新能源汽車政府采購政策效果分析

熊勇清，王俊峰，秦書鋒

(中南大學商學院，湖南 長沙 410083)

0 引言

為了促進新能源汽車產業發展，中國政府實施了以政府采購為重要手段的一系列政策措施。從2009年起，政府鼓勵在公交、出租、公務、環衛和郵政等公用服務領域推廣使用節能與新能源汽車，2020年4月再次提出要加快編制推動公共領域車輛電動化的行動計劃。目前，新能源汽車每年的政府采購數量已占到新能源汽車總銷量的12.87%左右。政府采購對于產業資源配置的數量和質量都有重要影響，新能源汽車政府采購的目的不僅僅在于通過公用服務領域大規模推廣使用來引領市場規模擴張，更為重要的是通過擴大創新產品的現實需求，形成對新能源車企創新發展的正向激勵。然而，政府采購只有在一定條件下才能對企業創新發展形成正向激勵作用，這些條件包括對政府采購產品或服務高標準要求的實施[1]、鼓勵企業公平競爭[2]，等等。如果不具備這些條件，政府采購對企業的作用可能只停留在提供一個新的市場需求，不會進一步促進企業的創新發展?，F階段政府采購政策對于新能源車企的影響究竟是只帶來規模擴張，還是同時促進了創新發展？這個問題對于進一步優化政府采購政策十分重要，值得學術界深入研究。

本研究選取中國新能源汽車上市公司2009—2018年的面板數據，采用多期雙重差分模型法，具體考察政府采購對新能源車企的規模擴張及創新發展的作用，并考察企業政治關聯和市場化水平在政府采購對新能源車企行為影響中可能存在的調節作用。

1 文獻綜述與理論分析

1.1 文獻綜述與評價

許多國家都推出了旨在促進企業創新行為的政府采購計劃或相關激勵政策，并且對于政府采購在促進創新中的作用期望很高，但是學術界關于政府采購在促進企業創新發展中的作用并未取得一致性意見。部分學者認為，政府采購作為需求側創新政策的重要工具之一，有助于抵消市場和系統失靈對創新的阻礙作用，能夠促進企業創新。Edquist等[3]通過對6個案例的分析表明，政府采購作為一種有創新作用的需求方工具，可以滿足人類潛在的需求和解決社會問題。Abernathy等[4]研究認為，政府采購作為實驗用戶給予創新產品使用的機會，有利于企業對創新產品進行檢驗和改進。政府采購有助于形成統一標準，從而促進創新擴散影響來減少創新的市場風險和不確定性[2]。柳御林[5]認為，政府采購作為一項政策工具可以糾正因創新收益的非獨占性和過程的不確定性等特征所導致的市場失靈。周叔蓮等[6]認為，政府采購在促進創新方面只能發揮有限的作用。政府采購能夠促進根本創新的狀況非常罕見，大部分創新屬于適應本國或本地區需求的改進型創新。大部分政府采購所帶來的創新并不是新興技術的創新，而是現有技術適應新需求的改進，甚至不屬于技術創新[7]。Yaslan[8]針對土耳其信息技術解決方案的政府采購所進行的研究發現，30多項采購項目幾乎沒有根本創新，只是對未來商業化應用或者企業創新流程存在一些影響。還有部分學者持完全相反的觀點，認為政府采購不僅不會促進創新，甚至會產生抑制作用。Amann等[9]利用歐盟成員國的針對政府采購激勵創新的實踐所做的大規模調查數據進行了實證分析，發現從公共采購者角度看，耗時和復雜性是成功創新采購的主要障礙。面向創新的政府采購實施起來非常困難，地方保護可能會排除在其他地方所存在的創新解決方案及其帶來的正面支持效應[2，10]?，F階段中國的政府采購中地方保護主義嚴重，導致政府采購的市場屬性得不到體現，不僅沒有促進技術創新，甚至阻礙了技術創新[11]。

