數字法治政府的機制再造*

馬長山

（華東政法大學，上海 200042）

眾所周知，在啟蒙價值、社會契約、權力分立和法治原則的基礎上，形成了世界通行的現代政府架構，它為近代以來的生產生活和社會秩序提供了根本保障。然而，隨著信息革命的到來，日益崛起的新興數字政府形態對現代政府架構形成了深刻挑戰和根本性重塑，曾經的法治政府也隨之轉型為數字法治政府，并成為數字時代的主導形態。

一、從法治政府到數字法治政府

新一輪科技革命產生的重大后果，就是“萬物數字化、一切可計算”，形成了涵蓋經濟、政治、文化和社會生活的全面數字化生態。基于此，從“物理政府”轉向數字政府，已經成為一種必然趨勢。從世界范圍來看，這一過程大致經歷了電子政府（數字政府1.0）、網絡政府（數字政府2.0）、智能政府（數字政府3.0）等不同發展階段，〔1〕對于數字政府的發展進程，不同的學者基于不同標準作出了不同的劃分，如《數字政府3.0白皮書》。參見張君至：《數字政府3.0白皮書發布》，https://www.govmade.cn/viewpoint/20201204/519466558938939392.html，2022年6月14日訪問；鐘偉軍：《公民即用戶：政府數字化轉型的邏輯、路徑與反思》，載《中國行政管理》2019年第10期；張建鋒編著：《數字政府2.0——數據智能助力治理現代化》，中信出版集團2019年版，第42頁。形成了以公共平臺為核心的數智治理模式和運行機制，這無疑會推動法治政府的迭代升級。

其一，法治政府的數字化轉型。關于“法治政府”，官方文件中并沒有明確的界定，學術界也說法不一，但確立依法行政、限權施政、程序約束、接受監督、尊重人權等法治框架則是普遍共識，進而把權力關進制度的籠子里。這些無疑是基于“物理政府”的法治設計，但當這種“物理政府”被數字化浪潮所深度重塑和再造后，現代法治政府的基本邏輯也就必然發生改變。

事實上，從改革開放之初，我國就已經開啟了政府信息化或電子政務的改革進程，經由“互聯網+政務服務”的“放管服”改革，至2021年“數字政府”被寫入政府工作報告，我國數字政府建設呈現出規模化的加速發展。這種數字政府固然仍需以“物理政府”為必要依托，但它卻通過技術賦能、數據驅動和平臺支撐，實現了從政府機構到政務服務，再到治理機制的深度變革，即從工業化的“物理空間”的政府形態向大數據時代的“數字空間”的政府形態轉型。〔2〕參見米加寧等：《“數字空間”政府及其研究綱領 ——第四次工業革命引致的政府形態變革》，載《公共管理學報》2020年第1期。為此，剛剛出臺的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確要求，要“堅持運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段促進依法行政，著力實現政府治理信息化與法治化深度融合，優化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設數字化水平”，從而“全面建設數字法治政府”。〔3〕中共中央、國務院：《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/11/content_5630802.htm，2022年4月6日訪問。這樣，法治政府建設必然要進行數字化轉型。然而，這種轉型絕非是數字要素與法治要素的簡單相加，而是二者融合重生的過程。換句話說，從數字政府到數字法治政府，絕不只是工具化的技術附加，形成“監管的數字技術”或者“數字技術的監管”，而是一項適應數字時代的要求，是對政府理念、機構、職能、流程再造的法治化進程。〔4〕參見張樹軍：《數字法治政府邁向未來》，https://xw.qq.com/cmsid/20210817A07VY100，2022年6月7日訪問。因而，這是一個模式與機制重塑、制度重建的“數字質變”與轉型升級。

其二，數字法治政府的規制方向。總體來看，我國數字政府建設在經歷了信息化、數據化階段之后，目前開始向智能化階段邁進。其中，基礎設施架構是根本支撐，技術架構是賦能工具，業務架構是轉型本體，數據架構是樞紐核心。四個部分相互獨立又緊密耦合，統一形成了數字政府建設的任務架構。〔5〕參見翟云：《中國數字政府建設的理論前沿問題》，載《行政管理改革》2022年第2期。這無疑會引發包括組織機構、治理方式、運行機制和決策模式在內的根本性變革，并決定了數字法治政府的規制方向。這主要集中體現在以下幾個方面。

首先，平臺化行政。與世界其他國家一樣，我國的數字政府也是先從信息化和電子政務開始的。然而，由于電子政務的機制保障不足、部門業務需求分散，不能實現跨區域、跨層級、跨部門、跨業務的數據共享開放體系，因而不能適應系統化、整體性的政府變革要求，走向平臺化就成為數字政府建設的主流選擇，以實現數據治理、精準治理和智能治理。這樣，推進數字法治政府，也必然要回應這種趨勢，把政務平臺建設、體系架構、平臺運行、基礎設施、技術保障等納入法治軌道，從而對平臺化行政進行有效規約和風險控制。

其次，數據化行政。數字政府是一種數據驅動的行政構架，其關鍵環節就是要打破數據壁壘，消除“信息孤島”和“信息煙囪”，推動各部門、各層級的平臺化整合協同和政務數據共享，進而形成數據驅動、數據創新和場景應用的政務新模式。這樣，為數據歸集、處理、利用、共享與安全等設立規制框架，就必然成為數字法治政府建設的一個重要規制方向。

最后，自動化行政。數字政府的核心在于運用算法進行自動化決策，“資格自動認證系統、排名算法和風險預測模型決定了哪些社區會受到治安巡查，哪些家庭能夠獲得所需資源，誰會被列入工作候選名單，誰又要接受欺詐調查”，〔6〕［美］弗吉尼亞?尤班克斯：《自動不平等——高科技如何鎖定、管制和懲罰窮人》，李明倩譯，商務印書館2021年版，第3頁。從而形成自動化、智能化的行政方式。然而，無論是商業算法，還是行政算法，都存在著算法黑箱、算法歧視、算法錯誤、算法濫用等突出問題，而一旦自動化行政出現問題，就會產生程序性、系列性、自動性的不良后果。因此，將自動化行政拘束在法治機制之中，無疑是數字法治政府建設的重要內容。

其三，數字法治的框架支撐。從宏觀視野來看，數字法治政府是現代法治邁向數字法治這一轉型升級進程中的必然結果和重要部分。具言之，數字法治并不是現代法治的自然延伸和橫向拓展，更不是現代法治的數字化呈現。如果說現代法治是法治1.0版，那么數字法治就是法治2.0版。如果說現代法治是立足物理時空環境、展現工商生活邏輯、反映生物人行為方式、旨在實現分配正義，那么數字法治則立足于虛實同構的數字時空環境、展現數字生活邏輯、反映生物/數字“雙重人”行為方式、旨在實現數字正義。它體現著以數據/信息為軸心的權利義務關系和以算法為基礎的智能社會秩序，是實現數字正義的治理方式、運行機制和秩序形態。因此，數字法治是在現代法治基礎上的數字性重塑和新生，是現代法治的代際轉型和總體升級，〔7〕參見馬長山：《數字法治的三維面向》，載《北大法律評論》第21卷第2輯，北京大學出版社2021年版，第66-79頁。進而為數字法治政府提供了深層驅動和框架支撐，推動著法治政府的迭代升級，也為數字法治政府建設提供了基本的機制保障。

二、數字法治政府的創新機制及其問題

數字政府的全球發展表明，它開啟了一場數字時代的行政革命，創造出了“數字空間”政府的新形態。也許它并不會完全取代或者消滅“物理空間”政府，但它卻會大大地壓縮、改變傳統政府的生存狀態。〔8〕參見劉民安等：《數字空間政府：政務服務改革的福田模式》，載《公共管理學報》2021年第2期。基于此，從法治政府升級為數字法治政府，必將是一個從業務流程到體制機制，再到制度模式的總體性重塑過程，進而形成一系列的數字法治創新機制。

（一）數字政府平臺機制

數字社會的一個突出特征，就是平臺商業模式的異軍突起。它匯聚了網絡技術、數字技術和智能技術，形成了開放性的參與式架構、矩陣性的價值創造和無界鏈接的數字生態，釋放出數據和算法的巨大效能。這種平臺化模式、平臺型治理迅速延伸至各行各業，直至政府，進入了“政府即平臺、公民即用戶”的新時代。英國、美國、加拿大等國先后進行了大量探索。我國《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》也明確要求，要深入推進“放管服”改革，依托全國一體化政務服務平臺等渠道，全面推行審批服務“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦、自助辦”和“跨省通辦”，“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”。這樣，就形成了新型的數字政府平臺機制。

