鄉村振興戰略背景下鄉村規劃與建設

文／彭婉蓉 遼寧省建筑設計研究院有限責任公司 遼寧沈陽 110005

石靈玉 遼寧省城鄉建設規劃設計院有限責任公司 遼寧沈陽 110000

引言：

從本質上說，我國是一個農業大國，發展農業、改善鄉村環境、提高村民生活水平，打造宜居宜業的美麗鄉村，是發展新型城鎮化、城鄉一體化，鄉村振興的基礎，是保證社會穩定發展，努力實現社會主義現代化強國的關鍵。因此，要促進鄉村經濟的協調發展，基礎設施的建設完善，生活環境的有效治理，生態資源的保護利用，就需要對鄉村的發展和建設進行科學合理的規劃。

1、鄉村區域發展理論

習總書記在中國十九屆人大上第一次提出“實施鄉村振興戰略”。這是黨中央關于“三農”工作的一項新的發展戰略。要想獲得新的、決定性的勝利，必須從新型城鎮化、城鄉一體化、區域協調發展等各個方面來協助實施“鄉村振興戰略”。首先要從不同的區域發展理論中汲取適用于鄉村振興戰略的理論基礎。

1.1 城鄉二元經濟結構理論

二元經濟結構理論是我國新型城鎮化、鄉村振興戰略的重要理論基礎之一。該理論認為，國家和地區普遍存在兩種經濟結構，一種是以小農生產為主、勞動生產率較低的農業部門，另一種是以社會化大生產為主、勞動生產率較高的工業部門，二元性是發展中必然存在的現象。此理論開辟了經濟發展研究的新視角、新思路，把區域經濟增長與工業化進程、勞動力轉移、資本積累、技術進步等緊密結合在一起分析，認為它們都處于同一系統框架和歷史進程中，并指出盡管工業和農業部門生產率增速在不同時期會有差異，但必須保證兩者平衡增長。

1.2 人地和諧關系理論

人地和諧關系理論為優化城鄉生產力布局、促進城鄉平衡發展提供了理論基礎。基于土地資源不可移動、不可增加的特點，鄉村振興戰略下的鄉村發展規劃需要跳出“三農”看“三農”，不僅要考慮農業自身的特性和需求，更要將農業和第二、第三產業以及城市和鄉村、核心和邊緣納入一盤棋統籌考慮。根據不同區位條件，科學劃分鄉村類型，合理布局生產力，以促進城鄉縮差共富、協調發展。

1.3 經濟增長理論

經濟增長是區域發展的核心內容，促進鄉村經濟增長同樣是鄉村振興的核心內容，經濟增長理論也是研究鄉村振興戰略的核心理論之一。盡管傳統農業不能夠對經濟增長做出突出貢獻，但我國正在加快發展現代農業，努力促進農村第一、二、三產業融合，使鄉村經濟體系日漸豐富完善。因此，借鑒經濟增長理論，增加資本、勞動、技術等生產要素投入，提升鄉村人力資本水平，完善農業農村組織制度，激發下鄉返鄉群體的企業家精神，有利于實現鄉村經濟可持續、包容性增長。

2、鄉村規劃與建設的時代背景

鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，兼具生產、生活、生態、文化等多重功能，與城鎮互促互進、共生共存，共同構成人類活動的主要空間。鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰。我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在鄉村最為突出，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的特征很大程度上表現于鄉村。

全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化強國，最艱巨最繁重的任務在農村，最廣泛最深厚的基礎在農村，最大的潛力和后勁也在農村。十九大提出“鄉村振興戰略”的大背景下，我們必須正確認識實施鄉村振興戰略，是解決新時代我國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

3、鄉村規劃與建設的重要地位

實施鄉村振興戰略是建設美麗中國的關鍵舉措，是傳承中華優秀傳統文化的有效途徑，是健全現代社會治理格局的固本之策。鄉村規劃與建設是鄉村振興的重要抓手。

鄉村規劃與建設要有利于實現農民富裕、生態優美的和諧統一。鄉村是生態涵養的主體功能區，生態是鄉村最大的發展優勢，生態宜居是鄉村振興的關鍵。實施鄉村振興戰略，加強鄉村規劃和建設，要有利于統籌山水林田湖草系統治理，加快推行鄉村綠色發展方式，加強農村人居環境整治，有利于構建人與自然和諧共生的鄉村發展新格局。

鄉村規劃與建設要有利于進一步豐富和傳承中華優秀傳統文化。中華文明根植于農耕文化，鄉村是中華文明的載體，鄉風文明是鄉村振興的保障。實施鄉村振興戰略，加強鄉村規劃和建設，要深入挖掘農耕文化蘊含的優秀思想觀念、人文精神、道德規范，結合時代要求在保護傳承的基礎上創造性轉化、創新性發展，有利于在新時代煥發出鄉風文明的新氣象，進一步豐富和傳承中華優秀傳統文化。

