我國非繳費型養老金制度建設研究

余海霞

(福建師范大學公共管理學院，福建 福州 350117)

一、研究背景

根據最新的人口普查數據，2020年，我國總人口達到14.1億人，其中，65歲及以上人口占13.5%，比2010年時的8.9%上升了近5個百分點，反映出中國人口老齡化程度的加深。隨著老齡化程度的加深，我國對老年人的社會保障問題愈加重視，老年群體是易于遭受貧困的脆弱群體，國家要加強相關制度建設，提高老年人抵御風險的能力。為織密老齡人口的社會保障網，我國正在加強建設多層次的養老保險體系，職業年金和商業保險為國家為提高養老質量、水平而大力鼓勵的養老形式，但這些都屬于繳費型養老金制度，從覆蓋面和老年人參與意愿角度分析，能享受職業年金和商業保險提供的養老金的老年人口數量有限。我國長期處于社會主義發展初級階段，為人民提供更好的生活，滿足人民對美好生活的向往是我國政府進行頂層設計時不容忽視的目標，為保障人民在其年老之后基本生活依然有保障，我國應該著力建設非繳費型養老金制度。少子高齡化的社會現象使得家庭的養老功能減弱，將養老責任轉移到國家層面。

二、研究綜述

在經濟發展和人口機構變化的背景下，我國不僅要及時解決新業態人群的社會保障問題，還要積極應對人口老齡化，當下著力建設非繳費型養老金制度能使政策的社會效用最大化。高慶波通過研究發現繳費型養老金制度和非繳費型養老金制度的發展路徑差異較大，未來兩類養老金制度的發展需要考慮三個要素，一是普惠與否，二是兩種養老金制度是否互斥，三是如何與其他社會福利制度相整合。鄭秉文認為城鄉居民養老保險制度的歷史演變是“艾倫條件”這只“看不見的手”，引入非繳費型養老金制度的決策本身是符合歷史嬗變規律的正確選擇，但如何對制度進行合理定位，避免制度陷入福利化和出現攀比現象，是長期制度建設過程中需要謹慎對待的問題。楊娟通過比較國際上的非繳費型養老金制度的實踐和發展歷程，認為非繳費型養老金制度的實施需要可行性與可支付性兩方面的前提條件，前者要求低收入國家提高政府的管理能力，后者要求低收入國家政府提高融資能力。已有的實踐證明大多數發展中國具備建設非繳費型養老金制度的可支付行，而制度的可行性則需要國家根據自身客觀條件進行設計和實施。

三、我國非繳費型養老金制度的發展現狀與功能分析

(一)我國非繳費型養老金制度的發展現狀

中華人民共和國成立后，中國的養老保障體系隨著政治、經濟、文化和社會的不斷發展與進步而逐漸建立并完善，非繳費型養老金制度與繳費型養老金制度的區別在于，繳費型養老金制度是社會保險制度，而非繳費型養老金制度是福利色彩較為濃厚的社會救助，以此為標準，城鄉居民基本養老保險制度可以被視為中國非繳費型養老金制度的雛形。

城鄉居民基本養老保險制度覆蓋范圍包括農村戶籍人口為主的農業人口以及部分未參加城鎮職保制度的城市人口，其資金來源主要是財政轉移支付，它具有家計調查式、普惠性以及最低養老金的功能。與國外的社會養老金功能相比，中國城鄉居民基本養老保險制度有基于國情而產生的獨特性。第一，該制度融合了基礎養老金和賬戶養老金，參保人口建立個人賬戶，個人所繳納的費用僅進入個人賬戶，地方財政給予一定比例的財政配比補貼，這兩筆資金共同形成未來賬戶養老金的本金。第二，賬戶養老金具有保險性質，個人繳費全部進入賬戶進行完全積累并形成“基金池”。第三，基礎養老金完全來源于財政一般稅收收入。

(二)非繳費型養老金制度的功能分析

1.微觀功能

老年人口參與社會勞動的能力弱，得到勞動的機會少，導致老年人可獲得的經濟收入低于其年輕時的收入，甚至低于同時期的社會平均收入，而老年人群的身體健康問題隨著年齡增大而不斷增加，因病致貧的概率遠大于年輕人。除了老年人自身原因產生的貧困問題外，在少子化的小家庭模式中，老年人可能在無法獲得較好的養老照料的同時，還需要繼續承擔家庭中養育孫輩的責任，在低收入甚至零收入的情況下，撫養幼兒加劇了老年人生活的貧困。從微觀角度看，非繳費型養老金制度有助于解決個人的貧困問題，制度資金來源于政府財政收入，老年人在達到年齡要求后即可領取養老金，而沒有繳費的前提條件，這相當于政府基于財政可支付能力的大小對老年人群進行無償的生活補貼。老年人可以利用這筆補貼性的收入支付生活中需要的開銷，也可以進行儲蓄以備不時之需，甚至可以進行創業和投資，提高老年經濟收入。非繳費型養老金制度發揮微觀功能保障老年人個體生活時，也讓老年人具備支付下一代兒童成長成本的能力，讓尚不具備勞動能力的兒童的人力資源得到更好的開發和積累，無形中增強下一代青年的生活和就業能力。

