論非訴行政執行的期限變更及其正當理由*

周維棟

［中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部，北京 100091］

一、問題的提出

非訴行政執行期限，是指沒有行政強制執行權的行政機關，申請法院強制執行生效的基礎性行政行為的時間要求。實踐中，行政機關是否在法定期限內提出強制執行申請，是法院對非訴行政執行案件審查的重要內容。生效的基礎性行政行為能否得到及時執行，不僅關系到行政目的的實現和公共利益的維護，而且影響到行政相對人權利的保障和法律秩序的安定，因此行政行為的執行應該受到時效性的約束。我國《行政強制法》第53條規定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”該條文確立了非訴行政執行的期限為三個月，但并未明確該期限是否可變更，屬于立法者的疏漏，為行政機關啟動執行權力留下了裁量空間。2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱：《2018年解釋》）第156條規定：“沒有強制執行權的行政機關申請人民法院強制執行其行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起三個月內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。”〔1〕在該司法解釋之前，還有兩個司法解釋，現已廢止。1991年最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第88條規定：“對行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為的，由執行庭負責審查和執行。申請執行的期限是自起訴期限屆滿之日起三個月。逾期申請的，人民法院不予受理?！?000年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱：《2000年解釋》）第88條規定：“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理?！痹摋l細化了非訴行政執行期限的規則，增加了基于正當理由變更期限的內容，這就突破了《行政強制法》中非訴行政執行期限的規范構造，引發了規范之間的沖突與間隙。

非訴行政執行期限能否變更以及如何界定非訴行政執行期限的屬性，是公法上的重要理論課題。學界并未對該期限的性質達成共識，有觀點認為非訴行政執行期限在性質上既不同于訴訟時效，也不同于除斥期間，因為該期限屆滿的法律后果是行政機關喪失申請人民法院強制執行的程序權利?！?〕參見王玎：《論非訴行政執行期限性質與逾期責任》，載《寧夏社會科學》2022年第1期。也有學者認為該期限的性質屬于除斥期間，因為在一個穩定不變的期限內申請強制執行，有利于提高行政管理效率?！?〕參見江必新主編：《〈中華人民共和國行政強制法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第273頁。但是，后者也明確質疑三個月的不變期限設置是否符合當前行政管理的國情，提出法院在執行過程中是否需要考慮因不可抗力或者其他正當理由而給予延期，尚有待于實踐去回答。〔4〕參見江必新主編：《〈中華人民共和國行政強制法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2011年版，第274頁。在非訴行政執行的司法實踐中，法院對三個月的期限規定是否可以變更，也產生了明顯的分歧。有裁判認為三個月的申請期限可以變更，因為存在達成執行和解協議和被執行人申請緩繳等正當理由?！?〕參見“莊河市自然資源局非訴執行案”（以下簡稱：“莊河非訴執行案”），遼寧省高級人民法院（2019）遼行審復47號行政裁定書。也有裁判認為三個月的申請期限不得變更，因為“在法律對于暫緩和分期繳納的期限未作出明確規定的情形下，行政機關批準延期或者分期繳納罰款的期限，不應超出其向法院申請強制執行的期限，否則可能拖延行政執法的效率”?！?〕參見江蘇省南通市通州區人民法院（2019）蘇0612行審206號行政裁定書。更有裁判提出了混合性觀點，即非訴行政執行是出于公共利益，故應在一個不變的期間內向法院申請強制執行，但是又支持行政機關基于正當理由可逾期提交強制執行申請?！?〕參見江蘇省南通市中級人民法院（2019）蘇06行審復1號行政裁定書。

以法律的形式對行政強制執行施以時效性約束，不僅是法治政府建設的當然內容，也是平衡公共利益與個人權益的必然要求。在行政強制執行目的導控下，非訴行政執行期限是否可變更呢？如果承認該期限的可變更性，逸脫法定期限的正當理由該如何設置？本文擬運用法釋義學的原理和技術，圍繞《行政強制法》第53條的規范形態和實踐面向進行分析，提出非訴行政執行期限的法定相對不變期間之定位，并明確變更該期限的正當理由和限制規則。

二、非訴行政執行期限的立法漏洞及其司法填補

行政法律規定的時間規則是為了形成法律的明確性、法律的安定性、信賴保護和法律和諧?！?〕參見［德］ 漢斯?J.沃爾夫、奧托?巴霍夫、羅爾夫?施托貝爾：《行政法》（第一卷），高家偉譯，商務印書館2007年版，第451-452頁。行政強制執行對時間規則的要求尤為明顯，非訴行政執行期限的性質定位及其時間長短，影響到行政效率和公民自由權利的實現。非訴行政執行期限究竟是一種除斥期間還是消滅時效，抑或是法定不變期間或可變期間？《行政強制法》第53條對此沒有明確的規定。有參與立法的同志認為：“本條規定的三個月的期間為除斥期間。理由是行政機關申請人民法院執行其行政決定，是出于公共利益，與民事案件當事人申請法院執行是處分自己的私權利不同?！薄?〕全國人大常委會法制工作委員會行政法室編：《〈中華人民共和國行政強制法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2012年版，第287頁。但也有立法親歷者認為《2000年解釋》的規定很不明確，似為訴訟時效的性質，因為有正當理由的，可以延長申請的期間。如此，法律規定和司法解釋之間對該期限性質的認定可能存在沖突。筆者在下文中將通過分析非訴行政執行期限在立法上的漏洞，考察法院對該漏洞的填補方式，并就法院認定的非訴行政執行期限的性質進行批判與反思。

（一）非訴行政執行期限屬于初始的有意識的法律漏洞

期限，通常被理解為一定的事實狀態，繼續達一定的期間，便發生一定法律效果的制度。〔10〕參見鄭玉波：《民法總則》，中國政法大學出版社2003年版，第488頁。也就是說，期限的規范構成要素包括事實狀態、持續期間與法律后果。在非訴行政執行期限規則的設計上，《行政強制法》第53條對期限的要求是，行政機關“可以”自期限屆滿之日起“三個月內”申請強制執行，說明“三個月內”并不是強制性的期限義務而是選擇性的規范授權?！翱梢浴弊鳛橐环N選擇性行為模式，賦予了行政機關充分的裁量權，其裁量空間可能導致三個月的時間規則陷入不確定性的變動中，影響持續期間的范圍認定。并且，該條并未規定逾期申請時行政機關需要承擔的法律責任，亦即缺乏后果要件，不能有效約束行政機關的恣意裁量。所以，非訴行政執行期限的規范構造是不完整的。而且“所有的自由裁量權都有可能被濫用”，〔11〕［英］威廉?韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第70頁。該法第53條在規范上的缺陷，易誘發行政機關在非訴行政執行過程中濫用裁量權的風險，導致侵害公民權利與損害公共利益，不符合該條確立的非訴行政執行制度之目的。非訴行政執行制度作為行政機關自行執行制度的補充，其目的是減少錯誤的行政決定的執行，防止行政權力濫用，保護公民權利?！?2〕參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室編：《〈中華人民共和國行政強制法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2012年版，第40頁以下。然而，《行政強制法》第53條的規定不利于上述立法目的的實現?！耙幏堵┒词欠梢幷}絡范圍內的漏洞，欲判斷是否確有此類漏洞的存在，須以法律本身的觀點、法律的根本規整意向、借此追求的目的以及立法者的‘計劃’為準?！薄?3〕［德］卡爾?拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第251頁。《行政強制法》第53條顯然違背了非訴行政執行期限設計的初衷與立法目的的完整性，存在法律漏洞。

