揚州市城鄉居民社會保障公共服務均等化研究

倪 曄，袁 亮，夏正晶

(揚州工業職業技術學院，江蘇 揚州 225127)

一、引言

近年來，我國經濟高速發展，社會主義建設進入新的發展階段，和諧成為社會主旋律，但是城鄉差距問題依然存在。其中，城鄉社會保障公共服務不均等就是突出的問題之一，它使得城鄉居民不能均等享受社會發展繁榮的果實，因此實現城鄉社會保障公共服務均等化成為解決社會公平問題的焦點。本文以揚州為例，對城鄉居民社會保障公共服務均等化問題及對策開展研究，基于現狀和問題的分析，提出實現揚州城鄉居民社會保障均等化的對策，希望對揚州城鄉社會保障均等化服務的實現以及其他地區實現城鄉社會保障服務均等化起到一定的參考作用。

二、社會保障公共服務均等化相關理論概述

(一)社會保障均等化概述

社會保障制度是國家通過法律手段，對財政收入進行再分配，對低收入、無收入人群以及因意外而導致生活困難的公民給予最基本的生活保障，從而保障其基本生活的制度。目前，我國已經形成了以養老、醫療、失業、工傷、生育以及最低生活保障為主要內容的社會保障體系。本文從民生共享的視角，對揚州市社會保障公共服務開展研究。目前，關于社會保障均等化的研究在學術界還沒有達成共識，但是對于實現社會保障均等化應當遵循的原則已經形成了一致性意見，即實現社會保障均等化就要堅持機會均等、最低保障標準均等、實施均等等。基于此，本文將社會保障均等化定義為以政府推進為主體，促進城鄉居民均等享受社會保障權利，基本保障權利包括養老、醫療、失業、工傷、生育以及最低生活保障等。

(二)社會保障與公共服務的關系

隨著人們對于社會保障問題日益重視，學術界已經將社會保障問題視為現代公共管理學的前沿問題。而社會保障的實施主體是政府部門，因此社會保障政策的制定、推行以及實施屬于行政管理的范疇。我國著名學者常修澤教授在定義公共服務時將社會保障納入公共服務中的民生服務范疇，認為社會保障與公共服務的均等化在特征上存在著相關性，實現社會保障均等化對于實現公共服務的均等化具有一定的積極意義，能夠更好地促進社會公平。

三、揚州市城鄉居民社會保障實施現狀分析

(一)揚州市城鄉基本情況

揚州市位于江蘇中部地區，現全市總面積為6634平方千米，其中市區面積為2310平方千米。揚州市下轄3區1縣，代管2個縣級市，全市總共有62個鎮、4個鄉和17個街道。根據第七次人口普查，揚州市全市人口總量為455.98萬。現有城鄉基本養老保險參保人數為327.08萬，城鄉基本醫療保險參保人數為435.36萬、失業保險參保人數74.34萬、工傷保險參保人數為95.03萬、生育保險參保人數為96.27萬。揚州城鄉低保標準實現一體化，月人均標準由2015年末的390~575元統一提高到2020年的710元，累計發放低保資金于1951萬人，累計達8.18億元。

截至2020年末，全市農民人均支配收入24813元，同比增長6.3%，工資性收入14532元，占比58.57%，經營凈收入5958元，占比24.01%，財產性收入618元，占比2.49%，轉移性收入3705元，占比14.93%。由此可以看出，農村居民的收入中工資性收入占比較高。根據農村居民的消費數據可以看出，2020年，揚州市農村居民的消費支出達到了16550元，消費支出占農民總收入的比重為66.70%，同比下降3.9%。

截至2020年末，揚州市城鎮居民的人均可支配收入為47202元，同比增長3.6%。其中，城鎮居民工資性收入為28137元，占總收入的59.61%，經營性收入為6651元，占總收入的14.09%，財產性收入為4696元，占總收入的9.95%，轉移性收入為7718元，占總收入的16.35%。由此可以看出，城鎮居民的收入以工資性收入為主。統計城鎮居民的人均消費數據可以發現，城鎮居民的人均消費支出為25342元，消費支出占總收入的比重為53.69%，同比下降1.4%。

由以上數據可以看出，揚州市不論是農村人口還是城鎮人口，人均可支配收入實現了不同程度的上升，而人均消費支出方面均呈現下降趨勢，這可能是由于疫情期間居民大面積居家隔離，線下消費行為驟減，地區物流不暢，企業復工復產有所延遲，市場需求難以被充分滿足。受疫情影響，很多人傾向于持幣觀望而不是消費，這些都影響到了整體的消費支出規模。因此，需要從多個維度來刺激消費，一方面要提高居民的收入水平，另一方面要完善城鄉社會保障制度，改善城鄉基礎設施建設，刺激城鄉居民的消費需求。