2.宏觀功能

非繳費型養老金制度的宏觀功能體現在對儲蓄和消費的影響上。按照生命周期理論，個人的儲蓄與終身收入和生命周期緊密聯系在一起，即儲蓄和消費分配取決于終身收入。建立非繳費型養老金制度意味著個人在退休時的收入并不完全依賴于自己的儲蓄，還有賴于非繳費型養老金的補貼，考慮個人的儲蓄習慣和未來預期等心理因素，大部分勞動者都會選擇增加當期消費，減少用于防范老年生活貧困的儲蓄金額。因此，非繳費型養老金制度的建設，向社會釋放出生活穩定有保障的積極信號，刺激消費者提高當前的購買力，增加當期消費，尤其對老年人而言，儲蓄偏好將得到極大程度的降低，老年人對生活的安全感提高，就能毫無顧慮地享受老年生活，老年人的消費能力也得到提升。刺激消費以拉動內需是國民經濟發展根本的內在動力，激發老年人的消費潛力，將促進老齡產業的發展，老年人購買養老服務可為社會創造更多的就業機會和經濟增長。社會就業機會的增加和GDP的增長又能帶動在職一代勞動力的消費提升，從而使整個國民經濟呈現正循環，得到極大的促進，政府的財政可支付能力也同時得到提升，非繳費型養老金制度的可持續性因此得到可靠的財政支持。從宏觀層面而言，非繳費型養老金制度的建設有利于社會經濟形成良性循環。

(三)我國建立非繳費型養老金制度的緊迫性

從2000年到2019年，中國65歲以上人口占總人口的比重不斷增加，2020年發布的中國統計年鑒資料顯示，截至2019年年末，這一比重達到12.6%(表1)。此外，全國老年人撫養比也在不斷攀升，從2000年的9.9%持續遞增到2019年的17.8%，出生率在2020年僅為0.85%，已經呈現連續4年下降的狀態，老年人口撫養比的增速之快，讓建立非繳費型養老金制度成為解決養老負擔問題的有效措施之一。我國城鎮離退休人員基本養老金替代率近年來持續下降，2020年僅為41%，遠低于世界銀行建議的70%，城鎮離休人員基本養老金替代率的下降引起社會各界對未來養老金購買力的擔憂。中國的人口老齡化問題日益嚴峻，繳費型養老金制度只能保障小部分的老齡人口的養老生活，為維護老齡化社會的穩定，避免在老年群體中出現較大的貧富不均和生活質量差異，建立非繳費型養老金制度成為必要的制度建設。

表1 2010~2019年全國老年人口年齡結構和撫養比

“十四五”時期是中國經濟發展和新型城鎮化發展的關鍵時期，在加快新型城鎮化過程中，新業態不斷涌現，就業種類與以往大不相同，就業形式日趨非正規化，與此同時勞動力就業人口總體規模呈現下降趨勢，導致人口的贍養率和老年人口增量都持續升高，未來的基本養老保險覆蓋面的提高面臨極大挑戰。由表1可見，老年人口結構的老化呈現線性上升的趨勢，沒有出現下降的拐點，老年人口撫養比從2000年至2019年也持續上升。面對人口結構的變化，社會保障尤其是養老保障在社會民生方面所占據的重要性日益提高，養老保險制度建設根據社會人口結構的轉型做出針對性的調整，能夠為農村老年人口和非正規就業人員建立養老保障安全網。

四、完善非繳費型養老金制度的措施

(一)完善基本養老金調整機制

健全基本養老金調整機制和制度之間待遇調整的協調機制是基于社會公平和制度政策規范性的需要，城鄉居民基本養老保險和城鎮職工基本養老保險的養老金調整政策在目前還沒有得到有效的統一，需要完善以老年農民為主體的非單位工作人員的養老金調整政策，加快落實養老金待遇調整的增長機制，實現待遇的指數化調整，使各地區的人民享有的城鄉居民基本養老保險金達到比較均衡的水平，保障老年人的生活水平，體現社會公平、公正性。完善基本養老金調整機制，讓非繳費型養老金制度更有效地提高我國居民消費能力，促進經濟穩中向好發展，有助于熨平消費周期，提高資源分配效率。