已有研究大多關注政府采購作為政策調控工具的宏觀經濟效應，較少關注政府采購對微觀企業行為的影響，特別是針對新能源汽車政府采購對于車企影響的研究更為少見。中國新能源汽車產業目前的主要驅動力來源于產業政策的支持，由于產業政策的實施通常表現為政府干預并主導一定的資源配置權，企業會傾向于迎合政府需求，同控制資源的相關組織建立緊密聯系[12]，建立政治關聯便成為產業政策實施背景下企業與政府之間所建立的最常見的親密關系。同時由于產業發展過程中市場化水平也在發生變化，政府采購作為一種市場行為也難免會受到市場化水平的影響。因此，在政府采購政策影響新能源車企規模擴張或創新發展行為的過程中，政治關聯與市場化水平勢必存在調節性的影響，現有研究對于這種影響還關注不夠。

1.2 理論分析與研究假設

從20世紀90年代我國開始試點政府采購制度后，政府采購的政策功能就一直被學界和政府部門反復強調。學者們普遍認為，政府采購兼具市場功能和政策功能[13]。從新能源汽車政府采購政策來看，其市場功能就是通過政府采購擴大市場需求，政策功能則是保護環境、促進創新等。政府采購的這兩種功能對于新能源車企的規模擴張或創新發展都有影響。

(1)政府采購的市場功能與新能源車企的規模擴張。新能源汽車政府采購作為政府調節市場的一個信號，會刺激政府采購市場的直接需求和商業運營市場、私人乘用市場的間接需求，而市場范圍和交易范圍的進一步擴大則會拉動企業規模的擴張。因此，政府采購作為一項產業激勵政策，對于新能源車企的規模擴張會產生正面積極的影響[14]。同時，政府采購與一般的市場采購相比訂單量較大，有助于企業打開銷路、擴大銷售渠道，因此也被認為是促進企業快速成長的有效方式[15]，成為許多國家支持企業發展的重要政策工具。2017年，波音公司的防務及太空領域從美國政府獲得265億美元的巨額訂單，占公司該部分收入的大約79%，占波音總收入的30%左右；洛克希德馬丁從美國政府獲得434億美元的收入，相當于公司總收入的92%；雷神也從美國政府獲得168.6億美元的合同，占公司總凈銷售額的67%。為此提出假設H1：政府采購會促進新能源車企的規模擴張。

(2)政府采購的政策功能與新能源車企的創新發展。新能源汽車產業目前面臨著研發投入大、風險高并具有較大外部性等諸多創新困境，新能源汽車政府采購在一定程度上可以補償研發創新外部性帶來的風險[16]，為新興技術的發展提供利基市場，保護其在不成熟階段免受已有技術體系的正面競爭。此外，由于政府對擬采購物品的性能規格有著明確要求，并且引入了公開競爭機制，為各大車企提供了公平合理的競爭平臺[17]。具有較高創新水平的制造商憑借高質量、高性能的產品可以獲得更多的政府采購，從而有效激勵制造商加大研發投入，強化企業的創新意愿[18]。從世界各國實施新能源汽車政府采購及類似政策情況來看，政府采購都有促進新能源車企創新發展的明確意圖，如歐盟推出的領先市場行動計劃 (Lead Market Initiative)，美國的小企業創新研究計劃 (SBIR)也是公共采購促進創新的典型案例，歐洲委員會提出的2020歐洲戰略把公共采購作為實現智慧、可持續增長的主要政策工具。中國新能源汽車政府采購政策明確要求優先采購節能與環保型汽車，同樣傳達出促進企業自主創新的信號。這些作用可以大大減少影響技術創新的不確定因素，從而有效推動技術創新和經濟發展。

就目前中國新能源汽車市場來看，以專利申請衡量的企業創新行為有時會表現為一種 “策略性”行為，其目的并非是實質性地提高企業的技術競爭力，更多時候是出于對政府政策和監管的迎合[19-20]。從現實情況來看，企業的創新發展又可以區分為兩類——旨在推動關鍵性技術的突破和創造核心競爭優勢的 “實質性”創新，是高水平創新行為；旨在通過追求創新數量和速度來迎合政策需求，追逐短期利益的 “策略性”創新，是較低水平的創新行為[21]。為此提出假設H2a：政府采購會促進新能源車企的實質性創新發展；H2b：政府采購會促進新能源車企的策略性創新發展。