鄉村規劃與建設要有利于打造共建共治共享的現代社會治理格局。治理的薄弱環節在鄉村，治理有效是鄉村振興的基礎。實施鄉村振興戰略，加強鄉村規劃和建設，要有利于加強農村基層基礎工作，健全鄉村治理體系，確保廣大農民安居樂業、農村社會安定有序，有利于打造共建共治共享的現代社會治理格局，推進社會治理體系和治理能力現代化。

4、鄉村規劃與建設發展現狀

隨著黨中央《一號文件》的實施，我國的鄉村建設得到了較大的發展，村莊規劃的設計編制也在不斷推進，但仍有問題層出不窮，比如土地利用不合理，建設水平不高，環境臟亂差等。這些問題的存在，阻礙了農村的現代化，也阻礙了鄉村的發展建設，因此，必須對此進行全面深入的分析研究。

4.1 鄉村規劃體系待完善

由于國土空間規劃仍處于探索和變革之中，雖已形成“五級三類”的規劃體系，但還處于應急式、運動式的被動地位，尚未形成一套行之有效的規劃理論與技術方法。加之我國新型城鎮化進程迅猛，鄉村問題層出不窮，導致各階段的規劃建設均存在缺陷或瑕疵。鄉村振興戰略提出后，涉及體制改革、政策設計及治理結構等根本性問題，推進難度極大，且缺乏對鄉村振興戰略規劃的基礎理論研究，特別是對鄉村振興的源動力、驅動力等核心問題。

4.2 建設思想傾向有偏差

隨著鄉村振興戰略的提出，對于鄉村規劃的建設，群眾積極性不斷升高，地方政府也在全力推動，但是有兩種思想傾向仍值得注意。一種傾向是有些地方政府沒能正確地理解和把握中央提出的"生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主"目標與要求，缺乏對農村基層的調查，沒有形成有針對性地的工作方法和工作步驟，簡單地將鄉村規劃與建設理解為搞工程建設，盲目地拆建，占用土地、破壞資源。另一種傾向是懼怕做村民工作，怕接觸鄉村的工作，擔心矛盾復雜、政策性強、不易把控，擔心不好做事、做不好事，不愿意負責任。

4.3 公眾參與程度需提高

鄉村規劃與建設主要包括六大內容：村莊規劃、村莊建設、生態環境、經濟發展、公共服務與其他方面。目前我國鄉村規劃與建設有五大主體：政府、村域自治組織、村民、社會組織、工商企業。其中，政府占據主導地位，其他主體參與不足，整體建設過于依賴財政資金和行政動員。在中央提出鄉村振興戰略后，各地都加快推進鄉村規劃和建設工作，大力宣傳鄉村振興的指導思想，將中央精神傳至基層群眾，群眾積極性雖有提高，但缺少參與的機會和平臺，公眾參與的程度仍然較低。

4.4 鄉村規劃模式套用、手法粗糙

我國歷來十分重視農村的發展，特別是鄉村振興戰略的提出，鄉村建設得到了極大的推動。但在客觀上，有關工作多側重于招商引資、企業建設，對鄉村規劃的不夠關注，導致一些鄉村規劃和建設的模式套用，手法粗糙，缺乏對鄉村主體性、特殊性以及鄉村振興的復雜性、系統性和長遠性的深刻認識，機械地套用相應的規劃方案，沒有考慮到不同鄉村的區域位置、資源稟賦、文化特點和自身發展需求，導致鄉村規劃的內容和目標不夠明確，有些村莊雖然看起來很漂亮，但是沒有足夠的發展動力，將鄉村規劃和建設僅浮于村容村貌的表面改善。

4.5 鄉村基礎設施規劃效果不佳

在鄉村建設的過程中，有關部門的工作重點放在了產業的布局上，大部分的資金都集中在了招商引資上，在農村的基礎設施建設上投入較少，導致一些鄉村的基礎設施建設相對落后，如給、排水系統、污水處理、垃圾處理設備、集中供暖、供氣等，發展水平達不到客觀要求。甚至一些大規模的農村公路建設項目，由于價格太低，導致道路質量得不到保障，數年間道路老化嚴重，不利于村鎮可持續發展。

