經濟區與行政區適度分離視角下武漢都市圈的協同治理

柳 青

區域經濟一體化的發展和產業功能布局的調整，使以超大城市和特大城市為核心的都市圈成為城市發展的主要空間形態。都市圈的蓬勃發展為區域競爭優勢的形成和地方經濟高質量發展提供了重要支撐。湖北省第十二次黨代會報告提出，“大力發展以武鄂黃黃為核心的武漢都市圈”，“將武漢都市圈打造成為引領湖北、支撐中部、輻射全國、融入世界的重要增長極，到2035年建設成為人口規模超3000 萬、GDP 超6 萬億元的世界城市和都市圈。”①從本質上講，都市圈是一種跨行政區的“虛體性治理單元”②，是適應市場經濟發展需要和統一大市場要求的復合空間治理形式。從特征上看，武漢都市圈屬于省域內不同行政層級間城市的聯合體，必須突破“行政區經濟”③的壁壘和限制，逐漸向經濟區轉型，才能實現真正意義上武漢都市圈一體化協同治理。

一、“經濟區與行政區適度分離改革”的提出

當前，我國經濟已邁入高質量發展的新階段，資本、技術、勞動力、數據等生產要素加速流動的趨勢不斷增強，跨行政區的區域性公共問題不斷涌現，這對區域協同治理提出了新的要求。2021年10月，中共中央、國務院印發《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，明確提出：探索經濟區與行政區適度分離改革。由此，經濟區與行政區適度分離改革拉開序幕，各地紛紛開始探索其實施進路。

（一）經濟區與行政區的界定

經濟區與行政區的界定與劃分并非全新的話題④，早在20世紀末學者們就對此展開了大量的討論。雖然學術界對行政區的界定并不完全一致，甚至在稱謂上也存在些許差異，但其內涵是基本一致的。大多數學者認為，行政區是國家政權出于行政管理的需要，為實現分級管理而進行的空間區域劃分。也有學者認為行政區是“行政區劃的空間表現形式”⑤，其邊界具有穩定性。經濟區是市場經濟活動的產物，通常是基于緊密的經濟產業聯系和地域分工協作而自發形成的地域經濟單元。⑥經濟區的產生和演變以各級城市為依托，伴隨著生產要素的自由流動和市場驅動的空間集聚擴散，其邊界具有模糊性。

從理論上看，經濟區這種無形的經濟產業空間聯系是不會受到行政區影響的。⑦要素流動卻往往受到行政區的掣肘和制約⑧，造成了經濟區的實際割裂，不利于統一大市場的形成和新發展格局的構建。因此，如何協調好經濟區與行政區的關系，進而開展有效的協同治理是推動區域合作、促進區域協調發展的關鍵之舉。

（二）經濟區與行政區的適度分離

經濟區與行政區因其功能差異而呈現出不同的特征，也表現出很多的矛盾與沖突，但二者之間并不是截然對立的。2014年，習近平總書記在部署推進京津冀協同發展戰略時就曾指出：行政區劃并不必然就是區域合作和協同發展的障礙和壁壘，行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢。⑨此后，更多的學者逐漸認識到，“行政區與經濟區的關系并非一種非此即彼的關系，它更多的是表現為一種相互作用和相互磨合的過程。”⑩

范恒山認為，行政區是組織開展經濟活動的基本載體與支撐，而經濟區則是行政區高水平、快進度和可持續發展的重要條件。行政區的發展有賴于經濟區的發展，而經濟區的發展又取決于行政區的合理作為；經濟區的發展需要倚重行政區這個基礎，但又必須突破行政區的限制。?因而，經濟區與行政區之間只有形成一體化的互動關系，才能更好地促進區域協調發展。

經濟區與行政區的適度分離是新時代協調發展必須解決好的重要問題。盡管我國改革開放初期曾經做過一些初步的探索，如成立跨行政區的橫向經濟協作區等，但經濟區的協作范圍始終難以突破行政區固化的利益格局。因此，在區域經濟一體化的趨勢下，如何實現經濟區與行政區的適度分離是破解協同發展難題的一把“鑰匙”。所謂經濟區與行政區適度分離，是指經濟區與行政區依據自身功能特點，既相互關聯又不完全重合的“一種不同于一般行政區域的具有特色的管理體制”?。適度分離既要體現“分”，行政區要讓渡部分經濟管理權限，賦予經濟區更多的市場自主權；又要體現“合”，經濟區要在保持行政區相對穩定的前提下，實現中心城市及其輻射腹地的經濟聯動和有機融合。