法律漏洞可以分為初始的漏洞與嗣后的漏洞、有意識的漏洞與無意識的漏洞。初始的漏洞從法律規定頒布時就已經存在；嗣后的漏洞是指應當得到調整的事實情況發生了改變，導致新的事實和行為沒有法律規定加以調整，或者是立法的價值觀通過其它領域的新法律規定而生效，但它卻與現行法律規定之間有著緊張的關系。〔14〕參見［德］魏德士：《法理學》，丁小春、吳越譯，法律出版社2005年版，第360-361頁。“假使立法者開放某問題不為規整，將之讓由司法裁判及法學來決定，于此即有立法者意識到的漏洞存在”；“當立法者忽略了——依其根本的規整意向——應予規整的問題，或誤以為就此已為規整時，即屬立法者并未意識到的漏洞”?！?5〕［德］卡爾?拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第255-256頁。2011年制定《行政強制法》之前，我國的行政執行體制已按照《行政訴訟法》的規定運行多年，并且《2000年解釋》規定“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理”。該法第53條將上述期限縮減為三個月，但沒有吸收“考慮正當理由”的規定，而是將強制性規范“應當”改為裁量性規范“可以”，并且對“逾期申請的，不予受理”故意不為規制。這說明立法者在制定《行政強制法》時，已認知到非訴行政執行期限的法律規制現狀與司法實踐，而有意不重新作出規定，容許法官在實踐中進行漏洞填補，屬于初始的有意識的法律漏洞。

（二）法院對非訴行政執行期限漏洞的填補

在司法實踐中，針對非訴行政執行期限的漏洞，法官并非機械地依據三個月的法定期限來認定非訴行政執行期限問題，而是通過各種釋法技術進行漏洞填補，充分發揮法官造法的能動性。然而，在寬泛的裁量權限下，法官對漏洞的填補缺乏實證法邊界的約束，導致在不同的案件中，法官可能傾向于不同的法律解釋路徑。法院在處理非訴行政執行期限爭議的案件中，有的通過目的性限縮適用為期三個月的法定不變期限，有的依據司法解釋進行填補，有的直接類推適用《民事訴訟法》的執行時效規定。

1.除斥期間說

法院在解決非訴行政執行期限糾紛的案例中，不管是適用目的性限縮解釋方法，還是依據司法解釋來填補《行政強制法》第53條的漏洞，均認為非訴行政執行期限屬于除斥期間。但是，這兩種填補方案之間存在緊張關系，前者主張單一的“除斥期間說”，后者強調復合的“除斥期間+正當理由”說，而“除斥期間為不變期間，不得因任何事由而延長”。〔16〕史尚寬：《民法總論》，中國政法大學出版社2000年版，第625頁?！罢斃碛伞钡拇嬖趯е路窃V行政執行期限在“變”與“不變”中搖擺不定。

單一的“除斥期間”說，堅守《行政強制法》第53條在文義范圍內確立的三個月的底線標準，主張該期限不可變更，不因任何事由中止、中斷或者延長。實踐中，法院往往通過目的性限縮解釋，將“行政機關‘可以’自期限屆滿之日起三個月內申請強制執行”解釋為“行政機關‘應當’自期限屆滿之日起三個月內申請強制執行”，理由為非訴行政執行的目的是維護公共利益和提高行政效率，應當盡快執行。如在“南京市城鄉建設委員會與南京凱盛建設集團有限公司非訴執行案”中，法院認為：“《行政強制法》規定的申請強制執行的期限為行政決定生效之日起的三個月內，而該期限屬于除斥期間，不因任何事由中止、中斷或者延長?！薄?7〕參見江蘇省南京市鼓樓區人民法院（2016）蘇0106行審7號行政裁定書。在“長春市規劃局與長春市禾和休閑農業有限公司行政處罰案”中，〔18〕參見吉林省長春市中級人民法院（2018）吉01行審復2號行政裁定書。法院認為三個月期限性質屬于除斥期間，行政機關批準相對人延期或分期繳納罰款的履行期限也不得超過該期限的范圍。在“隆堯縣城市管理綜合執法局與隆堯韻舟房地產開發有限公司非訴執行案”中，法院認為：“行政機關申請人民法院執行其行政決定，是出于公共利益，為了提高行政效率，行政機關應當在一個不變的期間內向法院申請強制執行，因此本條規定的三個月為除斥期間?！薄?9〕參見河北省邢臺市隆堯縣人民法院（2019）冀0525行審23號行政裁定書?？傮w而言，上述案例中法院的觀點傾向于承認非訴行政執行期限的漏洞，并通過嚴格的目的限縮方式對該漏洞進行填補。

復合的“除斥期間+正當理由”說，主要是通過司法解釋中的“正當理由”條款對非訴行政執行期限的漏洞進行填補。如在“徐州市泉山區市場監督管理局與莊華行政處罰案”中，〔20〕參見江蘇省徐州市中級人民法院（2019）蘇03行審復10號行政裁定書。法院認為該期間為除斥期間，逾期申請的“正當理由”是指遭遇不可抗力、涉及國家秘密等不宜公開事項、需履行進一步調查程序等情形，但因申請延期履行導致的逾期不屬于法定正當理由，不產生中止、中斷的法律效果。在“日照市市場監督管理局與東港生彬牙科診所非訴執行案”中，〔21〕參見山東省日照市東港區人民法院（2019）魯1102行審10號行政裁定書。法院認為申請強制執行的期限是除斥期間，行政機關應在一個不變的期間內申請強制執行。因此，申請人未能提供作出分期付款決定的證據，導致無正當理由逾期申請強制執行，不符合受理條件。在這兩個案件中，法院一方面肯定了除斥期間之不可變更的性質，另一方面又承認了由于不可抗力、申請延（分）期繳納罰款等正當理由變更申請強制執行期限的正當性，從而導致自相矛盾的結論。其實法院在選擇以司法解釋中“正當理由”條款來補充第53條的缺漏過程中，實質上就承認了非訴行政執行期限具有裁量空間，那么非訴行政執行期限屬于除斥期間的性質定位就無法成立。

