行政事業單位預算管理存在的問題及對策研究

張 菁

（山東省交通運輸廳內河水運發展服務中心，山東 濟南 250002）

近些年，我國進一步深化黨和國家機構改革，不斷完善公共服務管理體制、提高行政事業單位的社會服務水平。財務管理工作在單位的運行管理水平提升中起著很大的作用，預算管理則是財務管理工作的重點。科學有效地進行預算管理是杜絕超標準、杜絕違反國家財政政策使用資源、降低單位運行成本的重要手段，實行預算管理對于提高行政事業單位的綜合管理效率有至關重要的作用。預算是將未來的支出通過數據分析和收集，提前做出合理預測，并以此進行管理，預算管理工作是否科學、是否規范，對財政資金的使用效率和社會服務水平有著極大的影響。目前，很多行政事業單位對預算管理依然存在管理人員能力不足、預算內容不合理、預算編制誤差較大、績效管理機制不健全等問題。因此在進行預算管理時，應結合實際情況，分析研究存在的問題，尋找解決辦法，促進、完善預算管理工作不斷發展，滿足行政事業單位在體制改革不斷發展過程中的各項需求。

一、行政事業單位預算管理過程中存在的問題

（一）對預算的制定和管理重視不夠

行政事業單位對于預算管理需要高度重視，因為這不僅關系到“花錢必問政”，更關系到“無效必問責”。然而有些單位首先從領導層面就缺乏應有的重視，對于預算的制定、執行、績效等方面意識模糊，對于預算的重要性及嚴肅性認識不足，不在意預算的合理性和科學性，只在意單位利益，存在多立項多要錢的想法，對下一年預算缺乏詳細規劃，造成“錢等項目”的現象發生，甚至還存在只要不超預算那么預算指標就可以混用的思想。其次，財務部門由于存在專業盲點，在制定預算時與其他各部門溝通不足，在設立專項資金預算時有可能出現閉門造車現象。最后，業務部門在沒有充分調研項目的可行性及合理性時上報預算目標，使得最終執行預算時由于項目安排不合理出現無法實施或者超預算的情況，從而使得預算無法發揮真正的指導和約束作用。

另外，由于很多單位領導對預算管理工作重視不夠，導致在預算管理中沒有建立完善的內部控制制度，對于預算的申請、審批、支付等流程缺少健全的監管制度，造成在行政事業單位日常管理中出現漏洞，預算執行過程中的異常現象不能及時發現，不能確保行政事業單位預算開支符合預算法相關要求，不能提升資金使用效率，難以發揮內控作用。

（二）預算編制過程過于簡化

行政事業單位預算一般采取“二上二下”的編制程序。由財務部門根據上級主管單位的預算編制規定制定預算并提出要求，下達到單位各部門。再通過各部門上報的預算申請進行收集、分類、匯總，形成初步預算草案并上報主管單位，再根據批復的預算指標進行調整，形成二上內容，由財政部門最終進行審核。但目前預算編制在很多地方缺乏科學性及合理性。首先，預算編制人員專業水平不足，有些行政事業單位預算編制人員由于編制等問題流動性大，難以保證固定人員進行預算編制工作，使得預算編制工作前后銜接出現漏洞，預算編制人員不能及時準確地把握相關專業知識。其次，預算編制不細致，比如僅根據上一年支出及執行情況進行簡單增減，沒有按照實際需求對經費進行細化分析，日常公用經費僅根據以前年度支出情況，對在職人員和定額標準進行核定，而沒有根據單位職能和工作任務調整進行適當調劑。在編制項目預算時，對于項目可行性和必要性沒有經過認真調研、合理論證，對預算信息掌握不充分，出現先報預算后找項目的情況。這種對于預算編制流程隨意簡化，沒有與行政事業單位本身的實際需求和年度工作安排結合起來所編制的預算，就會使得預算編制過于粗糙，與實際情況嚴重不符，影響到財政資金的使用率。

（三）預算執行控制力不足

按照財政法規，預算批復后一般不允許進行調整。但遇到國家宏觀政策調整或者不可預見的突發狀況等情況發生時，報主管部門后經財政批準可以對所需預算進行適當調整。但這不是對預算可以進行任意調整的理由。實際工作中，有些單位會以工作需要為由，不經預算調整審批程序而隨意使用資金，無法體現預算的嚴肅性和約束力。

