行政事業單位內部控制現狀分析及對策研究

夏 蓉

（淮安市港航事業發展中心，江蘇 淮安 223001）

為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，通過梳理內部管理可能存在的各類風險，結合行政事業單位的內部控制規范和行政事業單位內部控制報告管理制度，努力建立和完善本單位內控管理制度、辦法、流程，規范內部控制的執行，做精做細各項內控管理工作，確保單位長遠規劃能夠順利貫徹執行，工作效率和經濟效益能夠得到有效提高，同時保障單位的財產完整和財務收支的合理合法，并對降低單位各類風險起到了積極的作用。但就實際情況而言，大部分的行政事業單位對內控的管理還處于初級階段，大多流于形式，缺乏結合本單位工作實際進行深層次的思考，本文通過對部分行政事業單位目前內部控制制度落實情況進行分析，查找存在問題并提出解決措施，為行政事業單位不斷完善內部控制制度提供參考，以便更好地服務于經濟社會發展。

一、行政事業單位內部控制工作的重要性及現狀

行政事業單位能夠通過內控控制實現自我約束管理，制定的預算編制、政府采購、合同訂立、固定資產、工程建設等管理制度為單位的各項活動提供規范指引。特別是通過制度的覆蓋到位、職工執行到位、信息聯動到位、考評結合到位的內部控制制度，是確保行政事業單位財政資金安全規范運行的有效保障。一是保證會計信息真實性、穩定性、全面性。有效的內控制度能夠保障會計信息的質量，不會造成信息失真；二是保護財政資金的高效使用。行政事業單位的資金收入主要來源于各級財政撥款，通過內控的約束機制和多方面的監管，確保能夠充分高效管理政府資金和相關資產，防止資產外流，根源上防止腐壞、貪污等違法行為的發生，使財務工作有據可依，同時將單位事后、事中管理延伸到事前管理，實現收支的規范化。

近年來，我國行政事業單位的內部控制工作有了長遠發展，按照內控制度建設要求，組建了單位的領導小組并制定內部控制工作方案，初步建立了內部控制工作機制，通過召開內部控制會議，指導、監督內部控制建設及執行情況。具體包括了內控管理崗位設置，特別是關鍵崗位責任設定，責任分工，相關人員資質需求，內控信息編報要求，信息化系統應用要求，業務活動風險評估，內部監督及評價管理。對預算業務、收支業務、資產管理、政府采購、合同管理、建設項目這六大業務模塊，梳理了單位已建立的管理制度和流程圖，通過信息化手段對制度和流程進行固化。但大多數單位在內部控制執行過程中還存在諸多問題，例如單位從管理層到職工的內控意識淡薄，認為內控單純是財務工作的一部分；部分單位存在資產流失、管理松弛、貪污腐敗、營私舞弊等問題；行政事業單位內控報告失真，部門之間的互相推諉、交流不暢，導致提供的資料不全面、不合理、不真實，無法反映單位內部控制實際情況[1]。

二、目前存在的內部控制問題

（一）內部控制意識淡薄，對內控制度缺乏正確的認識

部分行政事業單位內控意識不強，單位領導班子成員對內部控制的了解及重視程度不夠，他們更加關心自身崗位提升、重單位業務發展、輕內部控制，導致制度建設形同虛設，僅僅為應付內控報告的編制及上級有關部門的監督檢查，并將其僅看成是財務部門的事，沒有充分發揮管理層及其他相關部門的控制作用，使內控環境基礎薄弱，工作上極有可能發生錯漏及偏差，導致內部控制實施效果不理想，影響行政事業單位的長遠發展。因單位的內控的重視程度不高，導致內部崗位設置方案不夠合理且因受限于人員配置不夠，致使專職負責內控管理的人員幾乎沒有，大部分均為兼職且對兼職人員責任意識、業務培訓、考核不到位，缺乏全方位謀劃和推進內部控制工作，使內部控制工作流于形式，沒有真正發揮應有的作用。

（二）內部控制制度不健全，對內部控制執行缺乏指導

隨著社會的不斷發展，為保障行政事業單位的穩步發展，建立和完善內部控制制度是首要問題，實際工作中大部分行政事業單位沒有結合行業和單位實際出臺適用于自身的制度，簡單地以相關的財經法律法規為替代，未將單位內部的各項規章制度進行系統化、規范化、體系化的加工整合，對內控業務流程控制過于簡單缺乏全面性和深層次的思考，流于形式化的層面，制度建設未真正落地生根，導致出現問題或偏差時，一時難以尋求正確的處置辦法，與建設初衷尚有差距。例如：有些單位照搬行業中其他單位的內控制度，導致會計、固定資產管理、合同簽訂、政府采購等不相容職務未分離；有的單位集體決策重大事項時，往往還是主要領導說的算，集體會議走過場[2]。