2.類推適用民事執行時效說

司法實踐中有些案例類推適用《民事訴訟法》關于執行時效的規定，來填補非訴行政執行期限。在“鹽山縣市場監督管理局與馬智學非訴執行案”中，〔22〕參見河北省滄州市中級人民法院（2019）冀09行審復1號行政決定書。法院認為行政法律規范未就分期履行行政決定的非訴行政執行期限作出規定，遂依據《行政訴訟法》第101條的規定，同時參照2017年《民事訴訟法》第239條（2021年修正后變更為第246條）的規定，〔23〕《行政訴訟法》第101條規定：“人民法院審理行政案件，關于期間……執行等，本法沒有規定的，適用《民事訴訟法》的相關規定。”2017年《民事訴訟法》第239條規定：“申請執行的期間為二年。申請執行時效的中止、中斷，適用法律有關訴訟時效中止、中斷的規定。前款規定的期間，從法律文書規定履行期間的最后一日起計算；法律文書規定分期履行的，從規定的每次履行期間的最后一日起計算；法律文書未規定履行期間的，從法律文書生效之日起計算?！敝鲝埛制诶U納罰款的決定可以變更非訴行政執行期限，即行政機關申請法院執行的期限，應從被執行人第一次不能履行義務開始計算。法院的上述觀點首先認可了非訴行政執行期限的規定存在法律漏洞，并按照“類推適用”的填補方式，參照《民事訴訟法》的規定加以解決。在“池州市應急管理局與振華建筑安裝工程有限公司行政處罰案”中，〔24〕參見安徽省池州市貴池區人民法院（2020）皖1702行審39號行政裁定書。法院也是類推適用《民事訴訟法》的規定，來填補非訴行政執行的期限設定漏洞。在“河北易縣人民防空辦公室與華宇房地產開發有限公司執行案”中，法院認為：“申請執行人沒有合理中止、中斷執行時效理由，應當及時立案執行?，F申請執行人立案執行，超出民事訴訟法規定二年的申請期間，被執行人提出時效異議符合法律規定?！薄?5〕參見河北省保定市易縣人民法院（2018）冀0633執異26號執行裁定書。該案中，法院實際上支持非訴行政執行可以適用《民事訴訟法》中的時效中止、中斷規定，只是由于沒有合理理由，故認為申請執行時效未中止或中斷。

3.“法定相對不變期間”的折衷方案

上述兩種截然相反的填補路徑，并未能占據司法實踐的主流地位，法院在大量案例中提供了第三種選擇，即支持非訴行政執行期限為“法定相對不變期間”的折衷方案。也就是說，既承認該期限為法定期間，又支持該期間基于特定事由可以變更。在上文提到的“莊河非訴執行案”中，〔26〕參見遼寧省高級人民法院（2019）遼行審復48號行政裁定書。法院依據《2018年解釋》中的正當理由，認定該案存在達成執行和解協議和被執行人申請緩繳等原因，可以變更三個月的法定申請期限。在“成都市雙流區市場和質量監督管理局與周建非訴執行案”中，〔27〕參見四川省成都市中級人民法院（2019）川01行審復1號行政裁定書。二審法院在肯定了該期限為法定期間的基礎上，認為原審判決未考慮存在1996年《行政處罰法》第52條（2021年修訂后變更為第66條）規定的延期或者分期繳納罰款的事實情況而認定逾期欠妥，也就是承認該期限基于特殊情況可以變更。在“淮濱縣市場監督管理局、淮濱縣三杰商貿有限責任公司非訴執行”案中，〔28〕參見河南省淮濱縣人民法院行政裁定書（2020）豫1527行審16號行政裁定書。法院認為行政機關原則上應在法定期限內提出執行申請，但在行政機關遭遇不可抗力、涉及國家秘密等不宜公開事項、需履行進一步調查程序等情況時，法院可綜合考量各種因素后給予立案處理，避免簡單地以超期為由將行政非訴申請拒之門外。

（三）非訴行政執行期限的司法適用批判

司法實踐對非訴行政執行期限性質的認定，并未能形成統一的裁判標準，而是采取分散型的釋法路徑，導致司法裁量中的同案不同判問題，不利于統一法律適用。嚴格的“除斥期間說”和“類推適用民事執行時效說”都是不合理的，“法定相對不變期間”的折衷方案也存在疏漏。

1.除斥期間說之批判

單一的“除斥期間”說和復合的“除斥期間+正當理由”說，在非訴行政執行期限的認定中都是站不住腳的。除斥期間是權利人向義務人行使權利的存在期間，又稱為“預定期間”，亦即權利人須在一定期間內以一定方式向義務人行使其權利，否則期間經過后該權利即告消滅。〔29〕參見耿林：《論除斥期間》，載《中外法學》2016年第3期。從立法目的上看，除斥期間的存在是為了早日確定法律關系，維持原社會秩序。所謂“維持之社會秩序，為繼續存在之原秩序，蓋因除斥期間經過而消滅之權利，以其行使為原秩序之變更，以其不行使為原秩序之維持”?！?0〕鄭玉波：《民法總則》，中國政法大學出版社2003年版，第494頁。非訴行政執行期限設置的主要目的是為了實現行政決定、維護公共利益與保護公民權利，次要目的才是維護社會秩序，并且是為了維護新的社會秩序，防止相對人的生活長期處于一種不穩定的狀態。

從適用對象上看，除斥期間消滅的權利內容為實體性的形成權。除斥期間是撤銷權、解除權、終止權等形成權的存續期間，在除斥期間內行使形成權，可單方變更原法律關系。行政機關提起的非訴行政執行，實質上是一種程序性的請求權，并且是向司法機關提出申請。該請求權是否可以實現，取決于司法機關的審查，所以行政主體并不能單方面地確定原行政決定獲得執行。

從法律關系上看，除斥期間約束的是民事平等主體之間的法律關系，非訴行政執行期限調整的是司法機關對行政機關的監督制約法律關系。法院對非訴行政執行的審查，有利于強化法院對于行政權的監督力度，防止行政機關濫用行政強制執行權，促進其依法行政?！?1〕參見袁宏曙：《我國〈行政強制法〉的法律地位、價值取向和制度邏輯》，載《中國法學》2011年第4期。行政機關申請法院強制執行的期限是建立在司法監督法律關系基礎上，不宜適用民事實體法中關于除斥期間的規則。