4.6 生態保護機制建設缺乏

在鄉村規劃和建設中，由于長期缺乏對生態環境的保護意識和監督管理，導致了鄉村地區的生態環境受到嚴重的影響。冶金、化工、印染、造紙等行業的建設與發展，對推動鄉村經濟的發展起到了很大的推動作用。但同時，鄉村的生態環境也遭到了嚴重的破壞，大量的污水、化肥等污染物的排放，嚴重地影響了土地、空氣和水資源，從而使居民的生存環境變差。面對這些問題，一方面，政府缺乏健全的監督機制，另一方面，在鄉村規劃過程中，并未積極推動相關的環保設施建設，導致鄉村的環境衛生設施建設滯后，嚴重影響了鄉村規劃和建設效果。

5、鄉村規劃與建設的發展方向

5.1 分類推進，因地制宜

要促進農村經濟的健康、有序發展，必須統籌規劃、精準施策、分類推進，在上位國土空間規劃的分區指引下，明確鄉村的分類布局，正確判斷鄉村發展階段，準確把握不同鄉村的特點與優勢，因地制宜地設計規劃與建設方案。在實施鄉村振興戰略時，要按照發展現狀、區位條件、資源稟賦等分類推進，按照集聚建設、整治提升、城郊融合、特色保護、撤遷撤并的思路分類規劃，按照增量型、等量型、減量型的方式分型引導，分別建設。

5.2 集約利用，賦能土地

不斷提高土地使用效率，統籌規劃農、林、牧、副、漁等現代農業布局，科學安排設施農業發展空間。積極推進鄉村用地的精細化管理，嚴格控制總量，利用好增量，努力盤活低效閑置的用地，科學規劃集體經營性建設用地進入市場，以及土地的增減掛鉤，合理預留鄉村發展用地，權力推進鄉村振興的發展。

5.3 注重生態，持續發展

《鄉村振興戰略規劃(2018-2022 年)》強調，要牢記和貫徹“金山銀山”這一思想，堅持節約優先、保護優先、以綠色發展帶動鄉村振興。鄉村是自然資源和自然生態系統的聚集地。鄉村生態環境好壞，不僅關系到農業生產、鄉村經濟的可持續發展，還關系到農民生活的質量。因此，在鄉村規劃和建設中，要以環境為優先，不能走“先污染后治理”的老路，要保護和恢復被破壞的自然環境，在環境保護與經濟發展中尋求平衡點，實現可持續發展。

5.3.1 保護優先，綠色低碳

嚴格落實上位國土空間規劃確定的永久基本農田、生態保護紅線等各類控制線及管控要求。尊重鄉村的自然肌理和資源稟賦，細化山、水、林、田、草及歷史文化等自然、人文資源的保護內容。積極探索全域土地綜合整治和生態修復，科學開展鄉村綠化活動，推動鄉村生產生活方式的綠色轉型，提升鄉村地區的生態環境品質。其中，在水污染方面，實行對江河流域的統一管理，加強對農村生產、生活污水的處理，并采取適當的排污口，控制污水的數量，保證河道的自凈，不要讓上游的污染波及到下游。在空氣污染方面，要充分考慮地形、風向等條件，對鄉村的布局進行合理的規劃。在城市環境噪聲污染問題上，合理的鄉村規劃和建設也顯得尤為重要。在規劃時，應盡量遠離噪音來源的地區，盡量把穿越村鎮的鄉村公路改為繞村，并可在住宅區周邊適當設置隔離帶。

5.3.2 生態鄉村，生態文明

生態鄉村的規劃建設必須從生態產業、生態人居、生態環境、生態文明等多個角度來進行。（1）生態產業主要是生態農業的發展以及生態旅游的發展。應該充分考慮耕地被閑置的現象，而在耕農田的管理水平相對較低、生產力較差。因此，需要實行工業化生產，使物質、能源等規范化利用，提高生產效率，保護環境。生態旅游是指開發自然、農業和文化旅游資源，實現自然資源保護和生態旅游的有機統一，既保護了生態環境，又促進了經濟的發展。（2）生態居住建設是指在居住環境中建設生態化、綠色化的居住區和公眾活動場所。在這一理念的指導下，在鄉村的規劃和建設中應注重節能、節水、節地和園林景觀的設計。鼓勵利用太陽能、風能、沼氣等新型能源進行基礎設施建設；要注重廣場建設和利用，街道的光亮和硬化，并要符合地方特色，突出當地民俗文化特點。（3）生態環境建設需要在規劃和建設中兼顧自然的保護和恢復，包括田間道路、節水灌溉設備、污水處理和生態廁所等。比如，根據耕地面積、地形條件、土壤的性質，合理選擇灌溉方法。（4）在村鎮規劃和建設過程中，生態文明建設是建立生態鄉村的基礎和思想保障。提倡使用綠色產品，集中分類處理垃圾，保護公共環境和公共資源，保證城市建設和健康發展。