(二)揚州市城鄉居民社會保障總體實施情況

為實現社會公共服務的均等化，近年來，揚州市政府不斷完善社保體系，進一步擴大了社保范圍，社保水平總體不斷提高。2020年，揚州市調整了醫保繳費政策，將原先的“一制兩檔”制度修改為“一制一檔”，目前揚州市的醫保繳費標準為成人300元/人，兒童240元/人。

對近10年揚州市公共服務支出(表1)進行統計分析可以看出，將2011~2020年劃分為前后5年對比，揚州市前后五年的公共服務支出增幅較大，并且社保和醫療方面的支出占比較大，前后5年增幅達到了155.21%。2011~2015年，揚州市社保和就業支出占比為7.61%，而2016~2020年揚州市社保和就業支出占比已經上升到了11.19%。總體而言，揚州市在社會保障和改善民生方面取得了一定的成效，對于發展揚州市經濟、提高社會文明程度和實現社會公平起到了很大的作用。

表1 揚州市2011~2020年公共服務支出情況

(三)城鄉居民社會保險參保情況

近年來，揚州市逐漸跳出社保格局，進一步完善了社保體系，已經初步建立了比較完善的城鄉社會保險制度，覆蓋面持續擴大，從過去的企事業單位擴大到各類從業人員，基本實現了全員參保。截至2020年底，基本養老保險參保人數327.08萬人，參保率達到99.5%，基本實現了全覆蓋，這代表揚州市城鄉一體化建設進入了新階段，為揚州市的經濟發展添加了助推力。2020年，城鄉居民人均最低生活保障金分別為648.94元和499.28元，相差149.66元，差距較大。這充分說明實現社保全覆蓋后，下一步應當逐步縮小城鄉的差距，實現社會保障的提質增效。為此揚州2018年開始實行城鄉居民基本醫保制度，從制度層面來實現醫保的統一，逐步縮小城鄉基本醫保的差異，為促進全市醫保體系的完善奠定堅實基礎。2020年，全市醫保基金收入為40.45億元，醫保基金支出為35.26億元，為推動全市醫保參保工作，揚州市提高了醫保人均財政補貼標準，2020年，揚州市醫保參保率達到了99.2%。

四、揚州市社會保障公共服務均等化存在的問題

(一)城鄉社會保障水平不平衡

根據分析揚州市城鄉社會保障實施現狀，在實施公共服務均等化背景下，揚州市社會保障服務均等化取得了顯著的成效，特別是在養老和醫療兩個方面，然而全市城鄉居民社保水平依然較低。從城鄉最低生活保障對比來看，城市和農村地區的最低生活保障還有較大的差距。而在基本醫療方面，農村地區的就醫局面與城鄉相比實現了一體化，但是由于醫保保障范圍僅限于大病，城鄉醫保體系還不是很全面。此外，由于城市和農村人口結構以及職業的不同，關于工傷保險、失業保險以及生育保險等社會保障內容很少將農村居民納入城鄉一體化體系當中，社會保障公共服務均等化的實現有待進一步提高。

(二)城鄉社會保障待遇差別大

目前揚州市城鎮職工養老保險和醫療保險以及新型鄉村養老保險和新型鄉村合作醫療保險的社會保障的實質和功能相同，而在繳費方式和待遇方面的差別較大。揚州城鄉居民的養老保險現有15個檔次，分別為100~1200元12個檔次以及2000、3000和6000元3個檔次，其中最低4個檔次繳費標準僅適用于最低生活保障對象、重度殘疾人等特殊群體，選擇低標準繳費的檔次和選擇最高檔次的繳費標準，所能領取到的養老金與其所繳納的繳費標準并不一致。例如，若農村居民選擇600元的繳費標準，繳費期限為15年，年齡滿60歲之后每月可領取256元左右養老金，而若一個農村居民選擇6000元的繳費標準，繳費年滿15年之后，至60歲每月也僅僅可以領取930元左右的養老金。可以看出，兩者的繳費標準相差近9倍，而領取的養老金相差3.6倍左右。這就對社會保障公平性作用的發揮產生重要影響。

(三)社會保障基金未來缺口壓力大

社會保障服務均等化的實現需要一定的社會經濟條件支撐，統籌城鄉社會保障，實現全覆蓋意味著需要增大社會保障基金的支出，這就使得社會保障基金的壓力增大。隨著老年人口總量的不斷增加，我國人口老齡化形勢越來越嚴峻。目前，揚州市60歲及以上人口達到了115.92萬人，占人口總數的25.2%。2020年，全市保險基金預算收入為228.76億元，較上年下降17.1%，社會保險基金預算支出284.54億元，較上年增長7.3%，可以看出社保基金收支不平衡，收入小于支出。未來基金缺口將會對揚州市社會保障均等化的實現形成較大的壓力，維持社會保障服務均等化將會成為揚州市公共服務工作面臨的重大難題。