2.類推適用民事執行時效之否定

確立民事時效制度的基本理念在于，法律不保護躺在權利上的睡眠者，避免訴訟舉證困難與尊重客觀現存秩序。民事執行期限是指案件當事人申請法院執行生效民事判決的期限，如果申請執行人未在法定期限內申請執行，法院便認定其喪失申請執行的權利?！?2〕參見柴發邦：《民事訴訟法教程》，法律出版社1983年版，第390頁。2021年《民事訴訟法》第246條規定：“申請執行的期間為二年。申請執行時效的中止、中斷，適用法律有關訴訟時效中止、中斷的規定。”有學者將該執行時效的性質理解為強制執行請求權的存續期限，認為一旦超過該期限，執行請求權即歸于消滅，不能向法院申請執行?！?3〕參見劉學在：《論執行時效制度之理解誤區及其矯正》，載《北方法學》2014年第4期。但是強制執行請求權是因執行根據之成立而發生，并附從于執行根據而存在，其性質為執行債權人對法院之公法上的請求權，〔34〕參見楊與齡：《強制執行法論》，中國政法大學出版社 2002年版，第5頁。而非對執行債務人之私法上的請求權，不受申請期限的限制。這一性質定位與2021年修正的《民事訴訟法》第246條關于執行時效的中止、中斷之規定顯然是矛盾的?！睹袷略V訟法》規定的申請執行期間，是為了促使權利人盡快主張權利，盡早穩定經濟關系，避免時過境遷，難以執行?！?5〕參見江必新：《新民事訴訟法理解適用與實務指南》，法律出版社2015年版，第961頁。申請執行期間為執行名義所確定的私法上給付請求權的消滅時效期間，而不是對當事人基于執行名義產生的公法上請求法院強制執行權設定的期限限制?！?6〕參見霍海紅：《執行時效性質的過去、現在與未來》，載《現代法學》2019年第2期?？傊V訟時效期間乃私法上之權利的強制保護期間，對于《民事訴訟法》規定的申請執行期間，只有解釋為執行依據所載之請求權的強制保護的期間，才是合理的。因此，民事執行時效的性質是消滅時效。

私法上的給付請求權，是在私人自治理念基礎上形成的對公民權利的保障，這與行政機關基于維護公共利益的立場向法院申請強制執行，在價值取向上沒有可比性。時效制度的功能考量更多的是對當事人（尤其是債務人）利益的保護，兼顧社會秩序的穩定功能?！?7〕參見耿林：《論除斥期間》，載《中外法學》2016年第3期。非訴行政執行時效約束的是行政機關的行政行為，申請非訴行政執行既是其法定權力，同時也是其法定義務。行政機關只有在一定期限內行使該項權力、履行該項義務，才能發揮行政管理的應有效能，實現維護公共利益的目的。類推是法律適用或法律發展過程中，依其本質而非形式的邏輯推論，亦非單純的涵攝?！?8〕參見［德］考夫曼：《類推與“事物本質”——兼論類型理論》，吳從周譯，學林文化事業有限公司1999年版，第7頁。也就是說，只有同一價值標準的事物之間，才可類推適用。因此，非訴行政執行期限可類推適用民事執行時效的觀點不可取。并且，非訴行政執行期限已至，基礎性行政行為的執行力并未消滅，消滅的僅是行政機關向法院申請的程序性訴求，非訴行政執行形成之前的基礎性行政行為，仍可基于當事人的主動履行、檢察機關的法律監督和公益訴訟得到實現。

3.“法定相對不變期間”的折衷方案之疏漏

法院提出的“法定相對不變期間”的折衷方案，雖然符合立法本身為釋法者留下的裁量空間，有利于保證非訴行政執行期限變更規則的開放性，但是法院的釋法技術存在合法性難題。上文列舉的案例反映出，法院往往是依據《行政處罰法》或有關司法解釋的規定，來填補非訴行政執行期限的漏洞。法院實際上是依據這些規定，修改了《行政強制法》的內容，其做法本身存在有效性和合法性危機。

一方面，根據2021年修訂的《行政處罰法》第72條第2款的規定，“行政機關批準延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強制執行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結束之日起計算”。該條在1996年《行政處罰法》第52條（修訂后為第66條）的基礎上，對延期、分期繳納罰款的非訴執行期限的起算點作出特別規定，在一定程度上填補了《行政強制法》第53條中罰款類行政決定非訴執行期限的漏洞。但是這種填補方式有其局限性，即它只能適用于罰款這類行政處罰的非訴執行，不能適用于其他行政處罰種類和其他行政行為的非訴執行，后者情況在立法上還是有漏洞的。也就是說，《行政強制法》第53條的漏洞并未能通過修訂后的《行政處罰法》第72條第2款獲得完全填補。

另一方面，司法解釋并未進入我國《立法法》確立的法律規范體系框架內，其效力未獲得法律的承認。即使有觀點認為“司法解釋同被解釋的具體法律條文不沖突，就同被解釋的具體法律條文具有同樣的效力”，〔39〕王成：《最高法院司法解釋效力研究》，載《中外法學》2016年第1期。關于《行政訴訟法》的司法解釋的效力也無法超過《行政強制法》的法律位階。并且，針對具體法律條文的司法解釋，必須符合立法目的、原則和原意。然而，上文填補《行政強制法》漏洞的司法解釋，是否符合立法目的還有待考量。另外，涉及征收財產的行政強制執行，受到嚴格的法律保留原則約束，若法官經由其他規范恣意更改行政強制執行事由，則不利于公民基本權利的保障。

三、非訴行政執行期限的定位：法定相對不變期間之提倡

法定相對不變期間，是指該期間經法律確定后，在通常情況下不可改變，但有正當理由的，可對其依法予以變更。法定相對不變期間之提出，將非訴行政執行安置在規范拘束與能動裁量之間，既有利于保證公共利益的實現，又能夠維護個案正義。將非訴行政執行期限定位為法定相對不變期間，不僅可以填補《行政強制法》第53條的規范漏洞，而且能夠協調該條與其它規范之間的沖突。從該條的文義出發，并未能提供明確的解釋結論。文義通常是模糊的，可能包含多種意思。該條規定的“可以自期限屆滿之日起三個月內”中的“可以”這個模態詞具有多義性，既表示“可以”也表示“可以不”，給行政機關留下了不確定性裁量空間?！皟H僅是文義也不能說明某個規范應當進行廣義解釋還是狹義解釋，這個問題由立法的調整意圖來決定，因此，必須用其他解釋方法來檢驗文義解釋。”〔40〕［德］魏德士：《法理學》，丁小春、吳越譯，法律出版社2005年版，第319頁。對于《行政強制法》第53條的原初的有意的規范漏洞，通過運用體系解釋與目的解釋方法，可以獲得明晰的釋法方案。

（一）行政法制體系協調下的法定相對不變期間

體系解釋是以法律條文在法律體系上之地位，即依其編章節條項款之前后關聯位置，或相關法條之法意，闡明規范意旨之解釋方法?！?1〕參見楊仁壽：《法學方法論》，中國政法大學出版社1999年版，第140頁。當對《行政強制法》第53條規定的非訴行政執行期限的屬性認定存在疑問時，自然可以聯系上下文的內容，探尋事理上的相關性。