政治關聯和市場化水平對政府采購政策激勵效果具有以下調節作用：

(1)政治關聯對政府采購政策激勵效果的調節作用。新能源汽車產業作為中國戰略性新興產業的重要板塊，承載著實現經濟發展新動能的重要職能[22]，但是新能源汽車相較于傳統燃油汽車，目前尚不具備商業競爭優勢，需要依托政府的政策和相關資源支撐[23]。在企業仍未完全脫離政府干預的市場環境下，政治關聯程度在政府采購政策與企業創新的關系框架中就有著十分重要的調節性作用[24]。一般而言，高政治關聯企業更容易獲得更多的政策資源，如稅收優惠和政府采購訂單等，有利于企業突破技術壁壘，進行創新發展，給企業的多元化發展帶來更多的發展機會。但是高政治關聯也可能發揮負向調節作用，由于高政治關聯導致的制度壓力、高尋租成本與社會成本會使得企業通過政治關聯尋求政府政策扶持的結果適得其反，更加容易產生政治資源 “詛咒”[25]，從而抑制企業發展動機的正確性。為此提出假設H3a：政治關聯在政府采購對新能源車企規模擴張的影響中存在調節作用；H3b：政治關聯在政府采購對新能源車企創新發展的影響中存在調節作用。

(2)市場化水平對政府采購政策激勵效果的調節作用。政府采購新能源汽車既是政府行為，也是市場行為。政府采購能否激勵企業創新發展，市場競爭是否公平公正是關鍵之一。市場競爭不僅是政府采購的基石，還會影響政府采購效果的發揮[26]?，F有文獻普遍暗含一個基本假設，即政府采購在公平公正的市場競爭環境下進行，能夠通過市場的優勝劣汰機制激勵企業創新。但是，目前市場一體化水平、政府采購的規范性等都有待提高，政府采購中地方保護對技術創新的影響不容小覷。市場化水平越高，市場競爭活力就越強。隨著我國市場化進程的不斷推進，市場化水平不斷提高，企業配置資源的靈活性就會更高，更有利于激勵企業做出有利的發展決策。為此提出假設H4a：市場化水平在政府采購對新能源車企規模擴張的影響中存在調節作用；H4b：市場化水平在政府采購對新能源車企創新發展的影響中存在調節作用。

綜上建立本研究的理論模型，如圖1所示。

圖1 理論模型

2 研究樣本與模型方法

2.1 研究樣本與方法

(1)方法選擇。新能源汽車政府采購是為了實現促進新能源汽車產業創新發展、規模擴張等產業目標而實施的一項政策，作為一項政策干預，是獨立于經濟系統的外生變量，政府采購的 “公開招標”方式也保證了新能源車企的行為是自發的市場行為，可以將其視為一種自然實驗。由于各新能源車企獲得政府采購的時間點不完全一樣，故本研究采用多期雙重差分模型 (Multi-Stage Difference-in-Difference，多期DID)評估其政策效果，多期DID被廣泛應用在政策實施時間不同的政策效果評估中。在具體處理方式上，本研究以 “獲得政府采購合同”的新能源車企作為處理組， “未獲得政府采購合同”的作為對照組，并且控制了 “是否獲得政府采購合同”以外的其他因素影響。

(2)樣本選擇。以2009—2018年中國新能源汽車整車制造商上市公司作為研究樣本，并根據這些公司獲得政府采購合同的情況進行分組，樣本構成情況見表1。

表1 樣本結構及分組

2.2 模型方法與變量說明

(1)模型構建。構建政府采購對新能源車企規模擴張或創新發展影響的多期DID模型為:

Yit=β0+β1post×treat+β2Controlit+λi+νt+εit

(1)

式中：i=1…19，表示不同車企；t=2009…2018，表示不同年份；被解釋變量Yit表示創新發展 (lnInnoit)和規模擴張 (InSalesit)；post×treat表示新能源車企獲得政府采購合同，β1控制企業在是否獲得政府采購合同之間的差異；λi表示個體固定效應；νt表示時間固定效應，用以反映個體特征和時間特征。

(2)變量說明。本研究數據主要來源于Wind數據庫、國泰安數據庫、巨潮資訊、中國 《節能與新能源汽車年鑒》 (2009—2018年)、中國政府采購網和企查查 (https://www.qcc.com/)以及相關企業年報，主要變量選擇及說明見表2。