二、武漢都市圈協同治理的現狀分析

武漢作為我國中部地區唯一的超大城市和長江經濟帶核心城市，具備了引領武漢都市圈發展的核心動力。武漢都市圈的協同發展對于發揮武漢作為核心城市的樞紐和輻射作用，帶動湖北全域的高質量發展有十分重要的作用。

（一）武漢都市圈的發展歷程

在區域經濟一體化的推動下，我國中部以武漢為核心的都市圈建設從“十一五”開始布局到“十四五”成效初顯，歷經了十多年的發展歷程。2007年12月，武漢城市圈（又稱武漢“1+8 城市圈”）獲批全國“資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”（簡稱“兩型社會”試驗區），以武漢為核心、涵蓋半徑約100 公里范圍內的黃石、鄂洲、黃岡、咸寧、孝感、潛江、天門、仙桃等8 個周邊城市的區域經濟聯合體正式形成。武漢“1+8 城市圈”以不到全省三分之一的地域面積，集中了全省約二分之一的人口，創造了全省三分之二的經濟總量，是湖北經濟社會發展的核心和樞紐，更是中部崛起的重要戰略支點。

2010年3月，武漢城市圈被列為國家“十二五”重點發展區域，武漢更被明確為全國區域性中心城市，武漢城市圈成為中部城市群的“領頭羊”。2014年， 《武漢城市圈區域發展規劃（2013—2020）》獲批，成為武漢城市圈一體化建設的行動指南。“十三五”時期，在長江經濟帶和長江中游城市群等國家戰略的推動下，武漢在2017年提出了建設武漢大都市區的構想，這是區域一體化功能擴展和近漢空間統籌的必然要求。2021年，武漢城市圈同城化發展邁開新步伐，通過“規劃同編、交通同網、科技同興、產業同鏈、民生同保”打造省域核心城市圈。2022年湖北省第十二次黨代會提出要大力發展以武鄂黃黃為核心的武漢都市圈，這是貫徹國家培育發展現代化都市圈發展戰略的重要舉措，也是建設全國構建新發展格局先行區的堅實支撐。

從“1+8 武漢城市圈”到范圍更小功能更聚集的“武漢都市圈”，體現了區域產業發展、功能整合、治理融通的拓展與深化，是從宏觀到微觀的“戰略承繼”?。經過十幾年的發展，武漢城市圈協同治理取得了初步成效，從基礎設施、產業規劃到合作平臺、協同機制等方面都有較大突破。尤其是2021年武漢城市圈同城化發展辦公室的成立，標志著同城化發展取得實質性進展。

（二）武漢都市圈協同治理的現實困境

作為省域內跨不同行政層級行政區的空間治理單元，武漢都市圈協同發展存在要素市場分割、發展不均衡、行政壁壘難打破、治理碎片化等問題，直接制約了統一大市場的形成和協同治理的有效性。

1.都市圈圈層斷裂導致協同動力機制匱乏

以“武鄂黃黃”為核心的武漢都市圈，其成立的動力表面上源于省域內三大都市圈的戰略布局，但其根本原因卻在于武漢東向軸線上的空間產業布局契合了長江經濟帶和長江中游城市群等國家戰略的發展趨勢。核心區武漢、鄂州、黃岡、黃石四地在資源稟賦、產業結構等方面既存在天然的聯系又存在較大差異，這為區域發展和跨域協同既帶來了很大的機遇，又帶來了很大的挑戰。

從現實來看，武漢都市圈內“一城獨大”的空間結構布局與“一強眾弱”的區域經濟格局較為明顯。武漢市區尤其是中心城區的人口、GPD 規模已經達到相當高的水平，中心城區平均人口密度超過10000 人/平方公里，人均GDP 超過20000 美元。而核心區的其他三市在城市能級和經濟體量上都遠低于武漢，人口、資本、產業基礎存在一個明顯的斷層，未形成一個梯度有序的經濟結構，圈層斷裂的特征十分明顯。與此同時，處于武漢都市圈功能輻射區的周邊城市發展不均衡現象也十分明顯，實力普遍不強，縣域經濟偏弱。這就導致武漢作為都市圈核心城市的資源和要素虹吸效應明顯，短期內各行政區發展不平衡的現象十分突出。