與非訴行政執行體制相對應的，是具有行政強制執行權的行政機關自行強制執行?！缎姓娭品ā返谒恼略敿氁幎司哂行姓娭茍绦袡嗟男姓C關的強制執行程序。該法第37條第1款規定：“經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定?！痹摋l的意旨在于當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，只有在沒有出現特殊情況時，行政機關才可以啟動強制執行程序，如果有正當理由存在，行政機關暫時就不能作出強制執行決定。于是，“正當理由”就為行政機關延期啟動強制執行程序留下了裁量空間。該法第39條、第40條、第42條分別規定了中止執行、終結執行與協議執行，這三種執行方式都是出現特定事由導致的執行期限延長。其中，中止執行事項包括當事人履行行政決定確有困難或者暫無履行能力的情形，終結執行主要針對當事人無財產可供執行的情況，協議執行可以約定分階段履行，這充分揭示了行政機關在執行期限的選擇上可以發揮主觀能動性。綜上所述，行政機關自行強制執行的期限并非一成不變，而是可以縮短或延長。相比而言，非訴行政執行與行政機關自行強制執行只是執行體制上的差異而已，當對非訴行政執行期限的變更性存在疑義時，就應該選擇能夠維持與行政機關自行強制執行期限一致性的解釋方案，保證行政強制執行體系的協調和融洽。所以非訴行政執行期限在特定情況下，應該承認其可變更性。

體系解釋不僅要結合法律中的其他法條，而且要考慮法律秩序中的其他法律，形成一個價值判斷有序統一的體系。“單個規定在整個法律、法律部門，甚至整個法秩序中的體系位置，對確定規范意旨至關重要?！薄?2〕［奧］恩斯特?A.克萊默：《法律方法論》，周萬里譯，法律出版社2019年版，第58頁。我國并沒有統一的《行政程序法》，行政法律制度是由不同時期制定的分散性的具體行為規范構成，不可避免地會出現內部矛盾。前文提到的《行政訴訟法》第97條關于行政強制執行的規定比較原則，《2018年解釋》對此的細化規定卻與《行政強制法》第53條的規定存在沖突；修訂后的《行政處罰法》第72條第2款規定的暫緩或者分期繳納罰款期限可能導致超過三個月的非訴行政執行期限，從而與《行政強制法》第53條的內容不協調。如果完全依據《行政處罰法》第72條第2款的規定來認定非訴行政執行期限的變更事由，那么法定非訴行政執行期限將會被人為架空而形同虛設。由于行政法是一個法律規范系統，《行政強制法》只是嵌入該系統中的一個基本組成部分，如果忽略行政法的體系性而單獨進行解釋，就會與法制統一的要求不符。〔43〕參見李云霖：《非訴行政強制執行司法審查研究》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2013年第5期。為了解決現行行政法律體系內部非訴行政執行期限制度不融洽的問題，宜將《行政強制法》第53條規定的非訴行政執行期限解釋為可變期限。如此方能排除《行政強制法》與《行政處罰法》《2018年解釋》的矛盾，達致體系的一致性。

（二）權利保護目的導控下的法定相對不變期間

在立法目的上，《行政強制法》第1條規定：“為了規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，……”也就是說，在規范、保障和監督行政權的基礎上，維護公共利益和保護公民權利是行政強制制度的根本目的。然而，多元價值之間是彼此沖突、相互抵牾的，維護公共利益需要追求效率，保護公民權利需要留下足夠時間供行政相對人自覺履行義務，由此會導致效率與公正之間的沖突。政府的權威不能以武力或武力的威嚇作為基礎，它依賴于政府執法中所體現的正義、公平?！?4〕［英］約瑟夫?拉茲：《法律的權威：法律與道德論文集》，朱峰譯，法律出版社2005年版，第29頁。行政強制立法的價值基礎是平衡公共權力和公民權利，但其邏輯起點仍在于保護公民權利。我國行政強制執行的雙軌制運行模式，即行政機關自行強制執行和申請法院強制執行協同并行，就是有效協調維護公共利益與保護個人權利兩種目的的平衡手段。雙軌制的選擇基準是：當基礎性行政行為維護公益之必要性較強時，為了提升執行效率，得由行政機關自行強制執行；當基礎性行政行為對被執行人權益影響程度較大時，為了防止行政機關濫用執行權侵害公民權利，得申請法院強制執行。〔45〕參見周佑勇：《行政強制執行權的劃分標準》，載《中南民族學院學報（人文社會科學版）》2002年第4期。所以，非訴行政執行應當充分體現優先保護相對人合法權益的價值取向，而且須發揮監督行政機關依法行使職權的功能?！缎姓娭品ā返?3條的目的就是為了防止行政機關違法執行侵害公民的合法權益，通過司法審查來規范和約束行政執行權力。

那么，該如何解釋第53條的內涵，才能實現優先保護公民權利的價值訴求呢？將“可以自期限屆滿之日起三個月內”解釋為“既可以自期限屆滿之日起三個月內，也可以自期限屆滿之日起三個月外”，也就是承認三個月期限基于正當理由可以延長，較為符合立法目的。因為當被執行人的財產和人身狀況不足以履行執行標的時，預留適當的時間供被執行人為履行執行義務做準備，體現了對公民權利的尊重和行政權力的克制。而且在為被執行人留下緩沖余地之時，更有利于保證公共利益的充分實現，避免出現無可供執行標的或執行標的不完整，導致執行目的落空。該解釋方案在我國非訴行政執行的具體法治實踐中得到印證，如針對房屋的強制執行制度中，《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》第2條第3款規定：“強制執行的申請應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起三個月內提出；逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理?！痹摋l就揭示了非訴行政執行公民房屋時，基于正當理由不受三個月的期限約束。該規定第6條進一步規定，征收補償決定存在“明顯不符合公平補償原則，嚴重損害被執行人合法權益，或者使被執行人基本生活、生產經營條件沒有保障”情形時，人民法院應當裁定不準予執行。也就是說，如果強制執行公民的房屋，導致公民沒有居留之所，嚴重危及公民的生存權益時，該房屋不得被執行，此即為可延期申請執行的正當理由。

《德國違反秩序法》第34條規定了對罰款適用行政執行時效中止的三種情形，即依照法律不能開始或繼續執行、暫緩執行者、批準減輕繳付措施?！?6〕參見張正釗、韓大元：《比較行政法》，中國人民大學出版社1998年，第483頁。之所以規定時效中止的原因在于維護行政相對人的利益，當然也是為了更好地實現公共利益。德國的行政執行制度原則上是行政主導模式，但是當出現執行標的為不動產的公法上金錢給付義務和行政機關對行政相對人實施行政處罰等情形，需申請法院執行，〔47〕參見向忠誠、鄧輝輝：《非訴行政執行制度》，中國政法大學出版社2016年版，第42頁。這種體制就與我國的非訴行政執行相似，也有借鑒的可能性。所以基于目的正當性的考量，域外行政強制執行期限的可變更性對《行政強制性》第53條的解釋存在參照空間。

當然，該解釋方案也要考慮是否違反“法無授權即禁止”的憲法原則。該條授權行政機關可以在三個月內申請強制執行，若擴張公權力行使的期限，是否違反有限政府理念，導致行政權力不受限制呢？盡管從形式上看，延長該期限擴張了行政權力維護公共利益的廣度，但并沒有擴展行政權力侵蝕公民權利的深度，反而提高了對公民權利保護的強度。施密特?阿斯曼主張發揮基本權利對公法權利的漏洞填補作用，在行政法規范未就是否賦予某項公法權利作出明確規定時，可引入基本權利來判斷某項權利是否存在。〔48〕參見［德］施密特?阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構》，林明鏘等譯，北京大學出版社2012年版，第76頁。那么，站在保護公民財產權和人身權的視角下，賦予行政機關在正當理由的基礎上變更非訴行政執行期限，并不違反立法授權目的，而且符合“國家尊重和保障人權”的憲法精神。

