社會組織參與居家養老服務研究述評

黃文藝，許 哲

(四川輕化工大學法學院，四川 自貢 643000)

截至2020年末，我國60歲及以上人口為26402萬人，占總人口的18.70%。我國養老服務事業面臨嚴峻挑戰。此時，社會組織的參與為我國養老服務事業探索出了一條新的道路。十九大報告中也對養老重要地位進行了闡述，指出社會組織的參與有利于促進養老服務社會化，形成社會治理新格局。本文通過文獻回顧，總結了學者關于社會組織參與居家養老服務的研究成果，梳理了近十年的研究概況，并對社會組織參與的優越性、制約因素及改善措施進行了歸納，為推進居家養老服務領域的研究提供一定參考。

一、社會組織參與居家養老服務的研究概況

在中國知網(CNKI)、萬方兩個數據庫中，筆者以“居家養老”和“社會組織”為關鍵詞進行主題檢索，目前可查詢到的相關文獻分別為1430篇、471篇，其中在CSSCI中共檢索到83篇文獻(檢索時間為2021年4月26日)。通過對文獻的檢索，發現出現頻次最多的五個主題詞分別是居家養老服務、政府購買、社會組織、社區居家養老、社區養老。

從圖1來看，2011年至2017年發文數量總體呈上升趨勢，2018年至今發文數量總體呈下降趨勢。通過對相關文獻的整理分析，發現“十二五”規劃期間學者的研究主要集中于社會組織參與居家養老服務的運行機制、問題及對策方面，2018年以后的研究重點開始轉向社會組織如何更好地參與居家養老服務，以及居家養老服務標準體系的建立上。

圖1 2011~2021年“社會組織”＋“居家養老”發文趨勢

同時，我國關于社會組織參與居家養老服務的研究存在著“城鄉差異”(圖2)。對比城市地區社會組織參與居家養老服務的文獻數量，研究農村地區的文獻數量明顯更少，城鄉地區社會組織參與居家養老服務的研究不均衡問題尤為突出。綜上，目前學界對于社會組織參與居家養老服務的研究還存在著研究數量較少、城鄉地區研究失衡等問題。

圖2 2011~2021年城鄉地區社會組織參與居家養老服務文獻數量統計(截止日期:2021.04.26)

二、居家養老服務中社會組織參與的優越性

社會組織作為政府主導下解決養老問題的助推器，在居家養老服務的供給中發揮了重要作用。目前，學者對其優越性的討論有以下幾點。

首先，社會組織的參與能夠彌補政府在服務供給方面的不足。政府在居家養老服務過程中其作用至關重要，但是僅靠政府是遠遠不夠的，在某些情況下也存在“政府失靈”的情況。在此背景下，社會組織的參與能夠對政府的供給進行有效補充，幫助解決“政府失靈”的問題。志愿者的參與一方面能夠降低居家養老服務的人力成本，有效緩解政府壓力；另一方面能夠有效補充在家庭、市場養老服務方面的功能性缺失，有助于為老年人提供個性化服務，滿足老年人的多樣化需求。

其次，這一模式可以有效提高服務供給效率，降低服務成本。在居家養老服務過程中，政府受自身體制機制的影響，其供給效率明顯低于市場。因此，在居家養老服務中引入社會組織可以促進有效競爭，提高供給效率，降低服務成本。同時，由于社會組織具有靈活的應變能力和強烈的社會責任感，其參與可以協調各方利益，促進養老資源有效整合，解決政府提供養老服務效率較低的問題。

最后，這一模式有利于促進養老資源有效配置。社會組織作為市場主體的一員，在居家養老服務可持續發展中發揮著重要作用。社會組織的參與不僅有利于引入社會多方力量，拓寬資源流入渠道，還有利于整合養老資源，實現養老資源配置最優化、利用最大化。

三、社會組織參與居家養老服務的制約因素

由于社會組織參與居家養老服務在我國的發展時間短、覆蓋范圍小，尚停留在初步探索階段，在發展過程中還存在許多不足。

(一)從政府主體角度分析

1.缺少法律保障及政策扶持

目前，我國已發布的?社會組織登記管理條例?等文件中僅對社會組織的管理進行了單方面的闡述，對于社會組織參與居家養老服務并沒有出臺具體的法律法規，已經出臺的有關社會組織和居家養老的政策文件也難以使居家養老服務形成與經濟發展相適應的長效發展機制。從實踐的角度出發，居家養老服務事業相關法規政策的實踐中存在政策表面化、監督缺失等問題，無法為社會組織參與居家養老服務提供有效的法律保障。

2.監督和評估機制不完善

目前，我國政府在社會組織參與居家養老服務的過程中，關注的重點主要放在前期資金的投入以及服務內容的完善上，而對監督與評估并沒有引起足夠的重視，評測監管機制尚處于一個相對模糊的狀態，而不健全的監督機制會對社會組織參與居家養老服務的有效性造成直接影響，尤其是當監督信息不對稱時，社會公眾對社區居家養老服務工作監管渠道閉塞、匱乏，難以有效、及時地向各級部門反映意見。雖然政府與其簽訂的服務合同中包含評估和監督的內容，但未確定明確的評估標準，缺乏可操作性。

(二)從社會組織自身角度分析

1.供給能力不足

社會組織參與居家養老服務這一模式的發展不能僅依靠政府和社會，想要更好地發展還需不斷提升自身的服務供給能力。但目前社會組織普遍存在著人才大量流失、專業服務人員缺乏的問題，同時也存在著服務人員素質低、專業能力不足等問題。這些問題的存在會使所提供的服務的質量受到影響，同時也會制約社會組織的可持續發展。