“區域經濟聯系的深化，源于產業、市場、要素等聯系的深化，在這些聯系沒有達到一定強度前，由于‘經濟利益引力’明顯小于‘行政利益阻力’，相關城市對經濟區與行政區分離的訴求不強烈。”?由于發展不平衡導致的圈層斷裂特征，武漢都市圈中心極化效應依然明顯，圈內其他行政區的資本、產業、人才等發展要素都未達到與武漢經濟結構相匹配的強度和水平，行政區與經濟區分離的要求和趨勢并不明顯，合作的動力機制缺乏。另外，武漢都市圈內各個行政區受政績考核的壓力，橫向協同的意愿和動力并不強烈。

2.行政區割裂導致碎片化治理

武漢都市圈是省域內不同層級行政區的聯合體，受傳統行政區條塊分割體制的影響，經濟活動和公共事務的行政壁壘依然存在。資源要素的流動往往只限于單一行政區內，碎片化傾向明顯，這與都市圈要求的一體化協同的精神是相悖的。

隨著經濟協作程度的加強，武漢都市圈內各市的經濟聯系已經突破了原有的行政區范圍，跨區域的經濟聯系日益緊密。但從現實考察，制約產業和市場一體化的隱形行政約束依然存在，地方政府很難突破“一畝三分地”的思維局限，具體表現為地方保護主義和市場分割。“行政區割裂導致的要素流動障礙已成為新時期產業協作的核心困境”?，這一方面是由于各行政區政府為實現經濟考核指標，用投資、稅收等優惠政策增強自身的比較優勢，從而導致要素爭奪、重復建設、無序競爭等現象。另一方面，地方官員不僅注重本地區的經濟發展，更關心與其他地區相比的相對業績，寧愿保持與競爭對手相似的經濟結構，也不愿意承擔政治晉升博弈中的相對位次下降的風險。

3.缺乏可持續的協同治理模式和機制

各行政區間碎片化的治理結構，導致與經濟區一體化發展相適應的領域，如協同立法、產業布局、財稅分成、生態補償、聯合考核等方面機制建設嚴重滯后，都市圈內各行政區之間競爭有余而合作不足的局面很難扭轉。從根本上講，這是由于武漢都市圈還沒有形成系統可持續的協同治理模式和機制，縱向上缺乏規范的合作機制框架，橫向上缺乏有力的統籌協調，各層次孤立的合作和各領域單一的協同很難形成治理合力，影響了協同發展的有效性和可持續性。一方面，武漢都市圈沒有基于整體經濟區的考慮來進行系統布局。既然是經濟區，就要求圍繞要素流動和產業協作等重點領域來逐步推動，而現有的武漢城市圈發展規劃較為宏觀，對圈域內的政府間橫向合作缺乏切實的指導作用，各地出于地方本位主義的考慮，難免出現產業雷同、無序競爭、公共服務失衡等問題。另一方面，武漢都市圈一體化發展在相關的法律體系和制度的對接上存在障礙，各地在基本公共服務提供、基礎設施建設、人員流動、社會保障、就業等方面的政策存在差異，很難整合，這就導致了都市圈內資源配置的扭曲。由于武漢都市圈內跨域合作的軟性約束，導致了很多的合作項目都是急于求成心理下的短期行為，限制了協同治理效能的發揮，很難起到實效。

三、武漢都市圈協同治理體系的構建

都市圈已經成為經濟發展的重要增長極，未來城市之間的競爭也必將是以核心城市為中心的城市集團的競爭。武漢都市圈要想在新一輪的城市競爭中贏得戰略主動，形成區域競爭新優勢，必須突破省域內行政區的限制，實現經濟區與行政區的適度分離，進而搭建系統化可持續的協同治理框架。

（一）宏觀層面：培育同呼吸共命運的武漢都市圈共同體意識

其一，實現行政區與經濟區的適度分離，必須打破傳統行政區的思維定勢，培育都市圈共同體意識，這對打破地方保護主義和區域市場分割具有基礎性作用。都市圈本質上是功能區和經濟區，不是簡單的“中心市+外圍市”的結構，要強調同城化發展和一體化思維，培育都市圈共同體。