根據不同的結構安排，非繳費型制度分為普享型、補缺型、融合型等類型，就中國目前所處的社會主義初級階段而言，由于個人賬戶養老金制度的自愿性質，繳費水平較低。當前，城鄉居民基本養老保險制度已經實現了全覆蓋，但待遇水平較低，不能充分發揮功能性作用。在中西部經濟較為落后的地區，非繳費型養老金制度的待遇水平無法保障當地居民基本生活需要，只能起到補助性作用。提高非繳費型養老金的待遇水平可以運用精算平衡的方式，根據經濟發展、物價、工資增長和財政能力等社會客觀因素，將待遇的替代率水平目標與城鄉居民的收入按一定比例相掛鉤，這一比例標準的確定以保證領取非繳費型養老金的金額可以滿足居民的基本生活需要為前提，合理調整非繳費型基本養老金待遇，穩步提高國民基本養老金水平，保障老年人基本生活水平，穩定消費預期，而不是只能起到緩解貧困的作用。建立真正有效的非繳費型養老金制度，通過現金轉移支付的方式向符合條件的老年居民發放合理的養老金金額，從而起到增加家庭收入、增加居民購買力和提高居民的生活質量的作用。

(二)健全非繳費型養老金制度與繳費型養老金制度之間的互補關系

19世紀末，德國建立繳費型的法定養老金，強調權利與義務統一的“俾斯麥模式”得到世界范圍內的肯定，成為養老保障制度的典范。在中國城鎮化進程過程中，隨著工業化的高質量發展，農村勞動力逐漸轉移到城市，非正規就業人數快速遞增，提高繳費型養老保險制度的覆蓋面可以較大程度上滿足整個國家的養老保障需求，成為養老保障制度的支柱。但繳費型養老金制度本身具有難以矯正和克服的劣勢，尤其在發展中國家，其無法解決法制不健全、管理效率低下、人均GDP水平偏低的社會問題，而這些問題的解決亟需非繳費型養老金制度的建立。這兩種制度各有所長，無法形成替代關系，而必須形成互補關系。面對日漸龐大的非正規就業人員、農村老年人口、流動人口，非繳費型養老金制度可以發揮普惠性作用，彌補繳費型養老金制度的不足。因經濟能力低而無力承擔繳費型養老金負擔或者因為繳費年限不足而無法領取養老金的老年人可以受到非繳費型養老金制度的覆蓋，通過政府財政出資為這類被繳費型養老金制度排除在外的老齡人口提供養老保障，在這一制度層面上，通過完善非繳費型養老金制度和繳費型養老金制度的互補關系可以達到養老金體系在社會的全覆蓋。

目前中國城鄉居民養老金制度的設置還比較簡單粗放，以保障最低生活制度為主要目標，較少運用家計調查式手段嚴格審核申請人群，導致制度的實施準確性不高和財政資金使用效率低。我國可以通過科學有效的定位機制和合理的工具方法來完善非繳費型養老金制度，決定是否采用調查式養老金制度取決于相關部門的執行能力。加強國家頂層設計，要求執行部門提高管理能力，對領取非繳費型養老金的老年人進行年齡、身體狀態以及家庭其他成員的相關性調查，將收入作為主要判斷標準，是較為簡單粗暴的手段，容易出現決策判斷失誤，導致需要養老金的老年人無法及時獲得幫助，陷入貧困。

(三)維護老年人人權，營造尊老社會風氣

1948年聯合國發布的?世界人權宣言?規定了所有人在公民、政治、社會、經濟及文化領域的核心權利，這也是老年人人權的基礎。老年人人權的首要方面是生存權和發展權，建立非繳費型養老金制度就是要將制度建設的目標瞄準社會中處于弱勢的老年人，保障老年人的基本生活，提高老年人養老生活幸福指數，讓老年人生活有質量、有尊嚴。

非繳費型養老金制度應該使老年人日常的衣食住行有保障，當老年人可以依賴制度實現自我養老，減輕家人的經濟負擔，不需要社會救助時，老年人的生活幸福感就得到了提高。隨著人口的老齡化，老年人的人力資源也應該得到開發，非繳費型養老金制度在保障老年人基本生活的同時，也可以讓老年人充分參與社會生活，因為相關政策的制定和執行都與老年人的個人生活息息相關。老年人對養老金制度的依賴和信任，一定程度上可以提高老年人投身民主決策的積極性。非繳費型養老金制度為老年人提供參與政治、經濟、文化、社會生活的資金支持，獨立的社會經濟地位讓老年人的生活不至于陷入窘迫境地，而得體的養老姿態更易于在社會上形成“尊老、愛老、護老”的良好社會風氣。