首先，賦予數字政府新屬性。如前所述，現代政府是在“物理時代”形成的，其理論基礎是社會契約論，政府與公民是“主人”與“公仆”的關系，政府承擔著保障公民的生命、財產、自由和安全等憲法義務。但在實際的政府運行中，則出現了效率低下、政黨分肥、權利保障不足等問題。于是，從19世紀晚期開始，進入了政治與行政二分、注重法治和民眾參與的新時期。20世紀80年代后，又興起了“新公共管理運動”，出現了政府社會化、公私伙伴合作和公民參與的公共行政模式，理念上也實現了從“統治”到“治理”的轉向，乃至進行了市場模式、參與模式、彈性模式和解制模式等的不同嘗試。〔9〕參見［美］B.蓋伊?彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等譯，中國人民大學出版社2014年版，第120-125頁。然而，上述變革探索一直沒有超出契約論的理論框架，即便是從傳統行政的“管制導向”轉向了新公共管理的“顧客導向”，依然帶有“老板”式的中心主義味道，對民眾的賦權和創新激勵不足。

數字政府開啟了平臺型政府的新模式，它基于“政府即平臺、公民即用戶”的全新定性，擺脫了社會契約論的價值預設，轉向了雙邊市場理念和三方主義理論，形成了平臺主體、供給主體、需求主體交疊互動的平臺范式架構。在這種模式下，政府的職責是隨時隨地提供各方所需的信息，公民能夠掌握解決國家和地方層面問題的必要技能，從而強化公民賦權和激發創新。于是，政府就可以精簡到僅剩基礎設施、核心應用、協同規則等基本要素，而更多的管理和服務則是靠政府內外人士的創新、開發和推動。此時，政府乃是一個居中的召集者、撮合者、推動者，而不是先行者、控制者。這樣，平臺型政府就不僅應當注重行政權力與公民權利之間的互動，還應當注重行政權力在公民權利之間互動中的作用，以及在其他私權力、私權利之間互動中的作用，因而必將走出行政權與公民權的二元平衡范圍，進入多元主體間的交互境地，為“公民用戶”（終端用戶）提供便利服務和良好體驗，重塑了政府行政、社會協同與公眾參與的方式。〔10〕參見彭簫劍：《平臺型政府及行政法律關系初論》，載《蘭州學刊》2020年第7期。

其次，形成數字行政新結構。社會契約論基礎上的傳統行政體系，是一種國家與社會、政府與公民的二元結構，反映著公私對立和制約平衡的精神底蘊。但數字政府的平臺化構架，則基于三方理論而形成了多元交互關系，即在政府平臺建設和運行過程中，政府對外發包、購買服務，而科技公司、頭部企業等參與平臺建設，它們通過平臺設計、算法設計、平臺管理、數據分析、技術維護等方式，能夠或隱或顯地參與行政決策、分享部分行政職責，從而形成扁平化、分布式、節點性的行政結構。這樣，“政府即平臺、公民即用戶”已不再是政府與公民之間那樣簡單的對應關系，而是形成了公權力、私權力、私權利的三重交疊互動機制。

最后，塑造數字行政新關系。數字政府的平臺化模式，能夠通過平臺的雙邊市場、數據信息和建模算法功能，突破物理時空阻隔和限制，推進全要素、全場景可視化、協同化，切實做到“一網通辦”“一網統管”“一網協同”“接訴即辦”。這一方面實現了跨區域邊界協作治理、跨層級縱向整體治理、跨部門橫向協同治理、跨公私領域合作治理等跨界治理創新，形成一種政府、社會與公眾之間點對點、立體式、即時互動的治理模式；但另一方面，也在新舊交替中產生了封閉性與開放式治理、科層式與扁平化治理、碎片化與整體性治理、通用性與專業化治理等內在張力和治理悖論，亟待從組織結構、制度安排、運行機制、應用場景等方面，積極探索和構建跨界治理創新的數字行政新關系，〔11〕參見劉祺：《從數智賦能到跨界創新：數字政府的治理邏輯與路徑》，載《新視野》2022年第3期。從而打造部門協同與公私協同的扁平化、開放式、整體性的數字政府。

綜上可見，數字政府創建了新型平臺機制，實現了對政府組織結構的再造，生成了“數字空間”政府和數字法治機制。〔12〕參見陳小華、潘宇航：《數字政府：演進階段、整體形態與治理意蘊》，載《觀察與思考》 2021年第1期。它“實際上正重塑著整個法律體系運作于其中的社會空間，改變著大數據掌控者（包括國家和商業機構）與公民個人之間的權力關系，并創生出許多無需借助法律的社會控制方式”。〔13〕鄭戈：《在鼓勵創新與保護人權之間——法律如何回應大數據技術革新的挑戰》，載《探索與爭鳴》2016年第7期。它在消解傳統社會基礎和行政結構的同時，也在重塑著政府、企業與社會之間的角色與功能，其在本質上是技術賦權對政府、社會權力和公民權利的重建。這其中存在不可忽視的風險或問題：一是，數字政府并不能完全套用平臺經濟的理論和邏輯，因為它畢竟具有基本的公共屬性和職能，特別是在福利行政、給付行政、治理行政上，要承擔起必要的義務和責任，而不能完全是居中撮合、居中服務，也不宜以獲得收益為目標；二是，“一網通辦”“一網統管”“一網協同”在產生促進效率、統一標準、便利為民的良好效果的同時，過度平臺化、共享化也會大大消解層級、地域、部門之間的權力分工和制約功能，一旦織成一張無處不在、無縫連接、一體運行的權力“天網”，那么如何制約權力就成為一個嚴峻的挑戰和問題；三是，政府平臺建設基本都是與少數技術公司和企業的合作，這些企業只是按照政府提出的要求進行閉門設計，缺少民眾參與和對社會訴求的吸納；四是，數字政府平臺化是為了更好地提供公共服務、履行政府職能，更好地讓民眾來分享數字發展紅利，因此，應適時防止將數字發展視為新興“飛地”，甚至視為“西部世界”那樣可以進行“圈地”的工具主義、功利主義傾向，警惕憑借新興技術實施權力擴張，造成“權力技術化”“技術權力化”的異化風險，從而切實踐行數字政府建設“以人民為中心”的宗旨。這些無疑都是數字法治政府建設所要面對的重要問題和領域。

（二）數字行政行為機制

從2020年開始，我國的數字政府建設進入了新時期，各個領域已經從一個簡單的工具性應用場景轉向了機制再造、制度重塑的變革升級階段。目前，我國正在加快實現“新五化”，即“從線上到雙在線”的網絡化、“從分散小平臺到統一大平臺”的平臺化、“從分散的信息化產物到整合的數據資源”的數據化、“從基于業務的信息技術應用到基于數據的智能化創新”的智能化、“從相對封閉的自循環到開放的創新大生態”的生態化。〔14〕參見張建鋒：《數字政府2.0——數據智能助力治理現代化》，中信出版集團2019年版，第42頁。數字行政行為機制也逐漸生成。

其一，在線政務服務。截至2020年底，全國一體化政務服務平臺已聯通31個省（區、市）及新疆生產建設兵團、46個國務院部門，接入地方部門300余萬項政務服務事項和一大批高頻熱點公共服務，政務服務正從政府供給導向向群眾需求導向轉變，從“線下跑”向“網上辦”、由“分頭辦”向“協同辦”的成效更加明顯。〔15〕參見《數字中國發展報告（2020年）》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-07/03/content_5622668.htm，2022年3月25日訪問。一些地方則開始探索政務服務“秒批”改革，通過信息共享、自動核驗、智能比對，實現了全程無人工干預自動審批，推動政務服務由“基于材料”的審批向“基于數據”的審批轉變。〔16〕參見劉民安等：《數字空間政府：政務服務改革的福田模式》，載《公共管理學報》2021年第2期。這些在線流程中的身份認證、信息交互、信息處理等，已經超越了人的生物屬性和物理空間，其活動方式呈現為“屏對屏”的虛實交融場景，其實質都是數字空間中的數字身份、數字表達和數字行為。這自然就會形成一種全時空、泛在化的數字公共服務和數字化公共參與形態。因此，這并不是一種簡單的技術賦能和方法改進，而實質上是從“物理行政空間”邁進了“數字行政空間”，從“生物人”政務服務走向了“數字人”政務服務。