四、非訴行政執行期限變更的正當理由及其限制規則

非訴行政執行期限作為一種法定相對不變期間，只有基于法定可變事由才可以變更該期限，這種事由稱為正當理由。正當理由是平衡公共利益與個人利益的調節樞紐。當出現公民權利需要特別保護的客觀事由時，利益的天平向個人利益傾斜，此時可以延長非訴行政執行期限。筆者在下文中將主要圍繞延長非訴行政執行期限的正當理由展開證成。

（一）正當理由的功能主義解釋立場

功能主義之所以可以為正當理由提供辯護，是因為正當理由作為非訴行政執行中各種利益溝通的橋梁，通過利益之間的權衡，為非訴行政執行期限的變更提供正當性依據，符合功能傾向的原則之治。“功能主義風格傾向于體現一種經驗主義的而不是形而上學的法律觀，它更關心法律做什么而不是法律是什么。”〔51〕［英］馬丁?洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務印書館2002年版，第189頁。在功能主義視野下，法律不再是脫離實踐的法條主義，而是基于實踐中的利益溝通產生的制度。在非訴行政執行過程中，既要實現行政強制執行的目的，維護公共利益，又要保護公民的個人權利，“正當理由”就是回應這兩種訴求的媒介。“規則決定的行為不僅僅取決于孤立的規則本身，而且還取決于社會情境及其與其他行動者的互動。”〔52〕［比］馬克?范?胡克：《法律的溝通之維》，孫國東譯，法律出版社2008年版，第89頁。于是，基于利益的溝通之維，正當理由具有存在的正當性基礎。

此外，在國家權力的配置中，功能主義理論強調在保障個人自由的同時，也要重視國家權力行使的“正確性”?！?3〕參見張翔：《國家權力配置的功能適當原則——以德國法為中心》，載《比較法研究》2018年第3期。行政機關在“正當理由”的范圍內對非訴行政執行期限進行能動裁量，有利于作出正確的非訴行政執行決定，防止因執行標的錯誤或執行不能而損害當事人的合法權益。因為行政機關在判斷正當理由的過程中，需要對各種利益進行充分的權衡，以至于形成確定的、可操作的且具有說服力的價值共識性判斷?！耙浴f服力’與‘說服’的能力的形式而被證明是正當的，是政府行為正當性與合法性的重要組成部分，也就是以理性與合理性的形式?！薄?4〕［以］摩西?科恩-埃利亞、易多波?拉特：《比例原則與正當理由文化》，劉權譯，載《南京大學法律評論》2012年秋季卷。在正當理由的指引下，行政機關基于特定個案事實，對非訴行政執行期限變化過程中涉及的各種利益進行原則性權衡，可以有效保障公民權利，更有利于保證非訴行政執行的實質理性和公正。

（二）正當理由的判斷標準

由于立法者對未來事實的相對無知和對目標的相對不確定性，加上自然語言的局限，造成了法律的開放性結構。〔55〕參見［英］哈特：《法律的概念》（第三版），許家馨、李冠宜譯，法律出版社2018年版，第192頁。“正當理由”就是蘊含這種開放結構的不確定法律概念，需要結合客觀事實與法律文本進行解釋與填補。不確定法律概念是指法律條文中，常使用一些概念不明確的用語，讓法律適用者可以斟酌實際情況來決定或解釋其內容?！?6〕參見陳新民：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社2002年版，第148頁。按照主流觀點，不確定法律概念的類型可分為經驗性不確定法律概念與價值性不確定法律概念。前者通過經驗法則即可確定，后者依靠填補者的價值評價，但是二者并非決然分立。因為“將事實涵攝于使用不確定法律概念之法律要件，其判斷可能一面須依客觀經驗法則，同時另一面須依價值之觀念而定”?！?7〕翁岳生：《論“不確定法律概念”與行政裁量之關系》，載翁岳生編著：《行政法與現代法治國家》，祥新印刷有限公司1989年版，第70頁?！罢斃碛伞弊鳛樽兏窃V行政執行期限的功能主義媒介，在判斷過程中涉及各種利益的價值權衡，是一種價值性不確定法律概念。那么，該如何將具有明顯價值傾向的“正當理由”具體化，從而獲得確定性的適用標準呢？

1.個案判斷標準

“正當理由”作為一個不確定法律概念，其內容必須在個案中才能得到具體化，從而保證個案正義。成文法的局限性在所難免，不僅可能由于文本的有限性無法容納“正當理由”的事項范圍，而且可能因為規則的僵硬性無法回應新型社會現實的訴求。為了滿足個案正義的要求，立法者往往授權行政機關在個案中根據具體情況作出獨立的判斷?！缎姓娭品ā凡]有為行政機關變更非訴行政執行期限的“正當理由”提供一個統一明確的標準，而是為行政機關設定了一個基于個案特定事實進行利益衡量的空間，即個案判斷標準。行政機關通過考量非訴行政執行過程中是否存在當事人權利保護的必要性，來決定是否變更期限，實現個案正義。

普遍規范的有效性并不能保證單個案例的正義，只有規范得到公平的運用，才導致一個案件的有效裁決?！?8〕參見［德］哈馬貝斯：《在事實與規范之間 關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，生活?讀書?新知三聯書店2003年版，第267頁。個案正義的使命要求行政機關在認定“正當理由”時，靈活地發揮能動裁量權限，充分考量個案的所有具體情形來作出合理判斷?！罢斃碛伞钡膶彶闃藴时仨氁跃唧w案件的事實情節作為基礎，全面考量具體個案中可能影響審查結論的各種法定事實情節和酌定事實情節，而不能脫離具體的客觀因素去抽象地界定正當理由的范圍和邊界。換言之，“正當理由”的判斷標準是個案的、具體的、動態的，而不是普遍的、抽象的、不變的。非訴行政執行實踐中的經驗為此提供了充分的佐證，如在“內蒙古自治區食品藥品監督管理局與內蒙古眾志商貿有限責任公司其他非訴執行案”（以下簡稱：“內蒙非訴執行案”）中，〔59〕參見內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院（2017）內01行審復1號行政裁定書。行政機關就認為基于當事人經濟困難作出的延期繳款決定，是超過三個月非訴行政執行期限的正當理由。在“衛輝市公安局交通警察大隊與許海非訴執行案”中，〔60〕參見河南省衛輝市人民法院（2020）豫0781行審64號行政裁定書。由于受到新冠疫情的影響，被執行人許海所在的衛輝市實行封閉式管理，導致執行催告書無法向其及時送達而延誤申請期限，法院認定該特殊情形屬于不可抗力，系變更非訴執行期限的正當理由。再如在“海寧市國土資源局與海寧陽光襪業有限公司非訴執行案”（以下簡稱：“海寧非訴執行案”）中，〔61〕參見浙江省海寧市人民法院（2017）浙0481行審143號行政裁定書。行政機關認為根據上級部門的規定，對歷史積案申請執行，屬于逾期申請的“正當理由”。所以在不同的個案中，“正當理由”的判斷標準是多樣的，體現了行政自主判斷的創造性功能。