表2 主要變量及說明

關于創新發展，現有研究多采用與專利相關的指標數量來反映企業創新水平，其中專利申請數量則被廣泛認為是衡量創新最準確最直接的指標[27-28]。本研究借鑒李宏彬等[29]和倪驍然等[30]的方法，選取新能源車企當年的專利申請數量作為創新發展的被解釋變量。專利可以分為發明專利、實用新型和外觀設計三類，比較而言，外觀設計專利和實用新型專利對應的企業自主創新能力弱于發明專利，實際上只有發明專利申請數的增加才能真正提高企業的市場價值，也只有推動技術進步和獲取競爭優勢的實質性創新才能促進企業發展。因此本研究借鑒劉維剛等[31]的做法，以申請的發明專利衡量實質性創新，以申請的實用新型專利和外觀設計專利衡量策略性創新。關于規模擴張，已有研究較多采用銷售額、員工人數和總資產作為企業規模的測量指標，由于銷售額對生產要素的投入比例是中性的，并且一定意義上能夠反映短期需求的變動，因此被學者認為是度量企業規模的最佳指標。為此，本研究以新能源車企的新能源汽車銷售收入作為規模擴張的測量指標。

基于中國的政治體系任職等級的現實情況，并參考Faccio[32]、Chen等[33]的做法，政治關聯強度采用對企業高管成員的政府背景與行政等級賦值的方法確定，按照企業高管在政治體系的四大等級 (縣處級、市廳級、省部級和國家級)任職經歷情況，從低到高分別賦值1～8分，即縣處副職為1分、縣處正職為2分，以此類推。如某高管有過兩種以上的任職經歷，取其最高任職的分值，將其政治關系計分值作為PC的測量指標。關于市場化水平，參考李詩田等[34]的做法，采用王小魯等[35]編制的 《中國分省份市場化指數報告2016》中的各地區市場化總指數評分來測評，該變量取值為0～10，分數越高說明該地區制度環境越好。鑒于該報告只提供了2008—2016年的數據，本文借鑒李勇等[36]的做法，采用移動平均法，推算出2017年、2018 年各省份的市場化指數。

考慮到補貼型政策、企業的財務狀況等因素對新能源車企創新同樣具有影響，借鑒相關研究，本研究將稅收減免與財政補貼兩項國家補貼類政策和新能源汽車企業的資產收益率、資產負債率、人才結構和產權性質作為控制變量。

3 實證結果與分析討論

3.1 分析結果及討論

(1)政府采購政策效果分析。利用新能源車企2009—2018年的面板數據進行整體效應分析，結果見表3。從整體情況來看，政府采購政策對新能源車企規模擴張和創新發展行為都具有正向促進作用，且對創新發展的促進作用更大。在剔除財政補貼等因素影響的情況下，政府采購政策對新能源車企的行為選擇有不同的正向激勵作用，且政府采購對創新發展的促進作用強于規模擴張。由此，假設H1得到證實，假設H2得到部分證實。

表3 多期DID估計結果

從創新的發展類型來看，政府采購政策對新能源車企的實質性創新和策略性創新都具有正向促進作用，且對實質性創新的促進作用更強。未加入控制變量前，政府采購對車企實質性創新和策略性創新的系數估計值分別為1.429和0.840，且都在1%的水平顯著。加入控制變量后，系數估計值分別為1.302和0.783，雖然系數有所減小，但仍然顯著。由此可見，在政府采購支持企業自主創新的政策實施過程中，政府采購政策可以同時激發新能源車企對兩種創新類型的重視，而且對高水平創新更加重視。新能源車企在開展創新活動過程中 “重應用、輕發明”的傾向并不嚴重，這可能得益于政府采購同時具有政府和市場的雙重屬性。新能源車企沒有為了 “尋扶持”而片面增加創新數量，忽視創新質量的提高，這與選擇性產業政策激勵企業產生策略性創新的現象不一致。因此，政府采購在推動新能源車企創新綜合實力提升上具有明顯的正向促進作用。由此，假設H2a、H2b得到證實。

(2)政治關聯的調節作用分析。企業政治關聯在政府采購影響新能源車企規模擴張行為中存在負向調節作用，在政府采購影響新能源車企創新發展行為中調節作用不顯著。企業政治關聯只有在政府采購影響新能源車企規模擴張時，post×treat×PC交叉項系數為-0.058，在1%水平顯著為負，其余情況均不顯著，表明在政府采購政策影響新能源車企創新發展行為時，新能源車企的政治關聯并不存在顯著調節作用，高政治關聯不會影響企業對創新發展行為的選擇；而在政府采購促進車企規模擴張行為時，高政治關聯則會起到負向調節的作用，即高政治關聯會抑制政府采購政策對于企業規模擴張行為的激勵作用。由此，假設H3a得到證實。