其二，智慧監管執法。數字政府建設的重要目標，不僅在于提供“掌上辦”“指尖辦”“一網通辦”“跨域通辦”等便捷性的政務服務，更在于塑造精準服務功能、監測預警功能、決策支持功能、全程監督功能、協同辦公功能。〔17〕參見陳水生：《數字時代平臺治理的運作邏輯：以上海“一網統管”為例》，載《電子政務》2021年第8期。為此，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》和《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》明確提出，要深入推進“互聯網+”監管執法，探索推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管，〔18〕參見《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/11/content_5630802.htm，2022年4月6日訪問。充分運用非現場、物聯感知、掌上移動、穿透式等新型監管手段，彌補監管短板，提升監管效能。〔19〕參見《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年6月23日訪問。近年來，在一些基層治理過程中也創造了大量的新模式新機制，如非現場執法和現場線上執法檢查的“雙現”執法，〔20〕參見宋寧華：《告別“固守式”“人海式”執法，浦東城管在上海首創全流程閉環零接觸式“雙現”執法檢查新機制》，https://www.163.com/dy/article/G5SO6LM80512DU6N.html，2021年10月10日訪問。“提前知、提前控、全程知、全程控”的業務流程，以及全領域物聯感知、全要素數據共享、全過程業務協同、全方位科學決策的“四全”智慧體系等。〔21〕參見《數字賦能，用“數智”破解基層治理難題》，http://www.inlishui.com/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=9&id=66311，2022年5月18日訪問。這樣，就憑借新興技術將傳統的“自然”執法行為，轉換為數據化、可視化、代碼化的數字執法行為，形成了穿透式、智慧化的監管執法模式，以新型監管技術提升了監管智能化水平。

其三，自動化行政決策。數字政府建設不僅要求越來越多的國家事務和社會事務都要進行大數據歸集和全流程在線通辦，也會日益增加算法技術的應用廣度和深度，從電子交警執法、犯罪預測與防控、信訪風險預測與防控、政府招投標管理系統、生態環境風險評價系統等領域，不斷向更多的數字政府業務領域延伸，從而帶來“在治理、服務、決策模式上的根本性改變”。〔22〕張建鋒：《數字政府2.0——數據智能助力治理現代化》，中信出版集團2019年版，第42頁。一是依托數據和算法的AI機器決策替代人類決策，無疑有利于大幅提高效率，保證標準統一，克服執法的任意性，從而實現執法流程的智能化再造；二是有利于把數字政府具象為自動化運行的“數字機關”和數字行政行為，從而優化完善“互聯網+”監管執法和“互聯網+督查”機制，形成目標精準、及時敏捷、穿透性強的新型執法和督查模式；〔23〕參見《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年6月23日訪問。三是自動化行政決策是一個基于數據分析、規則適格、標準衡量和結果計算的技術程序，它把執法過程中的事實、規則、程序和處理轉換成代碼來自動運行，這就有利于促進執法的客觀性、科學性、精準性、快捷性，并能夠形成全過程留痕，從而加強對權力運行的制約和監督，把執法權力關進“數據鐵籠”。〔24〕參見李克強：《把行政執法權力關進“數據鐵籠”》，http://www.xinhuanet.com//politics/2015-02/15/c_1114375393.htm，2022年6月12日訪問。

應當說，在線政務服務、智慧監管執法和自動化行政決策，充分展現了數字機關的行政職能和數字作為，是實現數字法治政府建設的重要載體和基本方式。然而，這些數字行政行為機制無疑也是一把“雙刃劍”，其中所衍生的一些問題或困境，在很大程度上已經脫離了傳統行政行為的規制路線。

首先，自動化行政是通過數據和算法來完成的，而數據的抓取、歸集、清洗、標注以及知識圖譜的繪制，都是一個復雜的人工過程。同樣，建模算法更是一個參數設置、權重系數和喂養訓練的主觀設計過程，往往會帶有目標選擇和主觀偏好，“當人工智能系統的輸出傾向于違反規范（道德或社會）標準，導致一種個人、群體或內容因其政治取向而受到不公平的特權或歧視時，就會出現算法政治偏見”，〔25〕UwePeters：《算法政治的偏見》，汪浩東編譯，https://m.thepaper.cn/baijiahao_18243042，2022年6月12日訪問。更多的算法黑箱、算法錯誤、算法濫用等問題也由此而來。然而，公眾卻無法參與其中，只能被動地接受算法決策結果。即使算法設計者完全做到客觀中立，但依然是“由相同的數據材料可以得出完全不同的行動方法和算法，這些不同的方法也會導致對于現實完全不同的解釋”。〔26〕［德］羅納德?巴赫曼、吉多?肯珀等：《大數據時代下半場——數據治理、驅動與變現》，劉志則等譯，北京聯合出版公司2017年版，第263頁。事實上，由于“算法本身是人類理性的結晶，抽象與簡化是算法形成過程中所必不可少的步驟和方式。這意味著算法在設計之初不得不引入的某種簡化和誤差，也會在之后不斷的迭代中被不可避免地放大，這也被稱為算法的“原罪”。〔27〕參見董春雨、薛永紅：《大數據哲學——從機器崛起到認識論方法的變革》，中國社會科學出版社2021年版，第53頁。在全球數字政府的發展進程中，“明確發現發展大多是關于技術的數量和范圍，而忽略了更基礎的正當性問題”。〔28〕Simon Deakin & Christopher Markou eds, Is Law Computable? Critical Perspectives on Law and Artificial Intelligence, Hart Publishing,2020, p.237.可見，算法決策的正當性、合理性、合法性確實是數字法治政府建設應當認真對待的重要基礎和法治前提。

其次，自動化行政的算法決策效率不可否認，然而，它通過代碼和算法對規則和程序進行了改寫和重建，這其中必然會產生規則程序在價值內涵、權力責任和拘束功能上的“變異”和“耗損”。那些“瞬間完成的行政行為在壓縮行為時間、提高效率的同時，則克減了相對人事前要求告知、陳述申辯、舉行聽證的權利，壓縮甚至取消了行政機關說明理由的義務，公眾參與存在被架空的危險。算法決策程序的迅速性、自主性，一定程度上鉗制了個人表達的實現，引發了個人在公共行政中的‘離場’”。〔29〕覃慧：《數字政府建設中的行政程序：變化與回應》，載《行政法學研究》2022年第4期。

最后，算法決策通過“雙在線”、行政程序代碼化、系統性裁決等方式，實現了數字行政行為的流程再造。于是，更多的是具有客觀性、科學性、一致性“光環”的機器執法，當事人對于裁決異議，不僅難有“面對面”對話的可能，也難有獲得申訴救濟的公平機會。同時，一些地方政府仍有繞開電子監督系統行使自由裁量權的一定空間。通過提前聯系企業、提前在線下完成審批工作，地方政府甚至可以達到“零天審批”等非常規的審批速度。〔30〕參見談婕、高翔：《數字限權：信息技術在縱向政府間治理中的作用機制研究——基于浙江省企業投資項目審批改革的研究》，載《治理研究》2020年第6期。這意味著數字政府建設中的“雙標”問題也不可忽視。上述情況表明，將數字行政行為機制納入法治軌道，是數字時代的一個重大使命。

（三）數字公民參與機制

公民參與一直是現代政府發展的核心議題，也是現代政府變革的基本動力。隨著從現代政府轉向數字政府的深刻轉型，公民參與也在內容、方式、形態、途徑等方面發生了巨變，形成了新型的數字公民參與機制。

1.扁平化的數字參與

事實表明，“數字時代的社會變遷之所以是根本性的，是因為數字技術改變人們的行為方式，進而重組了生產組織方式，重塑了生活方式，重建了社會結構，再造了社會運轉機制”。〔31〕王天夫：《數字時代的社會變遷與社會研究》，載《中國社會科學》2021年第12期。其中，數字政府、數字機關打破了傳統科層制的“自上而下”的管理模式，形成了政府平臺化、行政數字化的治理機制。也就是說，數字政府會越來越多地轉向“用戶驅動”，它將適應公民、企業、非營利組織和其他合作伙伴的需求和期望，創建個性化、交互性和易于訪問和使用的交互。〔32〕參見鐘偉軍：《公民即用戶：政府數字化轉型的邏輯、路徑與反思》，載《中國行政管理》2019年第10期。這樣，“全體民眾能夠借助平臺上直播訪談、民意征集、信息訂閱等多種途徑，自由地參與互動，直接與政府部門對話，并能在第一時間得到官方回應”，〔33〕陳水生：《數字時代平臺治理的運作邏輯：以上海“一網統管”為例》，載《電子政務》2021年第8期。從而形成扁平化、即時性、個性化的數字公共參與，進而不斷推進全過程人民民主。