有了合理的預算編制還需要通過正確的預算執行使得指標可以落實。預算執行是否到位對于財政資金使用效率、國家政策落實、社會公共服務水平質量有直接影響。實際工作中，有些單位預算執行不到位，支出隨意，執行進度控制不嚴，沒有對支出做合理預測和管控，使得執行進度或者超前或者滯后。還有的在不超預算的情況下出現項目支出經費被基本支出經費挪用的情況，改變了原預算資金安排計劃，隨意性大，破壞了預算執行的嚴肅性和計劃性。對于政府采購、專項支出等預算的執行，由于業務部門未在申報時做好調研論證工作，致使該項預算資金無法正常支付，或者相關業務部門對專項資金申請使用時，各部門之間溝通不及時，使得預算執行與項目實施進度出現偏差，甚至導致形成年末結余資金結轉下年使用，影響單位形象，浪費財政資源[1]。

（四）預算管理與績效管理不匹配

提高財政資金的使用效率要求行政事業單位不僅要按預算編制的內容進行支出，還要看取得的效果如何。而要做到既有效率又有效果，就要使預算與績效管理相結合。財政績效管理工作應該在整個預算環節中發揮作用，但是目前行政事業單位往往輕考核無問責，預算管理與績效管理不匹配。根據新的預算要求，績效管理貫穿預算管理全過程。而在實際工作中往往出現以下問題：績效考核指標編制不合理；績效管理沒有貫穿到整個預算過程中；單位沒有制定明確的績效評價考核范圍與準則；績效評價體系不健全等等。

績效評價是一個關系到事前、事中、事后全過程的目標體系，但是實際工作中往往事前沒有經過評估及量化關鍵績效指標；事中沒有對預算執行情況進行年度、季度、月度的量化分析考評；事后只是簡單地進入程序式的評價環節，在評價環節中以項目實際建設進度為參考評價指標，而不是預算執行情況，使得預算執行進度與實際建設進度出現偏差。行政事業單位資金以財政撥款為主，預算管理與績效管理不匹配，會導致預算執行不及時，造成財政資源浪費，影響資金使用率，造成評價結果無法有效應用，影響績效考核工作的實施，使得績效考核體系流于形式而無實際意義[2]。

二、完善行政事業單位預算管理的對策

（一）加強對預算制定和管理的重視

行政事業單位要想加強預算管理，各預算管理單位的領導層首先要認識到預算管理在單位管理中發揮的作用，提升對預算管理的認識，應召開專項工作布置會，深刻領會其內涵，認真學習財政部門對預算編制的新規新政，同時要結合行業發展做出一個中長期規劃及全局統籌布局，對下一年預算編制計劃要跟財政部門進行積極溝通協調。要明確了解資金使用用途，了解專款專用使用途徑。并組織全體職工學習了解預算管理的相關法則和規定，使得各部門樹立起對預算法規的敬畏，從預算的編制、執行、考核各環節做到全員參與、互相監督。預算編制要各部門相互配合，共同協作，使財務部門與其他業務部門之間、上級與下級之間充分溝通，保證預算編制工作順利進行，從而提高財政資源的使用效率，提升預算質量。

此外，還要建立完善的內部控制制度，對于預算的編制、公開、執行分析等環節全程監督。在預算范圍內的支出從申請、審核、支付整個過程要形成一套完善的內控流程，明確授權審批權限，各部門相互監督和制約，內部監督控制可以有效防范財務風險[3]。

（二）進行科學合理的預算編制

行政事業單位預算編制是一項細致系統的工作，要在符合國家經濟政策的前提下做好預算編制前的信息收集，以單位實際為出發點，結合往年收入、支出情況進行分析，做出下年收入、支出規劃，可以使預算編制更精細精準，提高預算質量，加強預算編制科學性和合理性應從以下幾方面著手：

首先，行政事業單位應加強對預算編制人員進行專業知識培訓，提升預算編制人員的專業能力。通過定期組織專業知識培訓，使預算編制人員充分掌握最新的預算管理知識、財政資金分配基礎和相關法律法規等，還應熟練掌握預算管理軟件的操作，從而給科學的預算編制提供保障。

其次，要積極跟其他各部門加強溝通。結合各部門實際需要和發展規劃，對提出的項目計劃做好充分調研，進行可行性論證，對于其實施的必要性、執行期資金使用情況做出前瞻性計劃，使預算編制更加符合單位實際需要[4]。