達爾文：樂觀是希望的明燈，它指引著你從危險峽谷中步向坦途，使你得到新的生命新的希望，支持著你的理想永不泯滅。

2.客觀性標準

“正當理由”作為一種價值性不確定法律概念，行政機關享有充分的判斷余地，為了防止行政權陷入過度主觀判斷而損害公民權利，在個案判斷標準的基礎上，應當為其設定客觀明確的標準。價值性不確定法律概念的具體化，需轉化為經驗性內容，才可避免價值補充的隨意性?！?2〕參見王貴松：《行政法上不確定法律概念的具體化》，載《政治與法律》2016年第1期。簡言之，它就是主觀判斷客觀化，即在價值的指導下，根據經驗法則等客觀性的判斷基準，來確定“正當理由”的范圍?！暗懒x責任論偏于個人主義，存在主觀歸責的不確定性，也無法在主觀之外提供客觀化標準”，〔63〕熊樟林：《行政處罰責任主義立場證立》，載《比較法研究》2020年第3期。因而在對主觀過錯的判斷上，容易導致行政機關濫用正當理由判斷權的風險，需要被客觀化。社會責任論提倡客觀的判斷標準，強調因果關系受到行為當時的社會和環境因素等經驗事實的影響，有助于正當理由的客觀正確判斷。正當理由的客觀性的判斷基準，是建立在行政相對人權利保護理念的基礎上，行政機關延期申請非訴執行的原因只能歸咎于行政相對人的客觀事由，稱為客觀性標準。

在司法實踐中，行政機關基于個案認定變更期限的正當理由并非都能得到法院的認可，真正能夠成為正當理由的實質判斷標準的，往往是基于行政相對人權利保護必要性的客觀事由。這些客觀事由的范圍包括行政相對人經濟困難、執行標的涉及被執行人基本生活或生產經營條件、遭遇不可抗力等情形，這些事由導致行政相對人在客觀上不具有履行的期待可能性。如上文論述個案性標準時提及的“內蒙非訴執行案”，〔64〕參見內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院（2017）內01行審復1號行政裁定書。法院肯定了行政機關基于當事人經營困難延期申請執行的正當理由，因為如果在三個月內對該公司強制執行302164元的罰沒款，可能導致企業的生產經營條件得不到保障，危及企業的經營權，符合相對人立場下的客觀事由。但是“海寧非訴執行案”是由于行政機關的原因導致延期，就應該排除在“正當理由”的范圍之外。再如“阿勒泰地區道路運輸管理局與苗詩疆非訴執行案”中，〔65〕參見新疆維吾爾自治區阿勒泰地區阿勒泰市人民法院（2019）新4301行審1號行政裁定書。無固定職業的苗詩疆因非法從事道路客運經營被處罰款3萬元，行政機關同意當事人以經濟困難為由申請分期繳納罰款，導致非訴執行申請逾期，法院支持了行政機關逾期申請的正當理由，因為強制執行沒有穩定收入的公民的財產，可能導致公民的基本生活得不到保障，影響公民的生存權。在“慶元縣國土資源局與鮑主榮非訴執行案”中，〔66〕參見浙江省麗水市慶元縣人民法院（2018）浙1126行審8號行政裁定書。法院認為被執行人的違法建筑系其唯一住房，在未獲保障或者未落實過渡措施前，對其違法建筑暫緩拆除，由此導致逾期申請的，構成變更期限的正當理由。在公民權利保護的價值導控下，通過對公共利益與私人權利的充分衡量，為了保障公民的基本生活資料，延期執行作為行政相對人唯一住房的違法建筑，體現了對公民生存權的尊重和保障。在“武漢市自然資源和規劃局、喻承穩非訴執行案”中，〔67〕參見湖北省武漢市青山區人民法院（2020）鄂0107行審23號裁定書。由于受到新冠疫情的影響，當事人無法正常參加訴訟活動，導致當事人受到處罰決定之后的起訴期限延長，進一步影響到非訴行政執行期限，法院認為這屬于延期執行的不可抗力期間。

行政機關提出作為正當理由的客觀事由，必須承擔舉證責任，防止行政機關或當事人虛構事實，造成期限延誤，損害公共利益。行政機關主張變更非訴執行期限存在正當理由時，不僅應該主張理由存在的客觀性，還應該提供事實證據加以佐證。在“莆田市市場監督管理局、俞柏青6001非訴執行案”中，〔68〕參見福建省莆田市荔城區人民法院行政裁定書（2020）閩0304行審90號。村委會出具《證明》，證明因受疫情影響，俞柏青被迫下崗，無固定收入，屬于經濟困難的情況，法院肯定了其作為行政機關逾期申請的正當理由。在“隆堯縣城市管理綜合執法局與隆堯韻舟房地產開發有限公司非訴執行案”中，〔69〕參見河北省石家莊市隆堯縣人民法院（2019）冀0525行審23號行政裁定書。在并未提供該公司經濟困難的證明材料的情況下，執法局僅憑該公司的申請書，就作出同意緩繳罰款的決定并認定為正當理由，法院以明顯缺乏事實依據為由未能支持正當理由的存在。在“寧德市屏南生態環境局與屏南景陽精密鑄造有限公司、楊陳官非訴執行案”中，〔70〕參見福建省寧德市中級人民法院（2019）閩09行審復37號行政裁定書。由于寧德市屏南生態環境局未就逾期申請提出正當理由，并提供相應的證據予以證實，于是法院否定了申請訴求。

（三）正當理由的限制規則

行政機關基于“正當理由”變更非訴行政執行期限，體現了裁量正義，有利于充分衡量公共利益與個人利益在非訴行政執行中的權重，在一定程度上發揮著補充立法的作用。但是行政機關在解釋作為不確定法律概念的“正當理由”時，容易利用法律的不確定性，滑向權力恣意的邊緣。因為行政機關在適用不確定性法律概念時，往往需要在相對寬泛的法律框架中進行一定的價值判斷。在此基礎上，不確定法律概念事實上始終具有行政機關酌情判斷的回旋余地。〔71〕參見［英］卡爾—埃博哈特?海因：《不確定法律概念和判斷余地—— 一個教義學問題的法理思考》，曾韜譯，載《財經法學》2017年第1期。那么，行政機關在“正當理由”的判斷空間內，自然具有權力濫用的可能。而且在“統一裁量觀”視野下，行政裁量就是行政機關在對法律要件做出判斷補充后，對法律效果做出的適當選擇，對不確定法律概念的解釋內含在行政機關的裁量范疇之中?！?2〕參見周佑勇：《裁量基準的技術構造》，載《中外法學》2014年第5期。也就是說，行政機關對“正當理由”的判斷，實際上是法律授予行政機關的個案裁量權。為了防止該裁量權濫用，監督行政權力的合法運行，行政機關對“正當理由”的判斷需要受到明確的法律規則限制。