2.多層級的共建共治共享

數字政府建設不僅包括電子政務，還廣泛涉及公眾參與、業務協同和組織變革，反映著數字經濟、平臺模式的共建共治共享屬性和要求。如加拿大就探索出“眾包”（Crowdsourcing）和“聯合生產”（Co-production）的互動方式，其實質是政府與公民之間的權力共享，其目的是政府與其他主體以合作和交互的形式創新信息共享與服務供給。在當前技術變革的背景下，這些“與公民的合作將成為未來公共部門改革的基石”。〔34〕譚溪：《加拿大數字政府治理改革實踐及反思》，載《中國行政管理》2021年第7期。首先，在數字政府建設上，我國也多是采取外包、眾包等方式提供公共服務。提供平臺的政府部門作為一個“數字機關”和“平臺商”居于中間，左右的供給側、需求側是多樣性的“商家”與“用戶”——平臺應用開發方與平臺應用使用方，從而呈現出雙邊多維多面的共建共治共享場景。其次，在數字政府運行上，按照《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》的要求，各省（自治區、直轄市）要統籌建成本地區各級互聯、協同聯動的政務服務平臺，實現從省（自治區、直轄市）到村（社區）網上政務全覆蓋，加速形成“一網通辦”“一網統管”“一網協同”的共建共治共享機制。再次，在政務數據共享上，要進一步明確政務數據提供、使用、管理等各相關方的權利和責任，推動數據共享和業務協同，形成高效運行的工作機制，構建全國一體化政務大數據體系，加強政務信息系統優化整合。最后，在公共數據開放上，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》要求在依法保護國家安全、商業秘密、自然人隱私和個人信息的同時，推進政府和公共服務機構數據開放共享，優先推動民生保障、公共服務、市場監管等領域政府數據向社會有序開放。這樣，就形成了從數字政府建設、服務平臺運行、政務數據共享、公共數據開放的多層級共建共治共享機制。從理想的建設目標來看，政府通過提供穩定和開放的場所、規則、技術、信息、服務等基礎性組件，消除不同利益主體之間的政策沖突，吸引、召集、撮合、協同和監管多元主體共同合作參與公共行政，推動傳統的政府控制轉向數字時代的主體交互性行政，從而精簡、松綁、減輕政府在公共行政過程中的復雜程度、負擔和支出，形成政府負責、社會協同、公眾參與的共建共治共享的新型政府治理模式。〔35〕參見彭簫劍：《平臺型政府及行政法律關系初論》，載《蘭州學刊》2020年第7期。

3.高素養的數字能力

與傳統“物理政府”不同，數字政府體現出明顯的社會開放性、權力多中心和雙向互動等特性，它以更加開放的心態把民眾當作“合作伙伴”和城市問題的“決策者”，直接運用社會主體力量，給民眾提供廣泛的參與機會，“強調了參與式治理的不可或缺，從告知性、咨詢性的象征參與到合作性、決策性的實質參與”。〔36〕劉葉婷、唐斯斯:《大數據對政府治理的影響及挑戰》，載《電子政務》2014年第6期。然而，這些參與的內容、途徑、方式等均已超出了傳統范圍，增加了太多的數字元素和技術操作，無論是“掌上辦”“指尖辦”“隨后拍”，還是線上議事、在線聽證、咨詢論證、訴求表達等，都需要通過政府平臺、APP、手機操作等在線互動方式來完成，同時也需要人們具有較強的個人信息保護意識和數字參與認知，形成高素質的數字能力。為此，國家適時提出了克服數字鴻溝，加強全民數字技能教育和培訓、普及提升公民數字素養的戰略部署，〔37〕參見《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，http://www.xinhuanet.com/2021-03/13/c_1127205564.htm，2022年4月8日訪問。進而確保數字社會公民能夠具備數字獲取、制作、使用、評價、交互、分享、創新、安全保障、倫理道德等一系列的數字生活素質與能力。〔38〕參見《提升全民數字素養與技能行動綱要》，http://www.cac.gov.cn/2021-11/05/c_1637708867754305.htm，2022年3月30日訪問。

4.分布式的數字監督

進入數字時代后，物質世界、社會世界和精神世界都呈現出加速轉變之勢，它日益深刻地改變著社會的“時空體制”，“人類主體無可避免地去中心化、分裂、充滿張力”。〔39〕［德］哈特穆特?羅薩：《新異化的誕生——社會加速批判理論大綱》，鄭作彧譯，上海人民出版社2018年版，第14頁、第146頁。傳統公共領域也經由網絡公共領域的結構轉型，邁向了去中心、分布式、匿名性的數字公共領域，公民監督也隨之呈現出分布式的數字化形態。一方面，每個人都是一個媒體記者，每個微信朋友圈都是一個電視臺，每個“隨手拍”都是一只監督之眼。如鐵鏈女事件、鄭州賦紅碼事件、唐山燒烤店暴力事件等，都在自媒體、微信朋友圈上廣泛傳播，形成了強大的輿情壓力。另一方面，公眾關注、評論和轉發的“熱點”“熱搜”事件，大多都是“用數據說話”，通過“天眼查”、中國裁判文書網、中國知網、政府信息公開平臺等對熱點事件進行“背景挖掘”“發現秘密”“揭露丑惡”，各種意見和觀點紛呈，有時爭論十分激烈、甚至偏執一端。但無論如何，這種分布式的數字監督已成為數字時代社會發展的一個重要趨勢，也是數字公民參與的一個重要途徑。

上述機制是“用戶中心”主義行政運作過程的必然結果，也是數字政府發展的重要驅動力和深層支撐，代表著數字民主和數字法治的發展方向。然而，它并不是理想化的，很多方面仍然任重道遠。首先，數字公民參與的實質性轉型。近年來，一些發達國家不斷推進從“政府播放模式”到“政民交流模式”的數字治理，但其結果卻是在數字技術越來越先進、基礎設施越來越齊全、政府投入越來越多的情況下，信息提供和服務供給的數字治理“表層”很光鮮，但政民互動、公民參與、合作治理等數字治理“深層”卻很平淡，直至近來才有了實質性進展。〔40〕參見黃建偉、劉軍：《歐美數字治理的發展及其對中國的啟示》，載《中國行政管理》2019年第6期。在我國，如何克服形式主義的“裝飾”和工具主義的“御用”意識，推進實質性的數字公民參與和全過程人民民主，也是一項艱巨的時代任務。其次，數字公民參與的現實障礙。由于政府部門并不懂技術，也缺少相應的開發基礎和條件，因此，數字政府建設多為外包形式的政企合作，很多時候都是閉環開發設計和運行調試，這就很容易導致政府的開放度不夠、缺少吸收公眾參與的民主意識，甚至過于依賴企業技術，在實施公眾參與、維護公開透明上被企業“綁架”，“算法自動化決策系統由私營公司‘技術壟斷’，公眾參與權難以得到保障”。〔41〕張凌寒：《算法自動化決策與行政正當程序制度的沖突與調和》，載《東方法學》2020年第6期。最后，數字公民參與的權利悖論。在數字政府建設過程中，很多國家都出現了公民被賦權的同時又被剝奪權利、一方面權利在擴大但另一方面權利又遭削弱的悖反現象，“個體會覺得被技術變革授予了更多權利，因為他們獲取資訊、進行溝通、組織活動變得更容易，從而豐富了其參與公民生活的途徑和方法。但同時，個人、公民社會團體、社會組織和當地社區越來越深刻地感受到被投票、選舉等傳統的決策程序排除在外，失去了有效參與能力，其影響力和發言權被支配機構忽視，在國家和本地治理中的權利日漸弱化”。〔42〕［德］克勞斯?施瓦布：《第四次工業革命——轉型的力量》，李菁譯，中信出版社2016年版，第97-98頁。其中既有從工商社會進入數字社會所引發的、基于技術進步中“以權利換便利”的數字權利重建，也有由于體制機制轉型所引發的、基于技術賦權不平衡的技術化權力擴張。這無疑會對數字公民參與機制的法治功能產生重要影響，并制約其數字法治效果。