2.資金匱乏

資金是社會組織生存和發展的基本前提和重要保證。目前我國社會組織參與居家養老服務的資金主要來源于政府財政，而僅依靠政府財政難以維持居家養老服務長期有效的運行。社會組織雖然也有企業和個人的捐助、成員會費以及服務型收費等其他資金來源渠道，但是他們給社會組織帶來的資金投入微乎其微。另一方面我國缺乏健全的捐贈稅收優惠政策，導致社會主體對社會組織的捐贈意愿不高，這在一定程度上也影響了其資金籌集的渠道、規模等。資金的匱乏將直接影響到社會組織中服務人員數量、在崗培訓、基礎設施建設等，進而影響到專業化水平及其服務質量的提升。

此外，老年人及其家庭與第三方機構等也會對社會組織參與居家養老服務產生影響。受傳統養老觀念影響的老年人及其家人對社會組織提供的養老服務難以認可，也就影響著老年人在服務中的參與程度和參與積極性。另外，王浦劬等學者分析了政府購買公共服務的四元主體框架，認為第三方機構需要提供專業性與獨立性的評估，以保障服務質量。由此可見，對社會組織的評估不足會直接影響其提供的服務質量，會在一定程度上制約社會組織的發展。

四、社會組織參與居家養老服務的對策建議

社會組織參與居家養老服務這一模式為緩解我國政府財政壓力、提高居家養老服務質量起了重要作用，但由于其尚處于探索階段，故仍然存在著諸多問題，學者們主要從以下兩個角度出發提出解決措施。

一方面，從政府主體的角度出發，政府應該扮演好引導者和指揮者的角色，為社會組織發展營造良好的運作環境。第一，加強合作。政府應與社會組織共同構建起合作共贏的契約伙伴關系。為此，政府可以與社會組織建立起地位平等、互信互通、相互依賴的居家養老服務合作供給機制，二者分工合作、互為補充，共同為老年人提供高質量、專業化的居家養老服務。第二，建立健全相關法律法規，為社會組織參與提供良好的制度與政策環境。政府應扮演好“服務員”的角色，優化營商環境、提供稅收優惠、政策支持等，刺激社會組織承接政府購買居家養老服務的欲望，并提升他們抗擊風險的能力。第三，完善監督評估機制，促進服務公開透明。為此，應該組建一個以政府為主導，社會組織、群眾共同參與的監督管理隊伍，對社會組織參與的整個過程進行審核監督，保證居家養老服務健康發展。同時，構建購買者、受益者和第三方組織機構的多元評估機制，最大限度地確保服務品質的持續穩定。

另一方面，從社會組織自身出發，可以加強自身建設，扮演好供給者角色，為老年人提供更優質、更高效的居家服務。首先，社會組織應該加強自身管理體制建設，建立以科學為指導、民主為基礎的管理制度，充分利用其自治性、公益性的優勢，實現組織彈性化、自主化管理，積極提高其服務主動性，增強自我管理、自我決策能力的同時，激發員工參與工作的熱情，從而保證組織能夠高效運轉。其次，打造一支專業水平高的隊伍，提高居家養老服務供給水平。可以分別從人事制度、管理制度和員工培訓三個方面出發，建立良好的人才知識體系，為改善居家養老服務質量奠定堅實基礎。再次，積極同社會多方力量開展合作，拓寬其籌資渠道。社會組織可以根據自身特點，通過轉變政府、市場和社會組織的籌資理念，引入“眾籌思維”搭建協同可持續的籌資模式，以免社會組織對其中一種資金來源渠道過于依賴，進而為社會組織參與居家養老服務提供資金保障。最后，社會組織應加強對自身先進的服務理念以及人性化的服務內容的宣傳，讓老人可以切身感受到社會組織提供的服務及其帶來的便利，繼而提高老年人對社會組織的認同和支持。

五、研究評述及展望

近年來，學界拓寬了在社會組織參與居家養老服務領域的研究，累積了一定的文獻基礎。基于此，本文著重從研究概況、優越性、制約因素和對策建議四個方面進行梳理總結。筆者發現，國內研究仍然存在一些不足，主要表現在以下方面。

一是學界對社會組織參與居家養老服務的重視程度有待提高。通過查閱文獻發現，2018年至今有關社會組織參與居家養老服務的相關文獻數量總體呈下降趨勢，這在一定程度上反映了學界對這一模式的關注程度有所降低。但是，作為居家養老服務的直接供給者，社會組織與老年人的聯系最為密切，在探索如何提高居家養老服務質量的過程中，社會組織發揮著重要作用。因此，為提高服務質量，社會組織參與居家養老服務的有效途徑值得學者進行深入探索。

二是學界對于社會組織參與居家養老服務的研究內容不夠豐富。學者對于社會組織參與居家養老服務的研究大多停留在制約因素及其解決措施等方面，較少結合地域特色和老年人個性化需求等方面進行深入研究，這在一定程度上不利于居家養老服務特色化發展和個性化供給的創新。因此，在研究內容方面，學者可對社會組織參與居家養老服務的監督評估、績效管理、激勵機制等方面進一步展開分析。

三是學者對城鄉地區社會組織參與居家養老服務的研究失衡。在城鄉二元經濟結構的影響下，城市和農村的經濟水平、基礎設施、居住環境、文化娛樂等方面存在顯著差異，但從學術研究的角度來講，無論是農村還是城市，關于這一主題的研究都同等重要。通過文獻回顧發現，國內多數學者主要對城市地區社會組織參與居家養老服務進行研究，而對農村地區的關注相對較少，這種城鄉之間研究的不均衡間接影響了城鄉地區居家養老服務的協調發展。為了縮小居家養老服務的城鄉差異，提高服務質量，學界應該更加關注農村地區社會組織參與居家養老服務的發展情況。