行政訴訟。

影視培訓學院收到該決定書后，于2021年12月向高新區人民法院提起行政訴訟，請求撤銷市自然資源主管部門作出的《土地出讓金征收決定書》，責令重新確定土地出讓金支付時間。高新區人民法院于2022 年5 月作出《行政判決書》，駁回影視培訓學院的訴訟請求，并出具《法律文書生效證明書》，明確判決書于2022 年6 月發生法律效力。該市自然資源主管部門隨即向影視培訓學院送達《行政征收決定履行催告書》，但影視培訓學院仍未繳納欠繳的土地出讓金，該市自然資源主管部門向該市城區人民法院申請強制執行時就出現了開頭一幕。那么，《土地出讓金征收決定書》應如何申請強制執行呢？

分 歧

核發《土地出讓金征收決定書》是自然資源主管部門進入執行程序的關鍵步驟，行政相對人為避免被強制執行，可通過行政復議、行政訴訟等方式進行救濟。

影視培訓學院認為，該校為民辦學校，國家沒有資金投入，全靠社會力量辦學，應該得到國家政策的支持。學校在建設期間無法承擔高額的出讓金以及違約金，下達《土地出讓金征收決定書》的行為違反國家教育政策，應當撤銷，并將供地方式調整為劃撥供地，減輕學校辦學負擔。該校已將有關訴求起訴至高新區人民法院。

該市自然資源主管部門認為，影視培訓學院是營利性的辦學機構，不符合劃撥供地政策，學校在簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》后，未按約定足額繳納出讓金，違反《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》的相關規定，依法作出《土地出讓金征收決定書》合法有效，也得到人民法院支持。為避免國家出讓金遭受損失，人民法院應準予強制執行。

高新區人民法院認為，經審查影視培訓學院起訴事由沒有法律依據，市自然資源主管部門有權依法對違約行為作出征收土地出讓金、征收土地閑置費等行政行為，以實現土地行政管理目標。市自然資源主管部門完整地履行了行政催告程序，不存在程序違法問題，故依法裁定《土地出讓金征收決定書》合法有效予以維持，但是否予以強制執行不是本次訴訟的審查事項。

市城區人民法院認為，影視培訓學院已將該市自然資源主管部門起訴至高新區人民法院，此案應由高新區人民法院管轄。該市自然資源主管部門向其申請執行缺乏法律依據。

分 析

首先，適用法律應準確。

適用法律錯誤必然導致行政決定的錯誤，進而導致行政違法。確保土地出讓金征收決定合法有效的基礎。因此，要準確適用法律法規。一是必須適用現行有效的法律法規，即應當適用已經生效而沒有失效的法律；二是適用的法律必須符合法律適用的范圍，對象、事項等不能超出法律法規的規定；三是適用的法律必須正確援引法律條文，在征收決定時必須引用具體的法律條文，并且所使用的條文應與客觀事實相匹配。這些要點也是人民法院對行政機關作出的行政行為的合法性進行審查的重點方向，只有所適用的法律能夠支持征收決定的合法性，才能讓人民法院判定土地出讓金征收決定所適用的法律正確。實踐中，土地出讓金征收決定所適用的法律法規主要有《土地管理法》《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《國有土地使用權出讓收支管理辦法》《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》等相關規定。需要提醒的是，自然資源主管部門需要熟悉這些法律法規的立法原意、適用范圍、適用原則等內容，避免在適用相關法律法規時出現明顯錯誤的情形。本案例中，由于該市自然資源主管部門作出的《土地出讓金征收決定書》準確適用法律法規，在影視培訓學院提起的撤銷之訴中，得到高新區人民法院的支持。

其次，程序完善很重要。

土地出讓金征收決定作為行政強制措施，除了適用法律準確這個基礎之外，更為重要的是要有完善實施程序，其中，最為關鍵的是催告環節，即在作出正式的執行決定前要先告誡行政相對人，要求其在指定期限內自行履行義務，且告誡要以書面形式作出并送達行政相對人。依據《行政強制法》第三十五條的規定，行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務。催告應當以書面形式作出，并載明履行義務的期限；履行義務的方式；涉及金錢給付的，應當有明確的金額和給付方式；當事人依法享有的陳述權和申辯權等事項。實踐中相關部門在作出土地出讓金征收決定前，通常會通過電話、網絡等多種方式進行催告，為確保實施程序的完整，均會以書面催繳通知的方式對欠繳土地出讓金的行政相對人進行催告。本案例中，該市自然資源主管部門分別于2021年1月以及2021 年3月進行了書面催告，完整地履行了《行政強制法》所規定的前置程序，為此高新區人民法院裁定維持了土地出讓金征收決定。

最后，申請強制執行時應先確定管轄法院。

自然資源管理部門作出土地出讓金征收決定后，行政相對人在決定的期限內既不申請復議，又不提起行政訴訟，也未履行處罰義務，案件就此也就轉入了強制執行環節。因自然資源主管部門沒有強制執行權，只能依據《行政強制法》第五十三條以及《行政訴訟法》第九十七條的規定，向人民法院申請強制執行，由人民法院對自然資源主管部門作出的土地出讓金征收決定的合法性進行審查后，決定是否予以強制執行。

值得注意的是，若行政相對人在決定的期限內提起行政訴訟，情況就會有所變化。首先，在訴訟期間自然資源主管部門不能向人民法院申請強制執行；其次，在訴訟之后申請強制執行所對應的法院也有所變化，依據《行政訴訟法》第九十五條的規定，公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調解書的，行政機關或者第三人可以向第一審人民法院申請強制執行，或者由行政機關依法強制執行。依據《最高人民法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第一百五十四條的規定，發生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政調解書，由第一審人民法院執行。自然資源主管部門只能向作出生效裁判的原一審人民法院申請強制執行。

本案例中，該市自然資源主管部門雖然在與影視培訓學院進行的行政訴訟中勝訴，但因未充分了解人民法院管轄范圍的相關規定，習慣性地向所在地城區人民法院申請強制執行，結果被裁定駁回執行申請。

自《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》明確了《國有建設用地使用權出讓合同》屬行政協議之后，各地自然資源主管部門對土地出讓金的追繳方式逐漸調整為以行政催告、征收決定、法院強制執行等形式開展。為切實履行土地出讓金的征繳職責，確保土地出讓收入足額入庫，防止國有資產流失，自然資源主管部門在通過土地出讓金征收決定追繳拖欠的土地出讓金時，應在核清欠繳事實的基礎上，準確地把握征收決定所適用法律，依法履行下達征收決定前催告程序，依據執行管轄范圍規定選擇執行法院，才能確保追繳工作順利實施。按照《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府性非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》的要求，自2022 年1月1日起全面實施征管劃轉工作，土地出讓收入的征收部門調整為稅務部門，但部分地方在職責交接中大多約定，劃轉之前形成的歷史欠繳土地出讓金仍由自然資源主管部門負責追繳。

總之，無論是自然資源主管部門，還是稅務部門，在履行征繳土地出讓金職責時都應關注與之相關的法律法規，以保障征管劃轉工作平穩有序推進。