（四）數字社會治理機制

在新興技術革命的巨大推動下，人類社會快速地從工商社會邁進了數字社會，虛實交融打破了物理時空，一體化平臺突破了地域層級，數據可視超越了經驗理性，從而形成了新型的數字社會治理機制和范式——“數智治理”。它是由數字政府主導的，以數據和算法為中樞，以平臺為載體，形成了數字化和智慧化一體交融、萬物互聯、人機協同的新型治理形態，旨在運用數字技術、智能技術推動社會治理更加智慧。〔43〕參見馬闖：《城市治理的“數智化”路徑探索》，載《人民論壇?學術論壇》2020年第20期；張志華等：《“數智化”推動江蘇省域社會治理走在前列》，載《唯實》2021年第9期。

應當說，新型數智治理既是數字政府建設的一項重要任務，也是數字政府運行的一項基本功能。數字政府組織和動員社會各方力量，將網絡技術、數字技術、智能技術融入社會治理體系之中，其優點在于敏捷性、節點性和穿透性，能夠為民眾提供便捷服務、即時保障和有效化解社會風險，消除傳統治理中難以克服的盲點、堵點和痛點，從而實現了對傳統治理模式的迭代升級，使得數智治理成為構建數字社會秩序的核心機制和根本途徑，具有重要的時代意義。然而，它也存在技術賦權、公共參與、法律規制和人文精神等方面的法治悖論，亟待加以制度化解決。〔44〕參見馬長山：《數智治理的法治悖論》，載《東方法學》2022年第4期。其中的一些重要問題仍需理論重申和實踐關注。

第一，應防止數智治理脫離法治框架。“一屏觀全區、一網治全城、一鍵管應急”的數智治理指向，集成“望遠鏡”“顯微鏡”“雷達”的數智監控功能，“提前知、提前控、全程知、全程控”的數智治理體系等，均應保持在數據合法性、算法合理性、程序正當性的基礎上；在“鏈通萬家”——區塊鏈+小區自治，以及從網格“掃樓”“巡街”到全域智治平臺的升級過程中，應防止通過“人過留影、軌跡分析”來過度捕捉數字足跡，防止數據和算法的誤用與濫用，從而謹防數智治理蛻變成“數字專制主義”。

第二，應防止權力制約的技術性逃逸。數智治理具有堅實的技術底座，通過技術賦能來實現傳統治理所難以達到的目標。這就需要對制度規則和行政程序進行技術性改寫，使之變成自動運行的代碼和算法。在這一過程中，一些政府部門往往會從自身立場和利弊權衡出發，技術性地“變通”規則、壓縮程序和調整自由裁量空間，〔45〕參見張凌寒：《算法自動化決策與行政正當程序制度的沖突與調和》，載《東方法學》2020年第6期；馬顏昕：《自動化行政的分級與法律控制變革》，載《行政法學研究》2019 年第1期。從而以“暗度陳倉”的方式繞開有關制度和程序的約束與控制，形成在規則適用、裁量判斷、制約監督、行政責任等方面的規制逃逸，這無疑是數字法治政府建設所要面對的重要問題。

第三，應防止數智治理侵蝕人文精神。數智治理的目標應該是科技向善、服務民生，打造以人為本、便捷舒適、自由安寧的數字生活。但同時，我們也要謹防技術異化的風險。如果現實生活中的理性退化為算法和計算，計算甚至蛻變成算計，那么“個人的生活與行動也極可能被日益強大和精準的算法所主導甚至‘綁架’”，〔46〕徐飛：《新文科建設：“新”從何來，通往何方》，載《光明日報》 2021年3月20日，第10版。人們所擔心的“算法鐵籠”也就難以避免了。〔47〕參見段哲哲：《控制算法官僚：困境與路徑》，載《電子政務》2021年第12期。因此，數智治理不能迷失人類的“意義世界”和“價值空間”。另外，由于人工智能體不可能在與人類交互中具有真正意義上的觀點取替、同情關懷、身心憂急之特性，因此，當AI技術賦能數字治理出現問題時，政民的深層互動就可能會面臨“人類同理心危機”，因此，需要提前做好相應的預防工作。〔48〕參見黃建偉、劉軍：《歐美數字治理的發展及其對中國的啟示》，載《中國行政管理》2019年第6期。

三、數字法治政府建設的推進策略

上述數字法治政府的創新機制，代表了數字治理的“中國智慧”，反映著數字時代的法治發展趨勢，但其中存在的問題和困境卻不可小覷。因此，需要采取客觀務實、開拓創新、包容審慎的策略，積極推進數字法治政府建設。

（一）堅守數字法治價值

盡管數字法治是現代法治基礎上的迭代升級，但它依然是一套治理方式、運行系統和秩序形態，依然承載著必不可少的價值取向，依然需要穩固屬性、確定方向的導引機制。然而，數字法治價值無疑不再囿于傳統范圍，而是實現了時代革新。

首先，賦予核心價值觀以數字內涵。“富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善”的社會主義核心價值觀，是社會主義核心價值體系的基本內核、根本性質的高度凝練與集中表達。但它們在數字時代被賦予了新內涵，反映著數字發展的新要求。因此，在數字法治政府建設的過程中，加強個人信息保護、防止算法歧視、彌合數字鴻溝、促進數據開放共享、增強公民數字參與、推動數字民主發展等，就成為貫徹社會主義核心價值觀的時代任務，以確保數字法治政府建設不會偏離“良法善治”的發展軌道。

其次，維護數字正義價值。公平正義是人類自古以來的美好追求，也是現代法治的核心價值。但隨著數字時代的到來，人類的生產生活發生了顛覆性的深刻變革，數據信息與建模算法開始擔負起關系建構和秩序塑造的重要功能。此時，公平正義的領域和范圍就不再局限于物理方式的資源分配模式與機制，而是形成了數字方式的“分享/控制”模式與機制。因此，“自由、平等、民主以及法律、秩序和正義都將被重新定義，數字正義將是最高的正義”。〔49〕周強：《深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神 不斷推進審判體系和審判能力現代化》，載《人民司法》2020年第1期。在2022年全國“兩會”期間，代表和委員們也紛紛主張，“正義，當以看得見的方式實現，當均等地照在每個人的身上，在共同享受數字正義的道路上，一個也不能少”。〔50〕白龍飛：《全國政協委員：數字正義，一個也不能少》，http://news.cyol.com/gb/articles/2022-03/10/content_WAKoJsLng.html，2022年6月21日訪問。因此，提升全民數字素養，共享數字紅利就成為一項迫切任務，〔51〕參見劉彤：《提升全民數字素養 共享數字紅利》，http://www.xinhuanet.com/tech/20211117/5d5db62d0dbe4e89a71238070c7c1e5b/c.html，2022年6月21日訪問。這也是數字法治政府建設的重要使命。一方面，要確立數字法治思維、秉持數字法治方式，有效克服技術主義、工具主義、功利主義觀念，防止權力技術化和技術權力化的異化現象，從而堅持“以人為本”，讓數字技術服務于人、造福于民眾，而不是鉗制百姓、強力“維穩”或者“裝飾”政績、腐敗牟利的工具；另一方面，要真正落實“共建共治共享”原則，建立數字時代的執法權力運行機制和管理監督制約體系，切實保障數字公民權利，讓數字正義保護百姓，讓可視正義進入人心，這不應該是一句口號，而應當是數字法治政府的基本要求。只有這樣，才能防止數字法治政府建設流于形式，也才能真正地實現預期的迭代升級、發揮應有的數字法治功能。