其二，可以考慮設立省級層面的行政協調機構——都市圈協調委員會，來協調省內三大都市圈內部及之間的跨區域合作問題，對總體規劃、重大決策、重大項目及監督考核等事項進行統籌協調。武漢都市圈各市的行政層級各不相同，既有副省級城市，又有一般的地級市。由于行政層級不對等、法律法規銜接不暢，武漢都市圈現有的合作和協調機制主要是依托武漢市發展改革委員會采取聯席會議的方式進行，力度較弱且缺乏普遍的約束力，需要在更高的行政層級上來進行統籌。設立高位的協調機構不僅可以推動區域協同機制的組織化和制度化，還可以協商解決區域內一些重大問題。

其三，加快完善區域合作的法律基礎。協同立法是都市圈高質量可持續發展的剛性激勵和約束條件。如果沒有完善的區域合作法律法規體系，各行政主體參與圈內協同更多的只是行政激勵下的短期行為，缺乏持續性和有效性。因此，必須明確各協同主體的法律權利和義務，逐步建立都市圈內稅收、道路交通、勞動力市場、生態環境保護等方面的法規政策體系，建立執法、司法協作體系來保障區域協同治理的實現。

（二）中觀層面：建立多層次多領域的武漢城市圈協同發展機制

在政府協同方面，要在探索經濟區與行政區適度分離的前提下，創新武漢都市圈行政管理體制機制。要進一步將制約經濟聯系深化的行政管理職權從各行政區政府中分離出來，委托給都市圈協調委員會來行使。在發展原則上，各行政區政府應堅持“經濟活動一體化、社會事務屬地化、共同事務協同化”。努力建設“不破行政隸屬、打破行政壁壘”的跨行政區一體化發展機制，通過政務服務同城化來促進各類生產要素自由流動、高效集聚。要探索圈域內官員績效考核一體化，將推進同城化和解決跨區域性公共事務的工作作為加分項目納入政府年度績效考核目標體系，從而推動同城化取得實效。

在市場和產業協同方面，構建與經濟區相適應的一體化區域合作和協同發展機制。一是按照“權責對等、成本分擔、收益共享”的原則，支持武漢與周邊地區共建“飛地園區”和“離岸園區”，共同探索和磋商“飛地園區”“離岸園區”等共建園區的管理模式、成本分擔機制和收益共享機制。可以借鑒外地“存量收益由原行政轄區各自分享、增量收益五五分成”的辦法，實現共贏共享。二是以“全球、國家、區域”相結合的視野優化區域分工和產業布局，以資源要素空間統籌為主線，發揮中心城市和外圍城市的資源稟賦和區位優勢，通過分工協作實現協同發展。打破行政壁壘，建立符合產業特色的金融、產權、消費一體化機制，推進圈內人才、資金、技術、信息等生產要素實現自由、高效流動，實現區域市場共享、功能互補和協同發展。三是以打造江南光谷科創大走廊和江北雙循環流通大走廊為契機，圍繞光電子元器件、智能裝備制造等核心技術和重要產業節點，強化武漢都市圈內產業空間的點—軸—帶聯系，促進產業空間的加速遞進，構建網絡狀的區域產業發展格局。

在社會協同方面，要加強民間組織和社會團體的交流與合作。一是充分利用武漢在科教、人才、產業方面的優勢，借助民間團體、社會組織等參與渠道和機制，推進武漢與其他核心城市之間的信息交流與良性互動，為都市圈協同治理夯實基礎。二是成立高層次的專家咨詢委員會，吸納高等院校、科研院所的專家學者作為智力支持，形成專家智囊團為都市圈發展建言獻策。專家們通過提供重大決策咨詢、重要合作項目論證、政策研究等服務，來促進武漢都市圈協同發展。三是發動企業聯合會和行業協會搭建溝通與交流的平臺，推進武漢都市圈在社會領域的合作交流。

（三）微觀層面：出臺一系列可操作的武漢都市圈協同治理政策

武漢都市圈協同發展要取得實質性成效，還需要一系列相關配套政策的出臺與落實。經濟區與行政區適度分離改革已經由理念倡導轉化為現實行動，需要一系列的政策創新來“破局”，以點帶面地推動武漢都市圈協同治理走實走深。