（三）內部控制監督機制缺乏，對內部控制監督不到位

目前行政事業單位的內控監督包括內部和外部兩部分，且以內部監督為主，外部監督為輔。許多行政事業單位已經成立了內部審計和監察部門專職開展內部審計監督，但監督內容大多還停留于對財務收支控制，同時這些內設部門受到管理層及人情因素的影響，工作開展往往缺乏獨立性、公正性，甚至于幫助單位造假或隱瞞，嚴重阻礙了監督作用的發揮，制約了制度的執行及單位的可持續發展。還有一些單位開展內控監督不全面過于強調對結果的監督，而忽略了對事前和事中階段展開的全方位監督。外部監督主要為財政、審計、紀檢、稅務等外部門開展的監督檢查，但由于受實際情況的影響，不能參與監督的全過程，往往為事后監督，所以對內部控制監督只能起到輔助作用。內控監督機制只有將權、責、利相融合，逐漸形成相互監督、相互制約的內部局面，才能夠較好地發揮內控作用。

（四）內部控制專業技術人員缺乏，對內部控制執行有偏差

在行政事業單位的內控建設過程中，一是內控人員承擔著重要的角色，但許多單位管理層忽略了對相關人員的培養，僅僅把內控部門當成服務機構，只簡單地執行管理層的決策，未參與單位的重要決策和業務活動的制定，日常工作中也未加強教育培訓工作，造成相關人員的業務水平參差不齊，對內控的建設和執行沒有起到應有的指導和監督作用很難較好地實現內控目標。二是部分內控人員思想認識不到位，沒有真正認識到加強內控工作的重要性，還用傳統的思維展開工作，工作中存在懈怠情緒，對提高個人的專業水平和較好地開展好單位內控工作缺乏積極性主動性。同時單位其他部門人員在內控執行過程中的作用沒有完全發揮出來，例如有些單位在開發好內控系統后，沒有培養相關人員的職業能力，導致系統后期的運用和維護沒有起到有效作用。還有行政事業單位的特殊性導致績效考核、獎懲制度執行不到位，難以激發人員的積極性去改進工作方式方法[3]。

（五）內部控制信息化程度低，交流溝通不順暢

很多行政事業單位在內控體系建設中，信息系統的開發應用不成熟處于初級階段，未能在具體工作中進行有效維護和管理，多個業務流程覆蓋不夠全面，系統之間兼容性較低，人員操作不熟練；因部門之間溝通不及時導致信息系統內數據失真或處理滯后；審批環節設置較多，工作效率低下，浪費人員精力和時間；還存在部門壁壘和業務壁壘的現象，特別是財務部門對內控信息化建設會產生顧慮，擔心財務數據的泄露和遺失；信息系統內工作人員通常依據指令執行任務，相互之間缺少溝通交流，導致不能及時發現系統問題，影響內部控制作用及時發揮。

三、加強行政事業內部控制的建議

（一）增強內控意識，落實第一責任人責任

單位主要負責人是行政事業單位內控建設的第一責任人，對內控體系的建立和執行起到重要作用。結合會計法、預算法及財政部的內控實施規范，單位主要負責人應對單位內控制度的真實性、完整性、合理性、有效性負責，首先應加強第一責任人對內控的重視程度，成立專門的內部控制領導小組，嚴格對標風險管理，深入研究目前內控現狀，找準發展定位，從風險防控出發，為單位營造良好的內控環境。通過提高所有職工的內部控制意識，并通過宣傳發動所有職工投入對內控制度的學習，增強對內部控制建設的理解、認同感以及預期目標，使風險管控理念深入人心。通過會議、培訓方式貫徹內控體系建設的重要性，在內控建設完成之后，也要通過培訓進行知識轉移，特別是關鍵人員和重要崗位業務水平培養，使所有人員、部門對本單位、本部門的內控要求有深刻理解[4]。