最后，保障數字人權。在當今數字時代，“人類變得越來越電子化”，〔52〕［美］約翰?R.蘇勒爾：《賽博人——數字時代我們如何思考、行動和社交》，劉淑華等譯，中信出版集團2018年版，第6頁。每個人每時每刻都是一個數據信息的生產者，也是一個數據信息的消費者；既是一個傳統的自然人，也是一個新型的數字人，在數字政府的關系框架下則是一個數字公民。數字人、數字公民的身份和生態給人們帶來了數字發展的紅利，但也面臨著數字鴻溝、算法歧視、算法操控等方面的生存發展困境，因此，數字人權問題日漸受到關注。事實表明，數字正義、數字人權在對數據信息的控制、基于算法的控制、通過算法的控制等領域表現得十分突出。〔53〕參見馬長山：《算法治理的正義尺度》，載《人民論壇?學術前沿》2022年第5期（下）。為此，聯合國教科文組織《人工智能倫理問題建議書》明確指出，人工智能這類技術極具侵入性，其廣泛使用很容易對人權和基本自由帶來威脅。因此，應明確禁止使用人工智能系統進行社會評分和大規模監控，個體也應該有權刪除其個人數據記錄，各國應采取行動來改善數據保護和個體對自身數據的控制權。〔54〕參見《193個成員國簽署全球首份人工智能與倫理協議，應對隱私相關等問題》，https://www.sohu.com/a/505874289_120076174，2021年4月29日訪問。美歐貿易技術委員會關于“人工智能和ICT安全”的第二次聲明也強調，要保護和促進一個開放的、可操作的、安全和可靠的互聯網，尊重民主、人權、善治和透明原則。〔55〕參見網安：《美歐貿易技術委員會第二次聲明（選譯）：人工智能和ICT安全》，https://www.wangan.com/p/7fy7f67ce4d71f04，2022年6月28日訪問。對我國而言，數字政府建設的宗旨乃是為民眾提供優質服務，增進數字公民的權利保護、提高其參與能力和生活質量，因此，絕不能異化為限制人、操控人的自動手段。可見，保護數字人權、捍衛數字法治價值，無疑是我國數字法治政府建設的生命線。

（二）確立數字行政的正當合理框架

數字政府的四大創新機制，呈現了新時代的數字行政模式，突破了“物理空間”政府的正當性合理性框架。因此，需要在原有法治政府架構的基礎上，進行制度機制的根本性重塑和數字化創新，建構數字行政的新型法治原則。

1.數字行政的合法性

我國《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確要求，要著力實現政府治理信息化與法治化深度融合，全面建設數字法治政府。因此，數字政府建設和數字行政過程都必須納入法律的規制體系之中，以確保其規范化、法治化運行。當然，這里的“法律”大多應是數字行政法。

首先，數字行政須于法有據。“法定職責必須為，法無授權不可為”是最基本的行政原則，但隨著數字政府的加速轉型，一些數字行政行為超出了“物理政府”的規制范圍和框架，至少是處于“模糊狀態”或者“空白地帶”，這就導致數字行政的合法性問題開始凸顯。尤其是一些地方政府或部門，為了進行“技術賦能”、力圖解決原來解決不了的難題（如截訪、城管、治安等等），便紛紛開發具有人臉識別、數據畫像、行為預測等功能的自動化行政系統，其中的數據來源、數據處理、算法建模等均與《民法典》《個人信息保護法》等法律發生沖突。本次疫情防控中的“層層加碼”、鄭州對儲戶“賦紅碼事件”等，同樣顯示出數字行政“濫作為”的嚴重風險。因此，加強對數字行政的法律規制是一個重要的時代課題。

其次，數字行政需新型立法。盡管邁向數字政府是一種換代升級，但這并不是另起爐灶，而是在“物理政府”基礎上的重塑與重建。這樣，曾經的行政法體系并不足以滿足規范數字行政的需要，因此，亟需針對數字行政的特殊屬性、運行過程、內在邏輯、自動化行政效力以及數字機關與數字公民的關系等，大力推進規制數字行政行為及其關系的新型數字行政立法。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》也提出要求，要建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》則進一步指出，全面建設數字法治政府，要“依法依規推進技術應用、流程優化和制度創新，消除技術歧視，保障個人隱私，維護市場主體和人民群眾利益”。然而，這些立法涉及的領域和關系十分復雜，技術性因素很多，風險性也更大。更為重要的是，當代的人們已經別無選擇地被卷進了全時空、全領域的數字化平臺服務，他們常常“受制于看不見的規則”，因此，必須“讓他們對管理他們的規則有直接發言權，讓權力負責，而不僅僅是透明”。〔56〕［英］杰米?薩斯坎德：《算法的力量——人類如何共同生存？》，李大白譯，北京日報出版社2022年版，第301頁。這樣，就要采取更加廣泛開放、多元參與的立法模式。特別是在行政精英、企業精英、技術精英之外，更多吸收行業代表、社會代表、專家代表，按照“全過程人民民主”的方式來參與立法過程，實現數字行政立法的民主化、科學化，確保數字法治政府建設行穩致遠。

最后，數字行政應科學編碼。從技術角度來看，數字行政的基礎是數據，核心是算法。這就需要海量的數據歸集和處理，需要進行大量的知識圖譜繪制、算法建模和代碼編寫。其實質是把行政規范、行政過程以及自由裁量轉化成計算邏輯和代碼的自動執行。然而，這一過程無疑嵌入了主觀判斷、利益選擇和價值觀設定。因此，“一個社會對于司法、自由和機會的價值觀已經與代碼的編寫方式和作用目的息息相關”。〔57〕［美］伊萊?帕里澤：《過濾泡——互聯網對我們的隱秘操縱》，方師師等譯，中國人民大學出版社2020年版，第167頁。與此同時，由于法律規則既有確定性又有語義模糊性，既邏輯嚴謹而又程序繁瑣，因此，關于法律規則的算法模型就需要太多層疊無休的復雜決策樹。〔58〕See Simon Deakin & Christopher Markou eds., Is Law Computable? Critical Perspectives on Law and Artificial Intelligence, Hart Publishing, 2020, p.100.然而，一旦“錯誤的編碼導致法律條文被嚴重扭曲，其效果也發生了改變”。〔59〕［美］盧克?多梅爾：《算法時代：新經濟的新引擎》，胡小銳等譯，中信出版社2016年版，第140頁。可見，數字行政絕不是一個簡單的技術應用過程，而是一個高度復雜的編碼轉化過程，其中很容易受到主客觀因素的干擾而發生規則和程序的扭曲與耗損，甚至經由代碼的改寫重建而發生悖反后果，這就與數字法治政府背道而馳了。因此，最大限度地反映規則的原意和精神、保持程序本身的價值和功能，從而實現嚴謹的、科學的程序編碼，無疑是數字行政合法性的重要組成部分。

2.數字行政的合理性

公平公正、合情合理是數字行政能夠維護民權民生、贏得公信力的根本保障，也是促進數字法治政府建設的重要基石。它不僅涵蓋傳統正義，更需要體現數字正義，主要包括三個方面。

其一，堅持“以人民為中心”。數字政府形成了以數據和算法為支撐的平臺運行模式，然而，在數據清洗、數據標注、知識圖譜繪制、算法建模、代碼編寫等技術實踐過程中，都不可避免地嵌入了設計者、操作者的價值觀念。這樣，就會“插入設計者的主觀優先級和目標，然后根據這些邏輯開始組織世界，對未來的結構、權力關系、優先級和目標進行編碼”。〔60〕Simon Deakin & Christopher Markou eds., Is Law Computable? Critical Perspectives on Law and Artificial Intelligence, Hart Publishing,2020, p.135.對此，有西方學者就直言，算法的背后是人，人應該是丈量算法的尺度，因此，算法只能“屬于人民”。〔61〕參見佘宗明：《人，是算法的尺度》，https://www.163.com/dy/article/H7AP8V3Q0521N4E0.html，2022年5月18日訪問。當前，我國對治國理政進行了“以人民為中心”的科學定位，同時，要求積極發展“全過程人民民主”——民主的主體要“全”，參與的內容要“全”，覆蓋的范圍要“全”，民主的流程要“全”。〔62〕參見談火生：《“全過程人民民主”的深刻內涵》，載《人民政協報》2021年9月29日，第8版。在一背景下，任何數字行政行為，都需把“以人民為中心”作為根本原則和立足點，任何時候、任何事情都“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位”，而不能違背這一宗旨。只有這樣，才能有效抑制權力技術化和技術權力化的工具主義、擴張主義傾向。更好的數字行政致力于保護數字公民的權利和自由，提升數字行政的公平合理性，“讓數字政府建設成果更多更公平惠及全體人民”。〔63〕《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年6月23日訪問。

其二，遵循數字比例原則。數字政府是建立在數據、算法和平臺架構基礎上的，它不僅匯集了公民、企業、社會組織和各級政府等多方的數據信息權益，更重要的是通過數字政務處理來組織、干預、影響多元復雜的利益關系，塑造著公權力、私權力和私權利之間的相互關系和權益邊界，因此，必須遵循數字比例原則。它不同于一般比例原則之處在于：一是不再局限于“物理時代”的正義判斷和權利觀念，而更多地按照數據分享與控制的數字發展規律，確立保護與利用并重、包容審慎的主導原則，維護數字化服務中的平衡互惠和權利交換，從而反映和展現數字正義價值；二是遵守數字行政所“必要”“必需”的底線邊界，防止“技術賦能”名義下的超范圍、超限度、超強度的數字權力擴張；三是恪守科技倫理，確保公平公正，尊重數字人權，避免數據和算法的誤用和濫用。