第一，要積極向上爭取，努力推動武漢都市圈進入國家級都市圈行列。目前，全國已有五家國家級都市圈——西安、福州、成都、南京及長株潭都市圈。國家級都市圈的政策和資源傾斜力度較大，有利于區域協同的加速發展。因此，建議湖北集中強化武漢都市圈的極核功能，通過政策疊加、資源要素集聚等手段提升武漢的輻射帶動能力，使武漢都市圈成為省域內都市圈的樣板，爭取早日獲批國家級都市圈。

第二，開展經濟區與行政區適度分離的改革試點。在局部有條件的地區探索管理體制改革創新，賦予共建園區更多的管理權限和財政自主權，解決因管理人員身份歸屬不同而造成的發展理念、運營方式的差異和分歧。建議賦予試點地區和園區更高的行政管理權限，在政策范圍內可以下放的經濟管理權限一律下放。

第三，在省級層面統籌協調機構的領導下，成立都市圈合作發展的市長聯席會議制度，作為推動都市圈一體化發展的制度保障。對于武漢都市圈內的一些普遍性問題，如基礎設施硬聯通、產業協作、政務融通等，可以通過定期的市長聯席會議來協商解決；而對于一些爭議較大、難以協調的問題，如財稅金融制度、利益分成等，可以交由省都市圈協調委員會來調節和仲裁。并且可以在協調委員會下設多個執行委員會來解決區域發展中的具體事務性問題，定期不定期研究區域發展中規劃、交通、產業、生態、市場監督、政務服務等領域的合作進展，反映在這些領域遇到的問題，提出解決方案。

第四，各行政區可共同出資成立武漢都市圈合作發展基金。建議湖北省政府每年劃撥一定經費，圈內各行政區按照年財政收入1%—3%的比例撥付資金，吸納企業、行業協會、社會組織等其他社會主體的捐贈，共同構成武漢都市圈合作發展基金。基金主要用于跨行政區的基礎設施建設、生態環境保護、產業專項合作等事項，通過基金的有效運作，促進武漢都市圈一體化發展，帶動湖北全域的聯動協調發展。

注釋：

①王蒙徽：《立足新發展階段貫徹新發展理念努力建設全國構建新發展格局先行區奮進全面建設社會主義現代化新征程——在中國共產黨湖北省第十二次代表大會上的報告》，《湖北日報》2022年6月18日。

②楊龍：《作為國家治理基本手段的虛體性治理單元》，《學術研究》2021年第8 期。

③“行政區經濟”最早由華東師范大學劉君德教授在20世紀末提出，主要是凸顯了行政區劃對區域經濟的剛性約束。詳見劉小康：《“行政區經濟”概念再探討》，《中國行政管理》2010年第3 期。

④周克瑜：《論行政區與經濟區的關系及其協調》，《經濟地理》1994年第1 期。

⑤李榮娟：《行政區與經濟區的沖突與張力整合——區域公共治理的視角》， 《國家行政學院學報》2007年第3 期。

⑥劉本盛：《中國經濟區劃問題研究》，《中國軟科學》2009年第2 期。

⑦蔡之兵、張可云：《經濟區與行政區適度分離改革：實踐邏輯、典型模式與取向選擇》，《改革》2021年第11 期。

⑧?盛毅、杜雪鋒：《基于經濟區與行政區適度分離視角的成渝地區雙城經濟圈建設路徑》，《西華大學學報》（哲學社會科學版）2021年第2 期。

⑨中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第280頁。

⑩周克瑜：《走向市場經濟——中國行政區與經濟區的關系及其整合》，復旦大學出版社1999年版，第14頁。

?范恒山：《深入推進經濟區理論研究》，《人民日報》2010年8月20日。

?王佳寧、胡新華：《綜合配套改革試驗區的功能區設置與管理體制考察：上海浦東與天津濱海》，《重慶社會科學》2010年第12 期。

?楊丞娟、楊文慧、孫沙沙：《武漢都市圈府際協同治理：歷程、障礙及對策》，《長江論壇》2021年第1期。

?劉長輝、周君、王雪嬌：《經濟區與行政區適度分離視角下跨區域要素流動與產業協作治理路徑研究——以成渝地區閬中市、蒼溪縣、南部縣三縣（市）為例》，《規劃師》2022年第6 期。