5.4 加強基建，穩步前行

與城市相比，農村的基礎設施還比較薄弱，道路質量差，商業流通設施落后，網絡普及有待進一步提升。因此，在鄉村的規劃和建設中，應在突出問題的基礎上加強薄弱環節的建設，鞏固現有的建設成果。

5.4.1 信息化基礎建設

為了更好的適應互聯網的發展，在農村的規劃和建設中，必須加強對電信業務的覆蓋，并加速農村和移動通信的發展。鑒于農村地區的信息化基礎設施發展受到制約，主要是由于居民點分散、網絡費用昂貴、網絡的使用受到文化程度的制約，因此，在采取由近及遠、由集中到分散的技術路線來實現整個網絡覆蓋的技術路線時，應當考慮在規劃中設立專項資金和專門的隊伍和平臺，為農民提供支持與培訓，讓造福人民，服務于民。

5.4.2 交通物流基礎建設

目前，我國鄉村公路的總長度雖然有所增長，但仍然存在一些不符合公路建設標準的村鎮，這對區域的經濟發展產生了很大的影響。而且，許多路段都是按照固定的方式施工，沒有考慮到實際情況，造成了路面開裂，影響了正常的使用。比如，一些以蔬菜為主的自然村，由于沒有硬化的鄉間公路，下雨天就會出現泥濘的情況，造成菜商無法進入，菜農無法外出，影響了當地的經濟發展。因此，在城市規劃和建設中，既要以修建公路的數目作為目標，又要根據當地的氣候、地形、土壤質地等因素，合理選用適宜的建筑材料，以避免重復的施工造成的人力、物力和財力的巨大損失。另外，在糧食儲存銷售問題上，要考慮是否要在一個或多個村的中心建立一個冷藏倉庫和專用的物流系統，以方便農戶的生產。

5.5 村民主體，以人為本

5.5.1 以村民為主體的規劃

鄉村規劃的建設要始終堅持以人民為中心，以村民為主體，政府做主導的方式。走群眾路線，廣泛動員廣大村民，提升村民“當家做主”的意識，提倡共謀、共建、共享的理念，規劃成果、建設方案要讓村民看得見、看得懂、接地氣、易操作，讓村民了解到規劃能給他們帶去什么改變和好處，給予村民信心和希望。與此同時，還應引導各類規劃、建設人才，組建隊伍，集體入村、扎根鄉村、服務鄉村，積極協調熟悉村情的鄉賢、能人志士以及投資鄉村建設的企業，積極參與到鄉村規劃和建設中。

5.5.2 鄉村基層組織優化

鄉村基層組織是一個具有政治功能的組織，它在維護鄉村社會穩定、優化經濟秩序、傳遞民意、貫徹黨的方針、政策等方面發揮著重要的作用。鄉村基層組織的建設規劃包括：辦公場所、資金來源、行動能力的培養。農村人口的空間分布是鄉村社會、經濟、自然環境等方面的空間特征。事實上，由于鄉村社會、經濟的變遷，自然生存需求的結構與利用也發生了改變，從而改變了鄉村人口的形態。他們按照鄉村居民的理想和他們的生活方式，適時地調整他們的形態，優化他們的計劃，使他們在鄉村人口中形成對稱的改變。改善生活環境，使社會得到有序發展。

6、不足與展望

鄉村規劃中的要素太多、太復雜，因此，本文從鄉村振興戰略出發，對鄉村規劃與建設進行了較為全面的分析。目前鄉村經濟發展較快，具有鮮明的地域特征，其結論在一些鄉村中不一定適用。鄉村振興戰略是促進農村經濟發展、解決“三農”問題的重要措施，也是促進農村經濟發展和農業發展的一條重要途徑。鄉村規劃是實施鄉村振興戰略的一項具體實踐，是重要抓手。其規劃的科學性與合理性將直接影響到其戰略效用和目標的實現。本文以“鄉村振興戰略”為背景，從鄉村規劃與建設的重要性為切入點，分析鄉村規劃與建設的發展現狀、存在的問題，并從鄉村規劃的總體要求、分類原則、土地利用、生態規劃和公眾參與等多角度提出發展建議。對于未來的發展方向和具體措施的分析，還有待進一步的深入探討，以期為推進鄉村振興戰略的推進做出一點貢獻。

結語：

鄉村規劃能夠確定鄉村的發展方向和規模。在新的歷史條件和新的要求下，做好鄉村的規劃建設，因地制宜，以保護生態為前提，推進生產和生活的建設，促進鄉村自然環境、經濟、社會的和諧發展，改善鄉村環境，縮小城鄉差距，推動城鄉融合，早日實現鄉村振興。