其三，防止數字行政異化。建設數字政府的核心目標是打造普遍存在的服務體系，提升智慧便捷的服務能力，拓展公平普惠的民生服務，從而實現整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數字政府治理體系。〔64〕參見《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年6月23日訪問。然而，一些地方、一些部門卻出于政績工程、權力本位、工具主義，甚至是利益輸送的考量，把技術當成資本和權力的工具，借助數字政府建設去做那些原本做不到的“感知控制”，〔65〕參見［英］杰米?薩斯坎德：《算法的力量——人類如何共同生存？》，李大白譯，北京日報出版社2022年版，第106頁。變成凌駕在公眾頭上的智能聯動的“權力眼睛”，于是，就形成了與國家發展戰略相悖的“電子衙門”和“電子官僚主義”。〔66〕參見黃恒學、馮向陽：《新技術時代的“數字官僚主義”》，載《決策》2020年第7期。一旦算法決策越來越多地被用來推動、引導、刺激、控制、操縱和約束人類行為，就會形成人們所擔心的“算法鐵籠”。〔67〕參見段哲哲：《控制算法官僚：困境與路徑》，載《電子政務》2021年第12期。因此，若要確保數字行政行為的合理性，就必須采取有效措施，控制數字行政行為的技術異化。

3.數字行政的正當程序

數字行政擺脫了傳統的“物理”模式，它能夠以有效的數據收集、分析處理和算法建模方式來實現國家和社會治理效能。因此，它不可能簡單照搬原來的行政操作規程，而是要通過賦能再造來優化政府治理流程和方式，形成快捷精準、智能高效、共建共享的技術性正當程序。這既對傳統的公開合理原則、自由裁量、法律責任等形成了挑戰，同時也為數字行政的制度創新提供了難得的機遇，因此需要按照數字時代要求和數字法治邏輯來予以變革重塑。

首先，數字行政的公開透明性。數字政府采取的是一種平臺化、數據化、自動化的數字行政方式，它建立在技術底座的基礎上，不僅展現著既有的行政邏輯、治理邏輯和法治邏輯，也深蘊著科學邏輯、計算邏輯和信息邏輯。這就大大增加了數字行政過程的復雜性、博弈性和風險性，并且，數字政府建設中的技術外包也導致了相對的閉環性。這樣，就需要在政府平臺建設、數據開放共享、自動化決策、穿透式監管等方面的設計研發和應用示范上，增強其公開性、透明性和參與性。對于重大事項的算法決策機制，應當公示其計算原理、計算目的和核心運行機制等，并定期進行第三方的效果評估，從而確保數字行政過程的公平合理性。

其次，自動化決策的可解釋性、可訴性、可責性。數字化、智能化的飛速發展，導致“在我們的世界里，信息哨兵縱橫交錯”。〔68〕［美］弗吉尼亞?尤班克斯：《自動不平等——高科技如何鎖定、管制和懲罰窮人》，李明倩譯，商務印書館2021年版，第4頁。同樣，數字行政重心也是自動化決策，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》就要求，要運用多源數據為市場主體精準“畫像”，強化風險研判與預測預警；要充分運用非現場、物聯感知、掌上移動、穿透式等新型監管手段，彌補監管短板，提升監管效能。〔69〕參見《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年6月23日訪問。然而，基于數據畫像、行為預測、算法裁決的大量自動化系統，都難以回避“算法黑箱”“算法偏見”“算法錯誤”等“老大難”問題。在全面推進數字法治政府的背景下，這些自動化決策一旦遭遇質疑或者投訴，就應提供便捷有效的解釋程序、可訴途徑和追責機制，“它可能意味著對數字系統的特定決定、預測或行動提出質疑或上訴的權利”，〔70〕［英］杰米?薩斯坎德：《算法的力量——人類如何共同生存？》，李大白譯，北京日報出版社2022年版，第302頁。并建立以算法審計為核心的司法救濟渠道。

最后，數字行政的流程塑造。數字行政的平臺化、數據化、智能化方式，會使得原來的很多行政程序都壓縮為封閉性的代碼運行，這一方面減掉了“面對面”的異議互動和酌情裁量，另一方面也會流失一些程序緩沖和制約，進而形成了“機器強加給人們的‘解決主義’功利邏輯”。〔71〕［法］馬爾克?杜甘、克里斯托夫?拉貝：《赤裸裸的人——大數據、隱私與窺視》，杜燕譯，上海科學技術出版社2017年版，第142頁。這就很容易導致算法濫用和技術性權力擴張，并產生不僅沒有把權力關進“數據鐵籠”，反而民眾被關進“算法鐵籠”的不良后果。為此，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》明確要求，要“以信息化平臺固化行政權力事項運行流程，推動行政審批、行政執法、公共資源交易等全流程數字化運行、管理和監督，促進行政權力規范透明運行”。〔72〕《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年6月23日訪問。這就亟需加快立法進程，有效塑造數字行政流程和技術性正當程序，“建立事前、事中與事后管控機制，從政治路徑與技術路徑動態強化對算法官僚的控制”。〔73〕段哲哲：《控制算法官僚：困境與路徑》，載《電子政務》2021年第12期。此外，對重大事項的自動化流程和算法決策，應當為公民或社會用戶提供必要的、可替代性的“人工選項”，對于其爭議要保留人力“最終裁決”的程序。只有這樣，才能有效地推進數字法治政府建設。

（三）保障數字公民參與權利

推進數字法治政府建設，不僅要適時確立數字法治價值、構建數字政府制度，還要大力推進數字公民參與。只有形成良性充分的民主參與，才能為數字法治政府建設提供內驅動力和根本支撐。

1.拓展數字參與空間

眾所周知，信息革命的一個重大后果，就是讓每個人都形成了一個“數字化雙胞胎”，并“與‘他’的人如影相隨，以確定他的未來，成為他的新命運”。〔74〕［德］尤夫娜?霍夫施泰特：《大數據之眼——無所不知的數字幽靈》，陳巍譯，浙江文藝出版社2018年版，第194頁。這個數字“雙胞胎”既行走在日常生活之中，也呈現于數字行政場景之中；既獲得了空前的虛實同構的行動能力，也面臨著算法歧視和數字控制的風險。這樣，在數字政府發展進程中，如何增進數字公民參與，保持數字政府的開放性、民主性就顯得十分關鍵而重要。然而，在數字政府建設的探索初期，各種難題、障礙和困境也比較多。因此，歐美國家也經歷過注重工具性應用的“技術理性”階段，甚至出現了前述的“一方面權利被擴大，另一方面權利被削弱”的悖論態勢。基于這樣的嚴峻現實，它們開始轉向數字政府的實質性建設，大力推進和拓展數字公民的民主參與。加拿大政府就推出了“與公民協商”（Consulting with Canadians）計劃和“開放法規”（Open Regulation）計劃，以實現公民的在線表達、審查評議與公共協商，從而促進了雙向對話和公民參與。〔75〕參見譚溪：《加拿大數字政府治理改革實踐及反思》，載《中國行政管理》2021年第7期。新加坡政府則打造了透明的信息對話平臺和公民參政議政的政策論壇，促進政府的政策制定及修訂工作。〔76〕參見胡稅根、楊競楠：《新加坡數字政府建設的實踐與經驗借鑒》，載《治理研究》2019年第6期。對我國而言，也要盡力克服數字政府建設中的工具主義、技術主義、功利主義、形式主義誤區，不僅要注重技術賦能和治理能力，更要把數字政府打造成更好地為民眾服務、促進全過程人民民主、切實保障民權民生的基礎平臺。為此，國家的《“十四五”發展規劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”數字經濟發展規劃》《提升全民數字素養與技能行動綱要》等文件均作出了重要的戰略部署，設立了“公民數字參與提升工程”。該工程要求：數字化賦能城市治理，創新“隨手拍”等市民數字化參與城市治理的途徑和方式；數字化賦能社區治理，豐富市民數字參與場景，以數字化技術促進民意匯聚、民主協商，引導居民參與公共事務，探索網格化治理新模式；數字化賦能鄉村治理，拓展村民參與社區治理的能力，探索網格化社區治理和服務新模式。〔77〕參見《提升全民數字素養與技能行動綱要》，http://www.cac.gov.cn/2021-11/05/c_1637708867754305.htm，2022年3月30日訪問。然而，這只是初步的探索，更重要的是，在從“政府中心” 轉向“用戶中心”的行政運作過程中，“要讓公眾了解政策信息表達建議并切實參與決策”。〔78〕高秦偉：《數字政府背景下行政法治的發展及其課題》，載《東方法學》2022年第2期。因此，還應在深度和廣度上繼續拓展，從外圍領域進入核心議題，從基層治理延展至國家治理，貫穿于數字行政決策、運行和評估的全過程、全周期。其中，政府平臺運行、數據信息處理、和自動化行政更是重中之重，應強化相應的開發設計參與、決策過程參與、在線參政議政和民主監督，從而扭轉數字公民“不在場”的局面，〔79〕參見杜莉娜、車麗萍：《數字政府建設中互聯網企業參與現狀及問題研究》，載《科技和產業》2022年第1期。促進數字法治政府的實質性發展。