1.不得考慮不相關因素

行政機關在認定正當理由的過程中，不可將歸責于自身原因的事由，認定為變更法定期限的正當理由，亦即與行政相對人權利保護不相關的因素不是正當理由。一方面，行政機關應該對其不及時行使非訴執行申請權負責，而不得讓行政相對人為行政機關的過錯行為買單。因為在未出現基于行政相對人的客觀事由時，行政機關逾期申請強制執行，不僅有違公民的財產權利保護目的，而且損害了行政相對人基于三個月法定期限產生的信賴利益，不利于法秩序的安定。另一方面，在判斷正當理由的利益權衡過程中，當不存在優先保護行政相對人權利的必要性時，行政機關應當將行政效能價值放在首位，盡早申請非訴執行，有效促進公共利益的實現。

根據司法實踐的考證，不相關因素大體包括行政機關職能變更、執行上級部門命令、行政機關工作人員自身原因等導致怠于履行申請職責的情形。在“國家稅務總局邵陽市稅務局與湖南榮興置業有限公司非訴執行案”中，〔73〕參見湖南省邵陽市中級人民法院（2019）湘05行審復4號行政裁定書。行政機關以內部機構改革延誤正常履職作為逾期申請的正當理由，法院認為稅務機關的法定職責不能因內部分工而停止履行，申請執行人逾期申請執行的理由不正當。在“海寧非訴執行案”中，〔74〕參見浙江省海寧市人民法院（2017）浙0481行審143號行政裁定書。法院否定了行政機關執行上級部門的命令作為逾期申請的“正當理由”。執行上級部門命令顯然不能作為正當理由，如果行政機關通過行政命令隨意改變非訴執行期限，將導致法定申請執行期限的規定形同虛設，使得相對人的權利處于不確定狀態，不符合法治原則和人權保障的憲法精神。在“潁上縣自然資源和規劃局與潁上聚德龍金屬有限公司非訴執行案”中，〔75〕參見安徽省阜陽市中級人民法院（2020）皖12行審復4號行政裁定書。行政機關認為疫情防控期間法院的防控措施導致該局工作人員多次排隊均不能進入立案，未按法定期限申請強制執行事出有因。法院審查認為，即使辦公場所限流，任何當事人均可通過郵寄立案、網上立案等方式申請立案，該局工作人員由于自身原因未能采取其他方式申請執行，導致逾期的，不構成正當理由。

2.不得逾越正當程序

在正當理由的權衡下，裁量正義的實現，除了正義本身應達到客觀理性的標準外，還要求正義的實現程序是正當的。遵循行政行為的正當程序，可以有效發揮行政過程對裁量理由的制約。在價值層面上，行政程序不僅僅是實現行政實體或結果的技術性工具，它還有著獨立于實體而存在的內在價值，也就是程序正義本身的要求。〔76〕參見周佑勇：《行政法的基本原則研究》，北京大學出版社2019年版，第213頁。行政機關按照正當程序來認定正當理由，有利于規范行政權力的正當行使，防止行政機關編造理由、侵害公共利益和個人權利。

行政機關認定正當理由的完整程序是：行政相對人基于客觀事由提出申請，行政機關審查申請材料并作出書面決定，即遵循“申請——審查——決定”階層式的邏輯規則進路。如果缺少任何一個環節，即視為程序瑕疵，無法得到法院對正當理由的認可。如在“泰州市高港區水利局與王國祥非訴執行案”中，〔77〕參見江蘇省泰州市醫藥高新技術產業開發區人民法院（2017）蘇1291行審143號行政裁定書。未經當事人事先申請，行政機關就作出了緩繳罰款的決定，并以此為理由申請延期執行。法院認為申請執行人經集體討論準許被執行人緩交罰款申請之決定，形成時間竟早于被執行人提交緩交申請的時點，屬于程序顛倒，對其提出的理由不予支持。因為按照《行政處罰法》第66條的規定，行政機關批準延期繳納罰款的，應以經濟困難的被處罰人之事先申請為判斷的啟動依據。其實，如果缺乏行政相對人的申請程序，行政機關作出的決定必然陷入“無知之幕”中，既可能導致行政機關與相對人共謀“以緩代免”而損害公共利益，也可能誘發行政不作為延誤執行期限而侵害公民預期利益。在“南平市建陽區工商行政管理局工商非訴執行檢察公益訴訟案”中，〔78〕參見福建省南平市延平區人民法院（2018）閩0702行初25號行政判決書。行政機關未經審慎審查義務即認定當事人經濟困難，而作出延期繳納罰款的決定，并在逾期申請執行中以此為理由加以申辯。法院審查認為當事人被處罰后在農業銀行開立的賬戶持續有大額資金進出，所以行政機關關于延期繳納罰款決定的形成過程欠缺事實基礎，屬于嚴重程序不當。在“萊蕪市城市管理行政執法局與萊蕪金締房地產開發有限公司規劃行政處罰糾紛案”中，〔79〕參見山東省萊蕪市中級人民法院（2013）萊中行執復字第3號行政裁定書。行政機關在收到金締公司提出的延期繳款申請后，僅在《行政處罰案件審簽單》上簽字同意，并未對當事人作出具有約束力的書面決定，法院遂以行政程序違法為由否定了逾期申請的理由。因為該《審簽單》僅作為行政內部程序，不符合行政行為的法定形式外觀，缺乏公定力，影響行政秩序的安定性。

五、結 語

非訴行政執行期限的設定，既影響到行政相對人的基本權利，也關系到公共利益的實現，需要發揮正當理由的權衡作用，維持二者的平衡保護。為了穩定行政法律秩序和應對變化莫測的社會生活，宜將非訴行政執行期限定位為法定相對不變期間，該期限原則上為三個月，出現正當理由時可延長。站在功能主義的立場，正當理由的解釋應該有利于行政相對人的權利保護與防止行政強制權的濫用。在正當理由的判斷上，宜采取個案標準和客觀性標準相結合，行政機關延期申請非訴執行的原因，只能歸咎于個案中行政相對人的客觀事由。為了防止行政機關在判斷正當理由的過程中濫用裁量權，行政機關不得考慮不相關因素，并應遵守正當程序原則。當前法治實踐主要是通過司法解釋與司法造法，來填補《行政強制法》第53條中非訴行政執行期限之疏漏，但這終究是緩兵之計，不足以規范行政權力和保護公民權利?？紤]到行政強制執行法治的穩定與可預期性，宜將司法經驗上升為法律規則，即在《行政強制法》第53條中增加一款：“逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理?！?/p>