五、揚州市社會保障公共服務均等化對策

(一)強化城鄉社會保障體系

在推進城鄉一體化的進程中政府具有至關重要的主導作用，因此要想提高城鄉社會保障水平，政府要把握全局，統籌兼顧。重視對社會保障制度的完善和實施，不斷完善城鄉社保體系，促進城鄉社會保障公共服務均等化的實現。具體做法有:第一，統一城鄉醫療管理制度，減小城鄉醫保差距，提高農村醫療水平，可以通過鼓勵往屆畢業生到鄉村基層服務工作，提高鄉村醫療服務水平，解決農民看病難的問題。第二，對于農村就業困難人群進行就業指導培訓，并且設立專項的就業援助資金，緩解農村地區失業人員暫時的經濟壓力。第三，在制定最低生活保障和醫療救助制度時，需充分考慮農村地區的人口結構和職業結構，在農村地區最大限度地實現農保全覆蓋。第四，對于經濟上存在困難，醫保自繳存在困難的低收入人群提供全額財政補助，以確保醫保的社會保障作用。通過上述措施，全面提升城鄉社會保障水平，以期推進揚州市城鄉基本公共服務均等化的實現。

(二)縮小城鄉社會保障差距

縮小城鄉社會保障差距，特別是縮小城鄉養老保險以及醫療保險這兩類保險的差距，對于實現城鄉社會保障均等化具有至關重要的作用。首先，要進一步增加農民的收入。只有收入增加了，農民才會選擇更高標準的繳費檔次，未來才能獲得相對更高的保障待遇。第二，要優化農村地區的產業結構。受中國傳統小農經濟模式的影響，大部分的農民采用小規模農業生產方式，這種方式效率比較低，無法提高農民的收入。為此，可以引導農民引進規模化的種植方式，一方面因地制宜地發展漁業、畜牧業等效率較高的產業，同時可以結合鄉村振興，發展農業觀光、特色農產品開發等附加值高的項目，提高農民的收入。第三，可以借力特色田園鄉村建設試點，積極探索農房財產權抵押貸款，廣泛動員群眾參加合作社，自辦農家樂、家庭農場，開展電子商務等，鼓勵農民自主創業和就近就業，推動他們加入城鎮職工養老保險體系，提高農村地區的社會保障水平。

(三)加強社會保障基金的管理

目前揚州市社會保障基金的一般來源是政府財政稅收、個人和企業所繳納的一般資金等，為了使社會保障資金存量擴大，只能將社會保障基金由國有資產部分存量中進行轉換。但是，揚州市目前的社保基金存在著較大的缺口，這主要是由于農村社保基金的需求增加，人口齡化造成的離休人員增加以及經濟體制改革之后一批國有企業員工下崗造成社會保障基金存在缺口。這需要政府統籌協調社會資源，更好地組織、引導社會資源參與城鄉社會保障公共服務，拓寬城鄉社會保障資金來源渠道，鼓勵和引導個人、企業、慈善組織和公益組織對農村社保基金進行捐助。也可以根據流動性，將社保基金劃分為長期社保基金、中期社保基金和短期社保基金，根據社保基金的流動性進行各種投資，通過此種方法可以有效降低社保基金的投資風險，并且還能夠實現社保基金的增值。此外，還需要對公共財政支出的結構進行有效優化，可以通過提高社保基金支出的比重來增加社保財政支出，以確保社保基金能夠有更好的財政保障。

六、結論

隨著城鄉一體化進程的不斷推進，實現城鄉社會保障公共服務均等化對于實現城鄉公共服務均等化具有關鍵性的作用。揚州市在積極推進城鄉一體化的實現方面，制定了一系列的政策，并開展了城鄉公共服務均等化相關工作。但是由于城鄉差距，揚州市農村地區的公共服務還比較落后，為此，就需要加強對揚州農村地區的公共服務管理，提升農村地區公共服務水平。目前，揚州城鄉社會保障公共服務均等化工作取得了一定的進展，但是還沒有實現城鄉社保均等化服務的目標。針對揚州城鄉社會保障水平不平衡、城鄉社會保障待遇差別大、社會保障基金未來缺口壓力大等問題，提出了強化城鄉社會保障體系、縮小城鄉社會保障差距、加強社會保障基金的管理等建議，希望研究能夠對揚州市城鄉社會保障公共服務均等化的實現起到一定的參考作用。