2.提升數字公民能力

每一次科技革命，都會帶來生產力的巨大釋放和社會利益的放量增長，并隨即轉化為人類社會的自由和權利。當今信息革命，形成了對“物理世界”的空前顛覆與重建，如何讓人們公平地分享數字發展紅利和技術進步福利，進而賦予新時代的數字公民權利，無疑是數字法治的核心議題，也是實現數字法治政府機制功能的根本動力。然而事實表明，數字公民雖然依托于自然公民，但又不同于自然公民。具言之，對數字公民而言，僅具備自然公民的權利能力和行為能力是不夠的，還必須具有數字能力才能更好地實現公民參與和自我保護。比如，在數字鴻溝、算法歧視面前，數字弱勢群體（老年人、貧困人口等）可能并不缺少自然公民的權利能力和行為能力，但是他們卻不會使用打車軟件、不會線上預約、不會掃碼乘車、不會政務服務“掌上辦”，更談不上更高程度的數字民主和在線參政議政了。這意味著，進入數字時代后，每個公民都必須要具備“第三種能力”，這就是權利能力、行為能力之外的數字能力。為此，國家適時提出了“普及提升公民數字素養”和“注重培養具有數字意識、計算思維、終身學習能力和社會責任感的數字公民，促進全民共建共享數字化發展成果”的戰略部署。〔80〕參見《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，http://www.xinhuanet.com/2021-03/13/c_1127205564.htm，2022年4月8日訪問。這些數字素養與技能是“數字社會公民學習工作生活應具備的數字獲取、制作、使用、評價、交互、分享、創新、安全保障、倫理道德等一系列素質與能力的集合”。〔81〕《提升全民數字素養與技能行動綱要》，http://www.cac.gov.cn/2021-11/05/c_1637708867754305.htm，2022年3月30日訪問。積極推進“數字技能進社區”，就是要培養數字工作能力、數字化經營管理能力、農民數字技能、新興職業群體數字技能、干部數字治理能力。這意味著，培養數字公民能力是提高數字公民參與、加強數字權利保護、實現共建共治共享發展的時代要求，也是推進數字法治政府建設的根本動力。

3.強化數字監督能力

數字政府自然會表現為一種數字行政過程，而數字公民則表現為一種數字參與過程。這不僅包括數字政府建設的眾包參與、決策參與、在線參與，也包括公民的數字監督。與以往的社會監督、媒體監督、公眾監督等傳統監督方式不同，數字監督在范圍上是“全時空”參與，在方式上是“用數據說話”，在途徑上是依托數字媒體，在效果上是“輿情壓力”，其典型如“鐵鏈女事件”“鄭州賦紅碼事件”“唐山燒烤店暴力事件”等。應當說，這種數字監督屬于民間的數據挖掘、數字表達、權利訴求和正義呼聲，展現著數字公民的基本素養和監督能力。盡管其中確實存在一些非理性的聲音、以訛傳訛的謠言，乃至網絡暴力，但并不能因此否定這一數字時代必不可少的民眾“監督之眼”。如果關閉了這個“監督之眼”，就會為技術權力化、權力技術化的擴張之勢提供更加自由和肆意的舞臺，不僅數字法治政府的希望變得渺茫，也會掩蓋社會矛盾和專權腐敗，這必然會危及國家的長治久安。可見，加強數字監督能力是數字公民參與的必然要求，也是數字法治政府建設的重要條件。

（四）塑造良法善治的數字文明生態

數字法治政府建設，固然依托于數字技術的有力支持，但它并不僅僅是技術的簡單呈現。事實上，“技術從來就是好壞參半”，它“既賦予我們創造性，也賦予我們毀滅性”。〔82〕［美］ Ray Kurzweil：《奇點臨近——2045年，當計算機智能超過人類》，李慶誠等譯，機械工業出版社2017年版，第240頁。這就需要對數字政府建設的機會和風險進行“恰當的權衡”。〔83〕［德］羅納德?巴赫曼、吉多?肯珀等：《大數據時代下半場——數據治理、驅動與變現》，劉志則等譯，北京聯合出版公司2017年版，第271頁。為此，針對目前那些“自動化系統已經由簡單的行政管理工具變成了主要的‘決策者’”，〔84〕［美］盧克?多梅爾：《算法時代：新經濟的新引擎》，胡小銳等譯，中信出版社2016年版，第137頁。乃至出現“監視無處不在的國家”的不良傾向，〔85〕［美］約翰?馬爾科夫：《人工智能簡史》，郭雪譯，浙江人民出版社2017年版，前言，第XIV頁。國際社會開始積極采取行動，為人工智能技術和數字政府發展設定必要的圍欄。2019年歐盟委員會高級AI專家組（AI HLEG）發布了《可信賴AI倫理指南》；2021年11月第41屆聯合國教科文組織大會通過了全球首份《人工智能倫理問題建議書》；美歐組織也努力倡導以人為本的連接，支持保護和促進一個開放的、可操作的、安全和可靠的互聯網，尊重民主價值，尊重人權，依靠善治和透明原則，〔86〕參見網安：《美歐貿易技術委員會第二次聲明（選譯）：人工智能和ICT安全》，https://www.wangan.com/p/7fy7f67ce4d71f04，2022年6月28日訪問。力圖把數字政府建設納入法治框架之內、置于數字文明之中。

在我國，近年來先后發布的《新一代人工智能治理原則——發展負責任的人工智能》《新一代人工智能倫理規范》《關于加強科技倫理治理的意見》《新一代人工智能行業自律公約》等政策文件和行業規范，明確要求堅持以人為本，遵循人類共同價值觀，尊重人權和人類根本利益訴求，促進公平公正、可控可信、公開透明。《互聯網信息服務算法推薦管理規定》也規定，算法推薦應當遵守法律法規，尊重社會公德和倫理，遵守商業道德和職業道德，遵循公正公平、公開透明、科學合理和誠實信用的原則。盡管這些是規范商業算法的規則設定，但對于數字政府建設依然具有重要的參照意義和價值，是確保科技向善、正當合理的基本規范和價值尺度。因此，數字法治政府建設應當率先垂范，帶頭遵守良法善治的技術發展規范，營造并引領全社會的數字文明生態。

四、結 語

平臺化、數據化、智能化的數字政府，無疑是對“物理政府”的顛覆與重建，但它絕不是權力技術化、技術權力化路線上的賦能改造和職能加強，而應是去中心、強服務路線上的共建、共治和共享。因此，數字法治政府建設就應具有三層基本內涵：其一，數字政府并非“物理政府”的數字化，而是通過平臺架構實現了流程與機制再造，因此，數字法治政府建設就要對其所形成的多元交互關系設置規制框架，特別是面對技術性化減程序、擴張權力、規制逃逸傾向，要進行制度性的規范和拘束；其二，數字政府的發展目標應當是促進數字發展紅利的普惠共享，因此，數字法治政府建設就應以保護數字權利、維護數字程序、弘揚數字正義為核心，抑制數字鴻溝、算法歧視、信息繭房和數字控制等問題和風險；其三，數字法治政府并不是原有法治原則在數字政府上的簡單套用，而是基于數字政府的新型關系、機制和功能而進行重塑與重建，其實質是從現代法治邁向數字法治進程中的一種迭代升級，具有革命性的理論意義，并將開辟嶄新的數字法治時代。