（二）完善內控制度建設，營造良好的內控環境

對行政事業單位內部現狀進行分析，并結合長遠的發展需求展開相關的制度建設工作。在內控制度的制定過程中，單位領導要進行有效的關注并做出決策，組織相關人員學習考察吸收先進地區或單位的經驗做法，同時組織單位財務部門和其他部門深入參與和研討，通過多輪反復的調整建立制度雛形，并在運行一段時候后進行制度的優化完善。制度建設中完善崗位設置，界定各部門或崗位職責權限，嚴格落實不相容崗位相分離的原則，避免崗位職能交叉，規避崗位風險，優化完善內控監督的流程，對內部控制建立與實施情況定期組織檢查和開展自我評價。同時加強內部監督制度建設，定期或隨機檢查單位內控制度和機制的執行情況，及時發現存在的問題并提出改進建議，確保內部控制工作有人抓、抓得好。

（三）完善內控監督機制，強化內部審計工作

建立健全監督機制，對內部控制運行情況進行全程跟蹤，并對制度設計、運行及修整情況進行評價，確保監督具有實用意義。加強對于內控執行狀況的監察最有效的手段就是開展內部控制審計。內部審計部門比較熟悉單位的財務執行情況和可能存在的問題，通過有指向性的、連續性的、定期或不定期地開展內部審計或跟蹤審計，較容易發現單位內控管理存在的問題或者偏差，可以及時糾正內控制度中的漏洞和隱患，特別是針對財務管理及會計業務核算上出現的新問題、新情況，通過內部控制審計不斷發現和改正問題，可以把風險消除在初級階段，防止違法違規行為的發生，使內部控制充分發揮作用[5]。

（四）提升專業隊伍素質，注重對從業人員的培養

行政事業單位注重內控的隊伍建設，在選人用人的過程中，首先需要對于內控管理人員綜合素質加以關注，提高人員的思想道德水平、不斷強化政治意識，提高政治站位。在此基礎上，行政事業單位還需要培養人員的業務能力，鼓勵其考取資格證書。例如：積極創造條件，為財務部門的工作人員爭取外出學習與鍛煉機會，參與各種業務培訓特別是有關于內部控制制度建設、運行、信息化管理等與內控息息相關的專業培訓，不斷拓寬自身的業務知識、提高見識水平。其次，相關從業人員還應積極了解本單位內控方案、戰略目標、從內部的崗位設置，尤其是不相容職務相分離的崗位設定，分析通過開展怎樣的內控措施可以防范風險的發生。對于參與單位內控管理人員的選拔也至關重要，嚴苛的人員選拔機制能夠保障內部控制水平，提高內控人員的綜合素質，對本單位內部控制提升具有積極功效。對于一些較小的行政事業單位確實無法配備專職的內控人員時，可加強內審人員的培訓，夯實內控的基礎工作，或者鼓勵以購買第三方咨詢機構服務形式，對內控風險進行有效防范，提高內控管理水平。

（五）完善內部控制系統化建設，實現內控監督全覆蓋

內部控制建設具有政策性強、專業性強、涉及面復雜、工作量大等特點，為保障內控制度落地生根，就需要強化內控的信息化建設，將單位的各類信息系統進行有效銜接，建立與單位內控業務相適應的電子信息化控制系統，實現資源的有效共享。同時由于單位戰略定位轉變、業務發展擴寬和信息技術的不斷更新，行政事業單位還應定期對內控管理信息化系統進行鑒定和維護，必要時還需要升級擴容功能，滿足實際工作的各項需求。除此以外，還應當重視加強風險點的控制，定期梳理單位風險點，并在信息化系統中優化完善風險防控機制，實現全過程跟蹤與監控，確保內控規范實施取得良好效果[6]。

四、結束語

在行政事業單位面臨全面深化改革的新形勢下，按照內部控制規范的指引，建立符合單位實際情況的內部控制管理體系，是順應時代發展需要，是單位加強內部管理的重要措施，也是貫徹中央加強廉政風險管理的重要舉措。目前我國很多行政事業單位內部控制建設還存在這樣那樣的問題，嚴重影響了內部控制體系的健康發展和作用的充分發揮。在這項關系行政事業單位長遠發展的工作中，除了單位主要領導要嚴格落實第一責任人責任之外，還要積極推進制度的建設，營造良好的內控環境，不斷完善內控監督檢查機制，強化內部審計和外部監督的作用，同時重視人才隊伍建設，注重對從業人員的培養，并不斷完善內控信息化系統，從多角度保障內控的高效運行，更好地發揮職能作用和提高整體水平，為行政事業單位各項工作更好更快發展提供保障。