(3)市場化水平的調節作用分析。市場化水平在政府采購影響新能源車企規模擴張、創新發展行為中存在正向調節作用，其中在政府采購促進新能源車企實質性創新中存在正向調節作用，在促進策略性創新中調節作用不顯著。在研究政府采購政策促進新能源車企規模擴張、創新發展和實質性創新時，post×treat×Mar交叉項系數分別為0.322、0.854和1.109，系數均顯著為正，表明高市場化水平在政府采購政策對新能源車企規模擴張、創新發展以及實質性創新的影響中存在顯著正向調節作用，且在影響企業實質性創新中的正向調節作用最強。說明在高市場化水平中，政府采購政策對新能源車企規模擴張和創新發展的激勵作用將增強，尤其是對實質性創新的激勵效果更強。由此，假設H4a、H4b得到證實。

3.2 變量及結果的穩健性檢驗

(1)變量穩健性檢驗。對變量進行多重共線性檢驗，結果見表4。檢驗結果顯示，所有研究變量的VIF值均遠小于10，因素變量間不存在多重共線性問題。

表4 多重共線性檢驗

(2)結果穩健性檢驗。 通過 “提前1期變量” “提前2期變量”和PSM-DID檢驗，分析實證結果的穩健性。安慰劑檢驗參考董艷梅等[37]的做法，采用安慰劑對照來測試，假定各車企的政府采購合同是在提前一年或兩年獲得的，設定相應的虛擬采購時間，并構造相應的虛擬變量進行回歸，發現提前時間越長效應遞減，結果穩健，見表5。為了克服系統性差異，降低雙重差分估計的偏誤，參考陳德球等[38]的研究，進一步采用PSM-DID方法進行穩健性檢驗。首先運用PSM模型進行樣本匹配，即以企業資產收益率、資產負債率、政策工具 (政府補貼、稅收減免)等控制變量作為匹配變量，采用最近鄰匹配法進行一對一匹配，然后對模型進行估計，估計結果見表5。可見政府采購對新能源車企的創新發展和規模擴張都具有顯著正向促進作用，且對創新發展的激勵作用強于規模擴張，表明本研究前述主要結論穩健可靠。

表5 結果穩健性檢驗

4 結論及政策啟示

4.1 主要結論

(1)現階段，中國新能源汽車政府采購政策不僅會激勵新能源車企進行規模擴張，同時還促進了企業的創新發展動機，且對新能源車企創新發展的激勵作用更強。從新能源車企創新發展類別來看，政府采購政策將會同時促進新能源車企進行兩種類型的創新，并且對實質性創新的促進激勵更強。

(2)新能源車企的高政治關聯能夠減弱政府采購政策對新能源車企規模擴張的促進作用，但是對創新發展的影響作用不顯著。

(3)市場化水平對政府采購政策與新能源車企規模擴張和創新發展行為的關系起到正向調節作用，高市場化水平能夠增強政府采購政策對企業規模擴張和創新發展的促進作用，尤其是對企業實質性創新的促進作用將顯著增強。

4.2 政策啟示

(1)進一步落實新能源汽車政府采購強制采購、優先采購政策。政府采購對新能源汽車企業的規模擴張和創新發展具有雙重促進效果，但是現行的政府采購政策僅僅是試點和鼓勵性質的，各級政府采購新能源汽車的實際情況并不理想。因此，要進一步加強政府采購政策的執行力度，制定節能與新能源汽車強制性政府采購措施，推動新能源汽車企業創新與產業規模同步持續發展。

(2)進一步加強政府采購法律制度建設，充分保障政府采購新能源汽車各環節的公開性和透明度，提高對高政治關聯企業的監督力度，不能讓政治關聯成為政府采購政策推動產業發展的 “絆腳石”。

(3)進一步提高市場化水平，消除 “本地保護”等對公平競爭有所限制的顯性或隱性門檻，打破政府采購市場的準入障礙，加強競爭性市場建設，為政府采購塑造一個公平、公正、公開的市場環境，使政府采購與市場競爭相容，更加充分地發揮政府采購政策對新能源汽車市場的正面拉動作用。