最后，行政事業單位還應從本單位實際出發做出中長期預算規劃，改變以往只簡單通過在上年收入、支出基礎上進行增加或減少的預算編制手段，采用零基預算法，從頭開始，以實際需要為標準，合理做好規劃，對各項支出做好精密測算，保證預算編制的完整、全面、科學、合理。對于延續性支出和特殊項目支出，可以結合實際工程進展，科學合理運用零基預算法和增量預算法預測工作進度，綜合提高預算編制的準確性。

（三）加強預算執行控制力

行政事業單位在執行預算過程中，首先應將預算指標層層分解，并落實到各相關主體責任部門，各部門應合理計劃，預測支出，定期編制預算執行情況分析報告，要對應預算編制完成預算執行。以預算為導向，有預算的要控制支出進度和金額，防止出現超前或者滯后支出，影響資金使用效率，防止出現超預算支出，影響預算的嚴肅性。超出預算范圍的項目堅決不能支出，要加強預算執行的剛性約束。財務部門要及時跟各部門溝通，強化項目跟蹤督查，督促業務部門推進項目實施，例如政府采購、簽訂協議、審批支付等，加快預算執行進度，及時發現并處理出現的問題和矛盾。提高財政資金使用效率。同時，還要完善內部監督控制制度，加強支出環節的內部審批控制，對支出的合理性和合規性以相關法律法規為依據，從預算執行角度進行把控，財務部門要加強支出分類管理，明確人員經費類、日常公用類、項目支出類等各項預算歸屬，確保專款專用[5]。

其次，財政部門應利用好現有的各種信息化手段，實時采集行政事業單位執行預算的情況，強化預算執行監督力度，并定期向社會公開執行結果，將整個預算執行納入到內部控制過程中，加強預算執行監督控制，要求各預算執行單位建立預算分析機制并按月通報，找出預算執行過程中的異常情況，提出整改意見并跟蹤落實情況，使得預算執行高效、透明、公開。

（四）健全預算績效管理制度

財政資金取之于民、用之于民，對于財政資金的使用要以“花錢必問政，無效必問責”為原則。財政資金不僅要做好預算，還應提高資金使用效率。這就要求預算編制應與績效目標編制相互呼應，以預算編制為基礎，融合政策、預算、行政管理、人事管理、績效管理全過程。預算與績效管理的融合對于提高行政事業單位管理水平起到極大的作用，可以幫助單位及時發現工作中的疏漏，激勵職工的工作熱情，增強崗位責任心。

首先，在進行預算編制時，行政事業單位要明確政策目標，結合目標進行事前績效評估并量化關鍵績效指標。對照國家相關政策，明確財政資金的偏重點，由財政部門對預算單位績效指標進行審核，而預算編制流程只能在符合以上要求的情況下方可進行，以此實現預算目標與績效指標相銜接。

其次，要進行事中績效監督。即在預算執行期間，單位應設立預算績效跟蹤制，定期采集預算執行信息、資金支付進度、績效目標落實等信息并做出綜合分析，實現預算執行與績效目標落實的動態監控，并在發現實際情況與目標設定出現偏差時進行問題分析并及時采取糾正措施[6]。

最后，在績效結果運用環節，以預算為基礎，由業務、財務、內部流程、外部因素等方面的實際情況，通過部門整體支出績效管理過程采取績效自評、重點評價、第三方評價等多種方式，對分類支出進行評價。將通過自評、匯總審核后形成的評價報告上報財政部門，并按財政部門審核后的評價結果和反饋意見進行整改。再以此為依據對以后年度的預算進行安排，同時建立獎懲激勵制度，根據績效評價成績及各單位、部門完成、落實、整改的情況實施獎懲，通過預算與績效管理緊密關聯強化預算約束力，保證預算管理效果。

三、結束語

綜上所述，實行預算管理制度是實現行政事業單位規范化管理的重要手段。各級行政事業單位預算管理基礎工作仍然存在許多薄弱環節，預算管理的規范性還不夠，財政部門對預算執行信息的掌握也不充分，管理人員的整體能力和水平有待提升。為此，財政部門必須提升現有的預算管理水平，全面落實預算一體化系統升級，健全預算管理制度，加強預算管理，合理使用財政資源，扎實做好基礎工作，練就看家本領，促進行政事業單位預算管理更加規范，以更好地承擔財政預算管理責任。